淺析我國金融監(jiān)督管理體系存在的問題

邱銳鴻 陳輝良

一、問題背景分析

2008年的金融危機(jī)暴露了不只是我國，甚至全球范圍內(nèi)的金融監(jiān)管體系都是不完美的，都存在著一定的缺陷。到目前為止，我國的金融監(jiān)督管理體系還存在一系列問題：

（一）金融監(jiān)管的內(nèi)容方面

在中國金融市場(chǎng)中，金融監(jiān)管內(nèi)容存在著局限性。2003年銀監(jiān)會(huì)成立以后，中國人民銀行對(duì)銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)退出、日常業(yè)務(wù)監(jiān)管等監(jiān)管職能就交給了銀監(jiān)會(huì)，由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。我國目前的金融監(jiān)督管理現(xiàn)狀仍舊將重點(diǎn)放在機(jī)構(gòu)設(shè)置審批、人員資格審核以及經(jīng)營(yíng)是否符合規(guī)定上，而對(duì)于日常的風(fēng)險(xiǎn)性金融監(jiān)督管理工作仍有不足。就目前來說，金融監(jiān)管部門的監(jiān)管內(nèi)容沒有根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況和市場(chǎng)需求進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，監(jiān)管范圍無法實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，而且監(jiān)管力度不足。

（二）金融監(jiān)管的舉措方面

我國的金融監(jiān)督管理缺乏一定程度的嚴(yán)厲舉措，在日常的金融市場(chǎng)中，存在某些市場(chǎng)參與者有法不依、知法犯法、為了利益選擇鋌而走險(xiǎn)的現(xiàn)象，對(duì)于這些現(xiàn)象，相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)金融監(jiān)督管理問題量化標(biāo)準(zhǔn)的重視，從而導(dǎo)致金融監(jiān)督管理部門履行職能受到一定程度的制約。

（三）金融監(jiān)管的模式方面

按照中國的管理體制，金融監(jiān)管所執(zhí)行的制度是行政管理制度，實(shí)施自上而下的管理模式，在金融監(jiān)督管理執(zhí)行的過程中，由于行政規(guī)范的不健全，導(dǎo)致金融監(jiān)督管理方法遵循計(jì)劃和行政命令，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰等，缺乏一定的靈活性。在具體的運(yùn)作中大多是采取一次性、零散、單獨(dú)的形式，沒有構(gòu)成一個(gè)有效的多方位的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、評(píng)估、預(yù)警及防范系統(tǒng)，缺少事先預(yù)警和早期控制。

（四）金融監(jiān)管的主體方面

金融監(jiān)管法律關(guān)系的主體包括監(jiān)管主體金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管主體金融機(jī)構(gòu)。目前我國執(zhí)行監(jiān)督管理的金融機(jī)構(gòu)有中國人民銀行、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)。這三個(gè)機(jī)構(gòu)分別管理著不同的金融行業(yè)，在執(zhí)行監(jiān)督管理的過程中，不同金融機(jī)構(gòu)類別的監(jiān)管主體無權(quán)干預(yù)其他類別金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，它們各司其職，管太多又怕越位，所以難以協(xié)調(diào)，造成金融監(jiān)管相對(duì)分散，業(yè)務(wù)監(jiān)管上脫節(jié)，監(jiān)管漏洞不可避免。

二、文獻(xiàn)綜述

人民銀行南昌中心支行辦公室副主任陳鋒在《建立我國金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)思路與模式選擇》中就說到了這些問題，他認(rèn)為建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制是解決問題的現(xiàn)實(shí)需要，也是金融市場(chǎng)發(fā)展的需要、提高監(jiān)管效率的需要、金融業(yè)改革的需要、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的需要。對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)制的協(xié)調(diào)問題，我認(rèn)為他的思路可以借鑒一下：

第一，給予監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制一個(gè)精確的定位。目前我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能沒有明確的邊界，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間各自的監(jiān)管信息不完備，監(jiān)管協(xié)調(diào)效率十分低下。為了解決監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制的效率低下問題，協(xié)調(diào)合作機(jī)制框架的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循分工明確、避免重復(fù)、節(jié)約成本、減輕被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)、提高監(jiān)管效率的原則。

第二，明確監(jiān)管主體。在這點(diǎn)上，他分為國務(wù)院層面和地方層面。在國務(wù)院層面上，由國務(wù)院牽頭，中國人民銀行、二大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、財(cái)政部參加，增強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的宏觀性與全局性;在地方層面上，人民銀行牽頭、地方政府和金融監(jiān)管部門參加，來增強(qiáng)地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的針對(duì)性和有效性。以此確立人民銀行為主的主協(xié)調(diào)制度。

第三，明確金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式。首先，建立定期工作例會(huì)制度，通過召開例會(huì)進(jìn)行問題的協(xié)調(diào)處理來達(dá)成共識(shí);其次，建立聯(lián)合檢查制度，通過聯(lián)合檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，加以防范;最后，建立信息交流制度，將已知信息在一定范圍內(nèi)共享，相互支持，相互協(xié)調(diào)。

第四，明確金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的內(nèi)容。一是負(fù)責(zé)對(duì)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作工作進(jìn)行指導(dǎo);二是負(fù)責(zé)制定涉及國家的宏觀金融政策、處理金融危機(jī)的應(yīng)急事務(wù)等重大問題及其相關(guān)制度;三是負(fù)責(zé)對(duì)涉及全局性的重大監(jiān)管問題和金融風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行協(xié)調(diào);四是負(fù)責(zé)組織對(duì)重大事項(xiàng)問題，跨業(yè)監(jiān)管問題進(jìn)行磋商和協(xié)調(diào)。

康雯靜在《淺析我國金融監(jiān)管中存在的問題》中也提出了一些對(duì)策：

一是樹立全新的金融監(jiān)管理念?，F(xiàn)代金融監(jiān)管的本質(zhì)是服務(wù)，而不是管制，就是說服務(wù)是放在第一位的，管制放在服務(wù)的后面?，F(xiàn)代金融監(jiān)管的核心是風(fēng)險(xiǎn)。雖然說本質(zhì)是服務(wù)，但管制同樣是不可或缺的，一旦放松了管制，在利益等因素的誘惑下，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)出現(xiàn)更大的風(fēng)險(xiǎn)缺口，這缺口是所得利益難以彌補(bǔ)的，將造成難以挽回的損失。因此，既要保持放松的狀態(tài)，又要確保金融業(yè)能夠安全和穩(wěn)健地發(fā)展，監(jiān)管當(dāng)局只能選擇建立一套不同于金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)來進(jìn)行持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，同時(shí)，減少最嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)暴露金融機(jī)構(gòu)和金融部門的數(shù)量。

二是確立金融監(jiān)管的獨(dú)立性，提高監(jiān)管效率。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性更強(qiáng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在面對(duì)一些問題的時(shí)候，就可以毫不含糊地表明自己的態(tài)度，實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)管措施;另一方面，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性較差時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)問題和處理問題時(shí)，需要等待政府下達(dá)命令，影響了法規(guī)的實(shí)施，錯(cuò)過處理問題的最佳時(shí)機(jī)。在我國的金融監(jiān)管體系中，各個(gè)監(jiān)督主體間獨(dú)立性較弱，其本地分支很難在金融監(jiān)管方面脫離地方政府的支持而獨(dú)立存在，尤其是當(dāng)監(jiān)管和地方利益發(fā)生了沖突時(shí)，地方政府在通常情況下會(huì)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加壓力，在行政方面對(duì)監(jiān)管工作進(jìn)行干預(yù)，實(shí)施一些阻礙措施。因此，金融監(jiān)管工作的獨(dú)立性不能得到很好保障，監(jiān)管效率也無法進(jìn)一步提高。

三是加強(qiáng)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，促進(jìn)金融創(chuàng)新。在目前的金融領(lǐng)域中，金融監(jiān)管并不利于金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融創(chuàng)新可以促進(jìn)金融市場(chǎng)的發(fā)展，而當(dāng)發(fā)展速度過快時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不可避免出現(xiàn)，如果不加強(qiáng)監(jiān)管將成為隱患，因此加強(qiáng)金融監(jiān)管又成了必要的措施。因此，要聯(lián)系實(shí)際的經(jīng)濟(jì)需求依法進(jìn)行金融創(chuàng)新，建立一套與金融創(chuàng)新相符的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。

三、概念辨析

金融監(jiān)管，其具體的內(nèi)容就是金融監(jiān)督和金融管理?？偟膩碚f，金融監(jiān)管就是國家政府通過安排特定的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)專門針對(duì)金融交易的主體實(shí)施的一系列限制和規(guī)定。金融監(jiān)督指金融主管通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的全面性、經(jīng)常性的檢查和督促，并因此維護(hù)金融機(jī)構(gòu)依法穩(wěn)健地經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，同時(shí)也對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和控制等一系列的活動(dòng)。健全金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、增強(qiáng)監(jiān)管信息透明度、接受社會(huì)監(jiān)督、實(shí)行市場(chǎng)退出制度、建立預(yù)警和處置機(jī)制、處理好監(jiān)管與支持金融創(chuàng)新的關(guān)系、建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制等都包含在金融監(jiān)管體系中。金融業(yè)作為經(jīng)營(yíng)貨幣這種特殊商品的特殊行業(yè)，其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)涉及千家萬戶，經(jīng)營(yíng)結(jié)果對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活穩(wěn)定有重大影響。因此，必須加強(qiáng)對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)督管理，以保護(hù)金融市場(chǎng)交易者的利益，保障金融行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)金融秩序，保障金融體系的安全、穩(wěn)健運(yùn)行。金融監(jiān)督管理是法律賦予相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的重要職能和職責(zé)，金融監(jiān)督和管理與金融市場(chǎng)的發(fā)展密切相關(guān)。

四、理論陳述或解讀

金融監(jiān)管并不是憑空產(chǎn)生的，它是基于公共利益論、社會(huì)選擇論、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論、金融風(fēng)險(xiǎn)論等理論形成的。在公共利益論下，市場(chǎng)分配是不公平的，并且存在著壟斷、外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱，如果對(duì)此沒有進(jìn)行有效的規(guī)制，市場(chǎng)將會(huì)失控。在這種情況下，政府以及相關(guān)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為社會(huì)公共利益的代表便會(huì)在不同程度上介入經(jīng)濟(jì)過程，通過監(jiān)督和管制來糾正市場(chǎng)缺陷，從而維護(hù)金融市場(chǎng)有序穩(wěn)定地發(fā)展。

當(dāng)然，即使政府管制也不能由政府隨心所欲。是不是應(yīng)該管制、對(duì)什么進(jìn)行管制、如何來進(jìn)行管制等，這些都屬于公共選擇問題，都是由社會(huì)群眾來決定的。因此，社會(huì)選擇論便由此產(chǎn)生了。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論又叫監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)，它提出了可檢驗(yàn)的假設(shè)和一系列合乎邏輯的推理。監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)提出，因?yàn)閲铱梢酝ㄟ^監(jiān)管使得主體的經(jīng)濟(jì)地位獲得改善，所以會(huì)存在著監(jiān)管的需求。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論認(rèn)為政府監(jiān)管通常發(fā)生在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，目的是為了保護(hù)公眾的利益，降低公眾的損失，提高公共福利。其中，根據(jù)金融風(fēng)險(xiǎn)論的內(nèi)容我們可以知道金融業(yè)是特殊的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè);金融體系的風(fēng)險(xiǎn)直接影響著貨幣制度和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在特性，決定了金融領(lǐng)域需要一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，確保整個(gè)金融市場(chǎng)的安全與穩(wěn)定。

五、案例分析

2007年美國的次貸危機(jī)在2008年演變成了全球性的金融危機(jī)。全世界的媒體和學(xué)術(shù)界都迫不及待地尋找這場(chǎng)金融危機(jī)的源頭，有人認(rèn)為源頭是無力償還貸款的美國家庭、為房地產(chǎn)抵押貸款提供融資的傳統(tǒng)銀行以及“影子銀行”等各類金融機(jī)構(gòu)、為基于房地產(chǎn)抵押貸款的金融衍生產(chǎn)品提供保險(xiǎn)和授予最高評(píng)級(jí)的保險(xiǎn)公司和信用評(píng)級(jí)公司，更有人認(rèn)為失職的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)才是最大的責(zé)任者。那么，究竟誰才應(yīng)該為這場(chǎng)金融危機(jī)“背鍋”呢？前美聯(lián)儲(chǔ)主席本·伯南克寫作《行動(dòng)的勇氣》時(shí)，曾提到美國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)未能采取相關(guān)措施阻止金融危機(jī)的爆發(fā)負(fù)有巨大的責(zé)任。沒錯(cuò)，導(dǎo)致金融危機(jī)爆發(fā)并且蔓延全球的最大責(zé)任者應(yīng)當(dāng)是美國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，當(dāng)那些收入不穩(wěn)定的家庭拿到與他們實(shí)際償還能力不匹配的房貸的時(shí)候，美國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在哪里呢？當(dāng)60%的基于房貸的衍生品評(píng)級(jí)為AAA級(jí)的時(shí)候，相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有沒有盡職對(duì)其進(jìn)行審核呢？當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱的時(shí)候，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有沒有及時(shí)采取相關(guān)措施為過熱的市場(chǎng)降溫呢？答案肯定是沒有的。美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的失職，導(dǎo)致了許多美國銀行和金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)操作和不當(dāng)操作，導(dǎo)致了大量的忽略規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)的按揭貸款、證券打包行為的出現(xiàn)，最終引發(fā)了次貸危機(jī)，進(jìn)而使金融危機(jī)也爆發(fā)了。

反觀我國金融市場(chǎng)，距離2008年的全球性金融危機(jī)已經(jīng)過去了11年了，但是依然會(huì)出現(xiàn)P2P爆雷、上市公司年報(bào)作假、內(nèi)幕交易等金融亂象，雖然我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)也出臺(tái)了各種各樣的相關(guān)管理措施，那么為什么這些金融亂象依然會(huì)接連不斷地出現(xiàn)呢？首先，就是監(jiān)管不到位，相關(guān)機(jī)構(gòu)在工作中的疏忽讓這些投機(jī)分子有機(jī)可乘;其次，違規(guī)成本不夠高是某些金融市場(chǎng)中的參與者寧愿冒著風(fēng)險(xiǎn)也要違規(guī)操作的另一個(gè)重要原因，也就是說，監(jiān)管的力度不夠大，對(duì)其違規(guī)操作的行為的處罰力度也不夠大。

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六、對(duì)該問題的整體看法

對(duì)于這些金融亂象的出現(xiàn)，無非是市場(chǎng)中的某些金融機(jī)構(gòu)利用各種監(jiān)管漏洞盈利，導(dǎo)致市場(chǎng)不公平現(xiàn)象產(chǎn)生，引發(fā)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這是目前我國金融監(jiān)管法律法規(guī)還不夠完善，從而導(dǎo)致監(jiān)管效率低下的結(jié)果?？偟膩碚f，我國的金融監(jiān)督和管理存在以下幾個(gè)問題：

第一，金融監(jiān)管力度不夠。我國的金融監(jiān)管體制是以金融行業(yè)為基礎(chǔ)建立起來的，監(jiān)管力度不足、懲罰力度不夠高的金融監(jiān)管制度讓投機(jī)分子有機(jī)可乘，投機(jī)分子為了賺取利益，甘愿冒著違規(guī)被罰的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，打亂金融市場(chǎng)的秩序。金融市場(chǎng)瞬息萬變，應(yīng)當(dāng)緊跟金融市場(chǎng)的變化而不斷更新相關(guān)的監(jiān)管制度，同時(shí)加大監(jiān)管力度，增大對(duì)違規(guī)交易者的懲罰力度，讓投機(jī)分子不敢違規(guī)。

第二，金融監(jiān)管的方式落后。目前我國的金融監(jiān)管依然過度依賴于行政審批和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，雖然已經(jīng)開始在監(jiān)管方面進(jìn)行轉(zhuǎn)型，但是由于轉(zhuǎn)型的方式不夠完善，監(jiān)管效率依然低下。金融市場(chǎng)的交易方式在進(jìn)步，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新，在監(jiān)管方面積極嘗試新的監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)更有效、更方便快捷、更全面的監(jiān)管。

第三，金融監(jiān)管的的法律不完善，滯后于金融行業(yè)的發(fā)展。我國的金融監(jiān)管法律的制定主體多樣化，包括了國務(wù)院、中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等，因此，我國的金融法律在制定方面是多樣化的，體現(xiàn)了其多元的特性。金融監(jiān)督法規(guī)多以部門規(guī)章為主，法律規(guī)章為輔，所以金融監(jiān)管的法律制度是不完善的，在實(shí)際的應(yīng)用中，效率是十分低下的。這種效率低下、應(yīng)急式的金融法規(guī)的出現(xiàn)不僅沒有維護(hù)其威嚴(yán)，反而讓其權(quán)威性和嚴(yán)肅性得不到保障，從而導(dǎo)致投機(jī)者不顧法律法規(guī)的約束而擾亂市場(chǎng)。

在金融監(jiān)管體系中，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)扮演者一個(gè)監(jiān)管者的角色。監(jiān)管者監(jiān)管時(shí)應(yīng)根據(jù)時(shí)間轉(zhuǎn)換是否合理合法以及取得怎樣的價(jià)值，同時(shí)在監(jiān)管時(shí)應(yīng)兼顧公平、安全和效率。對(duì)于金融體系中存在的問題，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)完善相應(yīng)的制度，既要提升各機(jī)構(gòu)監(jiān)管的獨(dú)立性，又能讓各監(jiān)管部門相互協(xié)調(diào)，形成有機(jī)的統(tǒng)一體，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)界限，加強(qiáng)法律法規(guī)的執(zhí)行力度，對(duì)違規(guī)者應(yīng)給予嚴(yán)懲，使得各類交易得以公平進(jìn)行。同時(shí)也應(yīng)鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，因?yàn)橹挥性丛床粩嗟慕鹑趧?chuàng)新的出現(xiàn)，才會(huì)讓相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷地發(fā)現(xiàn)當(dāng)前監(jiān)管體制所存在的不足，才能讓監(jiān)管體系不斷地完善，監(jiān)管體系完善和金融創(chuàng)新同步進(jìn)行，金融市場(chǎng)的改革和開放也得以同時(shí)進(jìn)行。

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作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院