高校預(yù)算績效管理的發(fā)展現(xiàn)狀與對策

王江麗

我國高校目前主要擔(dān)負(fù)著人才培養(yǎng)的重任，因此其內(nèi)部管理水平的高低對教育事業(yè)及人才培養(yǎng)的質(zhì)量在一定程度上產(chǎn)生較大的影響。實施預(yù)算績效管理，不僅滿足了政府部門管理的需要，也為高校節(jié)約了成本，提高綜合收益，為高校實現(xiàn)長遠(yuǎn)穩(wěn)定的發(fā)展提供重要保障。但目前，我國高校預(yù)算績效管理處于起步階段，存在諸多問題有待解決。各項法律法規(guī)不夠全面，不具針對性，使得高校預(yù)算績效管理發(fā)展受限。如何真正發(fā)揮高校預(yù)算績效管理的作用，成為了政府和社會各界關(guān)注的熱點話題之一。

一、高校預(yù)算績效管理的內(nèi)涵及實施原因

1.內(nèi)涵。預(yù)算績效管理是績效管理的一個重要組成部分，它將績效管理的理念以及方法等運用到財務(wù)預(yù)算績效管理的全過程，以目標(biāo)為導(dǎo)向，績效評價為核心，將資源分配結(jié)合績效，最終實現(xiàn)提高資金使用效率的一種預(yù)算系統(tǒng)。高校預(yù)算績效管理工作要求高校在進(jìn)行預(yù)算編制時更加注重支出和結(jié)果，不斷提升內(nèi)部管理水平，提供更高效、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。高校做好預(yù)算績效管理工作不僅有效掌握各部門各院系的活動，促進(jìn)各部門各院系之間合作，而且提高了資金使用效率，提升了對財務(wù)風(fēng)險的控制能力，從而為社會培養(yǎng)了更多的人才。

2.實行預(yù)算績效管理的原因分析。①政策制度的指引：十九大報告指出，進(jìn)一步深化財稅制度改革，合理配置財政資源、全面提升公共服務(wù)質(zhì)量，實施全面績效預(yù)算管理;2015年1月1日實施新預(yù)算法，也明確表示各級單位應(yīng)遵循績效和收支均衡的原則，推動了高校預(yù)算管理向預(yù)算績效管理方向發(fā)展。近年來，我國修訂實施了《高等學(xué)校財務(wù)制度》等相關(guān)法律法規(guī)，為高校預(yù)算績效管理指明了發(fā)展方向。因此，高校實行預(yù)算績效管理是新時代下財政體制改革的需要，符合政策制度的要求。②高校自身發(fā)展的需要：社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人才的大量需求，帶來了高校的快速發(fā)展。但同時，資源是有限的。高校應(yīng)如何合理分配有限的教育資源以滿足學(xué)?？焖侔l(fā)展的需要？成為目前許多高校面臨的難題之一。全面實施預(yù)算績效管理，引入科學(xué)的預(yù)算績效管理體系，不僅調(diào)動了各部門、各院系的積極性，增強了責(zé)任意識。而且實現(xiàn)了教育資源在各部門各院系之間的合理分配。各部門各院系通過自身調(diào)節(jié)，控制預(yù)算規(guī)模，節(jié)約成本，提升高校的綜合效益，進(jìn)而實現(xiàn)高校的長久穩(wěn)定的發(fā)展。

二、發(fā)展現(xiàn)狀

1.缺少專門性文件，具體規(guī)范尚未出臺。近年來，我國不斷加強預(yù)算績效管理制度建設(shè)，從不同層面推進(jìn)和完善預(yù)算績效管理工作。《新預(yù)算法》《高校財務(wù)管理制度》等法律法規(guī)的進(jìn)一步修訂和完善，為各高校開展預(yù)算管理工作提供了支撐和依據(jù)。2019年1月1日起施行的《政府會計制度》強調(diào)在全國各級各類行政事業(yè)單位采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，它客觀而直接地反映預(yù)算執(zhí)行的情況。高校預(yù)算績效管理工作具有特殊性和復(fù)雜性等特點，需要結(jié)合高校的發(fā)展特色，具體問題具體分析。但截至目前，專門針對高校開展預(yù)算績效的制度和規(guī)范性文件尚未制定。高校缺少專門的指導(dǎo)性文件，削弱了高校參與預(yù)算績效管理工作的積極性。

2.缺乏預(yù)算績效管理意識，重視程度有待加強。現(xiàn)階段，高校對于開展預(yù)算績效管理工作意識淡薄，重視程度不夠。很多高校認(rèn)為提高了資金使用效率就是開展了良好的預(yù)算績效管理工作。高校作為非營利組織，主要經(jīng)費來源是財政撥款，因此高校更注重財政撥款的數(shù)量以及如何將財政資金撥款分配出去，并沒有過多關(guān)注資金的使用效果和收益。很多高校甚至認(rèn)為進(jìn)行預(yù)算績效管理是在現(xiàn)有工作之上增加一種負(fù)擔(dān)，參與的積極性并不高。目前開展預(yù)算績效管理工作的任務(wù)大多數(shù)交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)相關(guān)工作，并未調(diào)動學(xué)校各相關(guān)群體參與其中，流于形式，被動應(yīng)付。對于如何真正實施預(yù)算績效管理的缺乏相關(guān)認(rèn)知，重視程度不夠。高校各其他職能部門、各院系也認(rèn)為預(yù)算績效管理是財務(wù)部門的事情，與自身并沒有太大的關(guān)系，自己則只關(guān)心如何爭取更多的經(jīng)費，缺乏責(zé)任意識，單純的配合工作。

3.缺少專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。高校預(yù)算績效管理工作，與一般的企業(yè)績效管理工作相比更加復(fù)雜，具有特殊性和綜合性。然而很多高校并未在學(xué)校層面或者財務(wù)部門設(shè)立專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，而僅僅由財務(wù)部門部分員工兼任預(yù)算績效管理工作，預(yù)算編制完成后便認(rèn)為此項工作告一段落。對于預(yù)算的執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督和評價，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的效率和質(zhì)量大大降低。同時，很多高校預(yù)算績效管理機(jī)制不健全，各部門、各院系之間缺乏聯(lián)動機(jī)制，缺少溝通與配合。

4.缺失有效的監(jiān)督和評價。我國很多高校在預(yù)算績效管理過程中，并未根據(jù)自身情況建立符合自身發(fā)展需要的預(yù)算績效管理制度，缺乏有效監(jiān)督和評價。在進(jìn)行預(yù)算工作時，僅重視前期預(yù)算的編制，對于執(zhí)行過程中并未實施動態(tài)監(jiān)控，出現(xiàn)很多環(huán)節(jié)缺少執(zhí)行力或?qū)︻A(yù)算進(jìn)行隨意調(diào)整。執(zhí)行過程中難以發(fā)現(xiàn)異常，出現(xiàn)問題時難以應(yīng)對。同時，高校缺少預(yù)算績效管理評價制度。沒有專門的機(jī)構(gòu)人員對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行考核與評價。缺少具體的評價指標(biāo)，即使制定了相應(yīng)評價指標(biāo)和體系，也只是一些模糊的無法進(jìn)行量化的評價指標(biāo)，無法做出準(zhǔn)確評價。預(yù)算績效考核流于形式，過于簡單。與此同時，政府相關(guān)部門也沒有對高校實施預(yù)算績效管理，提出強制性要求或制定相關(guān)制度規(guī)范進(jìn)行約束。社會公眾等相關(guān)利益群體也缺少對高校預(yù)算績效管理工作進(jìn)行監(jiān)督，缺乏問責(zé)機(jī)制。使得高校預(yù)算績效的執(zhí)行沒有得到有效監(jiān)督，影響了最終預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、完善高校預(yù)算績效管理的對策

1.加強制度建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)。推進(jìn)高校預(yù)算績效管理工作，首先要完善相關(guān)法律、法規(guī)。政府相關(guān)部門應(yīng)在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，建立專門的有關(guān)高校預(yù)算績效管理的制度，強調(diào)高校預(yù)算績效管理的必要性。同時在制定政策時，不應(yīng)采取“一刀切”模式，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同高校的特點，制定適合高校發(fā)展的規(guī)范。讓高校真正參與其中，引導(dǎo)和規(guī)范高校預(yù)算績效管理。完善相關(guān)政府會計制度、確?？趶揭恢?。增加高校信息公開透明度，引導(dǎo)社會公眾、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等群體參與監(jiān)督與評價。高校應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的要求，建立科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理體系。

2.提高預(yù)算績效管理意識，加大宣傳力度。我國高校應(yīng)與時俱進(jìn)、轉(zhuǎn)變現(xiàn)有理念。加強宣傳力度，不斷創(chuàng)新，積極與各部門之間加強溝通，全員合力，共同推動高校預(yù)算績效管理工作。加強組織領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)分責(zé)任，責(zé)任到人。各高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校發(fā)展方向、學(xué)?？蒲械葘嶋H情況，綜合考慮資金規(guī)模、管理水平以及近年來資金使用情況等設(shè)置可實現(xiàn)、可量化的合理目標(biāo)。在學(xué)校總體發(fā)展目標(biāo)的帶領(lǐng)下，明確具體目標(biāo)的工作負(fù)責(zé)人，進(jìn)行工作細(xì)分。各負(fù)責(zé)人對預(yù)算績效管理辦公室負(fù)責(zé)，預(yù)算管理辦公室對學(xué)校最終的目標(biāo)負(fù)責(zé)。設(shè)置配套的獎懲制度，將預(yù)算績效管理工作與各負(fù)責(zé)人工作評價相掛鉤。完善學(xué)校信息公開制度，接受公眾監(jiān)督，對有疑問的地方積極對待，增加各部門的責(zé)任意識，真正參與預(yù)算績效管理工作，提高積極性和主動性。

3.設(shè)立專設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)置合理目標(biāo)?，F(xiàn)階段實施高校預(yù)算績效管理，對我國提出全面實施預(yù)算績效管理有著非常重要影響。預(yù)算績效管理工作，以預(yù)算為中心，全方位，全過程、全員參與其中。不僅要求管理人員具有管理思想，同時也要求其具備預(yù)算等專業(yè)知識。因此，應(yīng)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的人員，加大預(yù)算績效管理人員的培訓(xùn)力度，提高相關(guān)人員的專業(yè)水平，負(fù)責(zé)高校預(yù)算績效管理工作。將預(yù)算績效管理工作責(zé)任到人，明確工作責(zé)任范圍。強調(diào)在進(jìn)行預(yù)算績效管理時，各部門之間不在是獨立的群體，各部門在學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，總體目標(biāo)的指引下，通過去職能化分解各具體目標(biāo)。設(shè)置科學(xué)合理的預(yù)算績效目標(biāo)是一切預(yù)算管理工作順利開展的前提，具有極其特殊的意義。高校在資金使用上較為集中，主要體現(xiàn)在：人才培養(yǎng)、科研活動、學(xué)校建設(shè)等幾個方面。高校應(yīng)根據(jù)自身情況，針對上述幾個方面，可以將績效目標(biāo)與資金的具體用途相聯(lián)系，設(shè)置可實現(xiàn)的、合理的績效目標(biāo)，提高資金使用效率。專設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合財務(wù)部門，運用成本效益分析法、因素分析法等，審查目標(biāo)是否科學(xué)、合理、可行，審查核實后將績效目標(biāo)細(xì)分。最后應(yīng)注重在預(yù)算實際執(zhí)行過程中進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)控，對于執(zhí)行過程中出現(xiàn)的異常行為及時報送相關(guān)部門，進(jìn)行限期整改以確?？冃繕?biāo)的最終實現(xiàn)。

4.加強高校預(yù)算績效管理監(jiān)督與評價機(jī)制建設(shè)。強化高校預(yù)算績效管理監(jiān)督與評價機(jī)制是高校預(yù)算績效管理的重要工作，是保證預(yù)算執(zhí)行效果的核心所在。因此，各高校應(yīng)加強高校預(yù)算績效管理過程的監(jiān)督與評價工作。首先，在預(yù)算執(zhí)行前，各高校應(yīng)根據(jù)財政部、教育部要求結(jié)合自身特色，科學(xué)設(shè)置合理的目標(biāo)以及可量化的考核指標(biāo)。其次，高校在執(zhí)行的全過程，預(yù)算管理部門實時進(jìn)行監(jiān)督與追蹤，定期分析目前預(yù)算執(zhí)行情況，目標(biāo)完成度。對于執(zhí)行過程中嚴(yán)重偏離目標(biāo)的行為、資金使用異常等問題，及時反饋給職能部門進(jìn)行調(diào)控，限期整改。再其次，高校在執(zhí)行結(jié)束后，應(yīng)對各院系各部門執(zhí)行情況進(jìn)行績效考核。高校應(yīng)深入發(fā)揮預(yù)算績效指標(biāo)的重要作用，對各部門各院系的預(yù)算績效管理工作開展績效評價，注重評價結(jié)果的應(yīng)用。通過自評和外評那個相結(jié)合的方式，對績效管理執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價，將評價結(jié)果與個人考核相掛鉤，配套相應(yīng)的獎懲機(jī)制。對于表現(xiàn)突出的部門進(jìn)行獎勵，對于執(zhí)行結(jié)果偏離，表現(xiàn)較差的部門進(jìn)行一定的懲罰，達(dá)到增加各部門各院系的責(zé)任意識，提高參與預(yù)算績效管理的積極性。在強化監(jiān)督與評價機(jī)制的同時，高校應(yīng)當(dāng)完善信息公開的透明度，將考評結(jié)果通過學(xué)校網(wǎng)站等平臺進(jìn)行適度公開，提高信息公開透明度，接受政府、公眾的監(jiān)督，在必要時可以引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效的監(jiān)督與評價。

（作者單位：新疆大學(xué)審計處）