民族地區(qū)山林權(quán)糾紛治理的法治進路
——基于廣西N 縣的實證分析

張戈躍

（廣西民族師范學(xué)院，廣西 崇左 532200）

山林權(quán)是指森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)[1]。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，山林權(quán)的主體包括國家、集體、自然人、法人或者其他組織[2]。在我國，民族地區(qū)大多為偏遠山區(qū)，山多地少，少數(shù)民族群眾生活艱難，靠山吃山是他們長期生存下來的最基本的生活方式。依《森林法》的規(guī)定，“森林、林木和林地”由有關(guān)部門登記造冊，發(fā)放證書，確認權(quán)利。但由于許多民族地區(qū)山高路遠，且由于缺乏先進的定位技術(shù)，導(dǎo)致山林權(quán)確權(quán)工作中存在著證地不符、重劃、漏劃等現(xiàn)象，有的地方山林地甚至未能及時確權(quán)，使得我國山林權(quán)糾紛解決難度大、覆蓋面積廣[3]。尤其是隨著山林地及林產(chǎn)品的增值升值，因山林地權(quán)利歸屬問題導(dǎo)致的打架斗毆及上訪事件日益增多，這些糾紛不僅存在于戶、族、村屯、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，甚至縣、市、省之間也存在[4]。雖然許多地方各級政府及相關(guān)部門也做了大量工作并取得了一定成效，但問題并沒有從根本上得以解決。因此，積極探索民族地區(qū)山林權(quán)糾紛的法律治理途徑，創(chuàng)新民族地區(qū)社會治理機制，是化解民族地區(qū)社會矛盾、保證民族地區(qū)各項事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項新課題。本文旨在通過對廣西N 縣山林權(quán)糾紛情況的考察，探尋解決此類問題的有效途徑，為相關(guān)部門決策提供智識參考。

一、廣西N 縣山林權(quán)糾紛現(xiàn)狀考察

N 縣地處我國西南部邊陲，有100 多公里的邊境線，轄13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積2767 平方公里，人口36.7 萬，全縣有壯、彝、瑤、苗等11 個民族。經(jīng)統(tǒng)計，該縣能直接利用的經(jīng)濟植物1000 多種，已被列入國家重點保護的400 種，境內(nèi)生長著樟木、楠木、金絲李、香蕉樹、蜆木、格木、蘇鐵、紫荊木、肥牛樹、橡膠樹等經(jīng)濟林木資源，木材總蓄積量708 萬立方米，林木年生長量36 萬立方米，是名符其實的林業(yè)大縣。據(jù)統(tǒng)計，2016-2018 年間，該縣山林權(quán)所屬調(diào)處部門共立案受理山林權(quán)糾紛案件296 件，結(jié)案252 件（具體見表一）。事實上，這僅僅是縣、鄉(xiāng)政府統(tǒng)計立案數(shù)，仍有大量的經(jīng)相關(guān)部門做說服教育工作后息訴或因各種原因未立案的山林權(quán)糾紛已無法準確統(tǒng)計。經(jīng)行政處理和行政復(fù)議后，當事人不服向法院提起行政訴訟的有98 件。另據(jù)信訪部門統(tǒng)計，2016-2018 年間，該縣共接待來信來訪1366 件2640 人，其中涉及山林權(quán)糾紛的365 件2156 人，分別占信訪總數(shù)的26.7%和81.7%；上訪13 件121人，其中涉及山林土地糾紛的6 件92 人，分別占上訪總數(shù)的46.2%和76%（具體見表二）。

表一 2016-2018 年N 縣山林權(quán)糾紛案件統(tǒng)計表

表二 2016-2018 年N 縣信訪案件統(tǒng)計表

二、廣西N 縣山林權(quán)糾紛原因分析

（一）歷史遺留原因

該縣山林確權(quán)主要經(jīng)歷了建國初期的土改、農(nóng)業(yè)合作化、1963 年的“四固定”、1983 年的“林業(yè)三定”以及2008 年的“林改”五個重要時期，歷時60 多年[5]。特別是1983 年的“林業(yè)三定”，由于時間緊、任務(wù)重，工作組人員配備不足，工作方法簡單，當時中越關(guān)系緊張，許多荒山荒坡地處邊境線上，還埋有大量的地雷，本該現(xiàn)場勘界、繪圖、有關(guān)各方代表簽字、蓋章等最基礎(chǔ)的工作無法準確完成，所發(fā)的權(quán)屬證“重劃、漏劃、錯劃”現(xiàn)象很普遍，造成“證地不符、界線不清”等不良后果。此外，該縣多年的水利建設(shè)中，無償劃撥荒山林地、部分行政區(qū)劃變更、移民開荒、植樹造林等情況比較普遍，且當時人少地多，許多地方人跡罕至，當時的林地并沒有顯示出其巨大的經(jīng)濟價值，導(dǎo)致林地權(quán)利歸屬的界定沒有被認真地對待。

（二）強烈的宗族觀念

廣西是一個以壯民族為主的多民族聚集區(qū)，N縣有11 個民族，強烈的宗族觀念是該縣山林權(quán)糾紛產(chǎn)生一個重要的因素。實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村民基層自治組織的管理協(xié)調(diào)能力不斷弱化，這為宗族意識的抬頭提供了空間。必須承認的是，宗族觀念對于促進民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定有其積極的一面，但過于強烈的宗族觀念所具有的消極影響也非常明顯，如不加以合理引導(dǎo)，這種強烈的宗族觀念會讓同姓同族群體形成一股地方勢力，不同宗族的個人、家庭之間一旦出現(xiàn)糾紛，極易引起整個宗族的人員參與。在宗族觀念比較強的民族村寨,民族村寨的村委也容易被某一宗族勢力挾持，如果林地確權(quán)對其不利，一些村委干部就不配合甚至阻撓相關(guān)部門的調(diào)查或行政調(diào)處。還有些民族群眾認為一旦放棄爭議山林地是對祖上不孝，會被村民們看不起，故而在爭議解決中不妥協(xié)、不讓步，導(dǎo)致糾紛難以調(diào)和。

（三）經(jīng)濟利益使然

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，各種資源參與到市場中并得到了優(yōu)化配置，實現(xiàn)了其價值、特別是經(jīng)濟價值的最大化。同時，市場經(jīng)濟的巨大影響力不可避免會延伸到民族地區(qū)，通過N 縣的考察發(fā)現(xiàn)，很多以前被民族群眾認為毫無利用價值的荒山野嶺正逐漸被重視起來，以前毫無爭議的山林地由于被主觀地認為價值巨大而成為矛盾的導(dǎo)火線，原來和睦相處的鄰里、鄉(xiāng)里關(guān)系由于經(jīng)濟利益的沖突而逐漸惡化。

三、廣西N 縣山林權(quán)糾紛治理困境

（一）行政調(diào)處隊伍建設(shè)滯后

1.山林權(quán)糾紛調(diào)處力量薄弱

目前，該縣調(diào)處工作由縣、鄉(xiāng)兩級政府完成，縣級調(diào)處部門的人員、裝備、經(jīng)費基本能維持調(diào)處工作的正常運轉(zhuǎn)，但鄉(xiāng)級人民政府的山林權(quán)糾紛調(diào)處工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所承擔，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所普遍僅有所長1 個編制，1 人辦案既不合法也顯得力不從心。為了辦案需要，許多地方只能臨時從其他部門抽調(diào)人員來配合工作開展。司法所所長作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部，還要參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他各項涉法工作，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有專門的調(diào)處經(jīng)費，但調(diào)處工作大部分卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來完成，即便是縣級調(diào)處的案件也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級協(xié)助調(diào)查、取證和調(diào)解。工作量與人員配備、經(jīng)費的巨大反差使鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所疲于應(yīng)付，被戲稱為“消防員”，很多工作人員難以承受壓力而選擇離職。由于工作壓力大，每年的招聘工作很少有人應(yīng)聘或報考，調(diào)處人員陷入了“走出去，引不來”的尷尬局面，導(dǎo)致山林權(quán)糾紛得不到及時調(diào)處，矛盾越積越多，調(diào)處難度也越來越大。

2.工作人員業(yè)務(wù)有水平有待提高

大多山林地糾紛案件由于年代久遠，形成的原因復(fù)雜，了解當年“地界四至”的人很多已不在人世，當年的檔案的保管又很不規(guī)范甚至遺失，相關(guān)證人證言及物證很難獲得，導(dǎo)致實踐中雙方證據(jù)都不充分卻又各不相讓，這就給調(diào)處工作人員的工作提出了很高的要求，必須要有足夠的耐心，從情、理、法、利入手，促使爭議雙方本著互讓互諒的原則達成調(diào)解協(xié)議。如經(jīng)多次調(diào)解仍未能達成協(xié)議，調(diào)處部門也要根據(jù)所認定的現(xiàn)有事實，做出公平合理的處理決定。由于抽調(diào)的人員不固定，不具備專業(yè)知識，又沒有經(jīng)過專門的培訓(xùn)，調(diào)處效率較低。有些調(diào)處工作人員“重裁決輕調(diào)解”的思想嚴重，對證據(jù)的收集及事實的認定不夠認真細致，導(dǎo)致做出的處理決定常常因證據(jù)不足、事實不清或因?qū)嶓w處理結(jié)果不公而被上級行政機關(guān)或法院撤銷。

（二）司法解決不易被民族群眾認可

民族地區(qū)傳統(tǒng)的糾紛解決主要是依靠內(nèi)部解決，遇事依靠村老寨老、村委會及鄰里進行調(diào)解來化解糾紛，并有一套行之有效的民間習(xí)慣、規(guī)則或約款。在民族群眾的心目中，這些民間解決的方式方法可能比國家司法機關(guān)的司法裁判及行政機關(guān)的行政裁決更具有說服力。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中已不再強調(diào)習(xí)慣法在解決群眾糾紛中所發(fā)揮的重大作用，取而代之的是把矛盾和糾紛推向行政處理和司法裁判。由于所處的角度不同，對法律、民族政策的理解不同，以及證據(jù)認定上的偏差，行政調(diào)處部門和法院的處理結(jié)果可能也不盡相同。民族群眾傳統(tǒng)觀念里本就對國家機關(guān)的決定充滿一種懷疑，再加上部分山林權(quán)爭議案件處置時一拖再拖，久拖不決，使群眾對通過合法途徑處理問題失去了信心。當民族群眾發(fā)現(xiàn)合法的途徑無法及時有效地解決山林權(quán)糾紛時，就會通過群體上訪、越級上訪來解決問題。

（三）存在嚴重的外部干預(yù)

由于林產(chǎn)品的巨大經(jīng)濟效益，雖然相關(guān)法律規(guī)定公務(wù)人員嚴禁從事或者參與各種營利性活動，但實際上，由于受到利益的驅(qū)使，部分黨員干部還是通過各種方式和途徑直接或間接參與林地承包等營利性活動。為了謀取經(jīng)濟利益，有的黨員干部通過各種方式干預(yù)山林糾紛的調(diào)處工作，甚至在調(diào)處過程中挑起、教唆、激化矛盾，阻止案件的調(diào)處。從這幾年的情況來看，N 縣每件較大的山林權(quán)糾紛案件的背后，幾乎都涉及黨員干部的身影，這不僅無形中加大了糾紛調(diào)處的難度，而且嚴重影響黨和政府的形象。

（四）群眾法律意識不強

由于N 縣屬于邊境民族地區(qū)，經(jīng)濟文化事業(yè)建設(shè)較為落后，法制宣傳教育不到位，群眾法制觀念、法律意識淡薄，存在嚴重的“法不責(zé)眾”思想，導(dǎo)致出現(xiàn)山林權(quán)糾紛不積極尋求合法的途徑解決，即使已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政處理決定或法院判決執(zhí)行起來也困難重重。例如，在許多案件的執(zhí)法實踐中，有個別人組織群眾集體上訪或?qū)箞?zhí)行，導(dǎo)致矛盾進一步激化，而當?shù)攸h委政府為了緩和矛盾、維護穩(wěn)定，習(xí)慣于對生效的行政處理決定暫緩執(zhí)行。由于執(zhí)行力不夠，使人民政府的處理決定和人民法院的生效法律文書成為一紙空文，嚴重損害了法治的權(quán)威，也影響了農(nóng)村群眾尋求合法途徑解決糾紛的信心，導(dǎo)致群眾通過他們自認為更有效的其他途徑解決，從而形成惡性循環(huán)。

四、民族地區(qū)山林權(quán)糾紛治理的法治進路

（一）重視調(diào)處機構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建長效調(diào)處工作機制

1.合理設(shè)置調(diào)處工作機構(gòu)

一是建立健全以民族地區(qū)農(nóng)村基層治保、調(diào)解組織為骨干的村級調(diào)解組織，在村級調(diào)解組織中可以吸納德高望重的“村老寨老”及社會各階層“老同志”等社會資源，力爭形成預(yù)防和化解山林權(quán)糾紛的第一道防線；二是組成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所、司法所、林業(yè)站為依托，挑選懂法律、有耐心、有擔當?shù)木闪α繀⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處機構(gòu)，明確職責(zé)，把大部分的山林糾紛化解在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；三是充實、加強縣級山林糾紛調(diào)處機構(gòu)的力量。一方面，要給編制給待遇，努力引導(dǎo)有知識、有理想、有抱負、有擔當、能吃苦的優(yōu)秀青年大學(xué)生參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中來，發(fā)揮他們聰明才干，為山林糾紛解決輸入新鮮血液；另一方面，加大對山林權(quán)糾紛調(diào)處工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，努力解決一批長期積壓的山林土地糾紛案件，用耐心給民族群眾以信心。

2.重視調(diào)處工作隊伍業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)

重點學(xué)習(xí)黨和國家對于民族地區(qū)的一些政策和法律，如《土地管理法》《森林法》《森林法實施條例》《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》及地方性山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理相關(guān)法律法規(guī)，努力提高調(diào)處工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高調(diào)處工作的質(zhì)量和水平，著力培養(yǎng)一批有理想、有抱負、有知識、懂業(yè)務(wù)的調(diào)處能手。此外，結(jié)合調(diào)處工作的實際需要，配備調(diào)處工作所必需裝備，撥付足夠的調(diào)處經(jīng)費，開展經(jīng)常性的培訓(xùn)和交流活動，保證調(diào)處工作的順利開展。

3.加強行政調(diào)處工作制度建設(shè)

首先，根據(jù)民族地區(qū)實際，制定切實可行的調(diào)處工作制度，使調(diào)處工作科學(xué)化、規(guī)范化，提高依法行政的水平，切實提高調(diào)處工作的質(zhì)量；其次，建立土地山林糾紛調(diào)處激勵機制，每年對山林調(diào)處工作進行考評，將考評結(jié)果與績效掛鉤。對在調(diào)處工作中那些調(diào)處率高、撤銷率低、社會效果好、群眾滿意度高的單位和個人進行表彰和獎勵，以此調(diào)動調(diào)處工作人員的工作積極性。

（二）及時摸底排查，加大調(diào)處工作力度

1.及時對山林進行摸底排查

對沒有糾紛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間、集體與個人之間、個人與個人之間的山林土地權(quán)屬進行登記和發(fā)證，制作四至清楚、面積清楚、權(quán)屬明確的權(quán)屬證書和附圖，由各方簽字認可，從源頭上預(yù)防糾紛的發(fā)生，為今后的依法承包經(jīng)營打下堅實的基礎(chǔ)。對有糾紛的土地山林亦逐一進行造冊登記，明確爭議的面積、四至和現(xiàn)狀，為下一步的調(diào)處工作做好準備。

2.加大對山林糾紛的調(diào)處力度

調(diào)處工作要切實貫徹黨在新時代的民族政策,尊重歷史、秉公辦事[6]。一是明確職責(zé)分工，按照屬地管轄，分級調(diào)處的原則，明確具體的調(diào)處機構(gòu)，明確案件的承辦人、分管領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)處時間。二是在調(diào)處過程中，爭議的山林原則上維持現(xiàn)狀，確有必要的，可由各方當事人協(xié)商一致。對外發(fā)包的，經(jīng)營收益由調(diào)處部門提存，待權(quán)屬明確后，再由權(quán)屬方領(lǐng)取。三是嚴格按照調(diào)處程序收集、固定相關(guān)證據(jù)，確保案件認定事實的準確性。四是在調(diào)處過程中，加大對糾紛各方的調(diào)解說服力度，特別是有關(guān)事實難以查明、是非難以判定、界線多次變遷造成權(quán)屬不清的山林糾紛，更應(yīng)充分發(fā)動各方面的力量，多做調(diào)解工作，最大程度上緩和當事人之間的矛盾，盡量促使當事人達成調(diào)解協(xié)議。五是嚴禁黨員干部干預(yù)調(diào)處工作，一經(jīng)查出黨員干部參與林木經(jīng)營活動的，按照黨紀國法嚴肅處理。六是對多次調(diào)解仍不能達成調(diào)解協(xié)議的，根據(jù)案件事實，充分考慮各方面的因素，做出事實清楚、程序合法、相對公平合理的處理決定，以便能使各方當事人接受。

（三）重視民族習(xí)慣法運用，切實提高治理法治化

調(diào)處部門和司法機關(guān)在處理山林權(quán)屬糾紛時，在尊重事實和法律的基礎(chǔ)上，要注意結(jié)合當?shù)匦兄行У?、容易被民族群眾所接受的?xí)慣法糾紛規(guī)則，以便于提高處理決定或司法裁判的執(zhí)行效果。同時，糾紛當事人也要提高法律意識，尊重相關(guān)部門的處理決定，對于拒不執(zhí)行的情況，政府相關(guān)部門應(yīng)依法定程序申請強制執(zhí)行，及時定樁固界、明確權(quán)屬界線。要使民族群眾理解，合法經(jīng)營受到法律保護，違法經(jīng)營不僅不會受益，而且還會受到法律的懲罰。只要在山林權(quán)糾紛中不違背國家法律的原則，充分運用民族習(xí)慣法解決規(guī)則，國家法律的權(quán)威性才能得到真正的體現(xiàn)，才能更好的實現(xiàn)山林糾紛工作的法治化。

（四）加大法制宣傳力度，努力提高民族群眾法律意識

加大民族地區(qū)普法力度，組織開展“法律服務(wù)進村屯”活動，落實“一村一法律顧問”政策，通過制作法制宣傳圖片、影像資料、趕場以及山歌等群眾喜聞樂見的形式和載體，積極向群眾宣傳涉及土地山林權(quán)屬糾紛的法律法規(guī)，讓群眾真正了解山林糾紛調(diào)處和司法審理的程序和相關(guān)證據(jù)規(guī)則，增強民族群眾的法律意識，營造法治氛圍，使村民逐步樹起“山林土地為國家、集體所有，經(jīng)營山林要依法，違法經(jīng)營要受處罰”的法制觀念，教育村民遵紀守法。通過法制宣傳教育活動，使民族地區(qū)群眾學(xué)會知法用法，遇到糾紛爭議積極主動尋求合法有效的解決途徑，把矛盾和問題解決在萌芽狀態(tài)。

五、結(jié)語

民族地區(qū)山林權(quán)糾紛問題是民族地區(qū)社會治理的重要組成部分，其有效解決關(guān)系到民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定與健康發(fā)展，也關(guān)系到我國森林資源的可持續(xù)利用。各級政府及相關(guān)部門工作人員必須立足于民族地區(qū)實際，深入學(xué)習(xí)了解黨和國家新時代在民族地區(qū)的政策及相關(guān)法律法規(guī)，不斷創(chuàng)新調(diào)處工作的方式方法，探尋適應(yīng)民族地區(qū)山林權(quán)糾紛解決的新思路和新辦法，只有這樣，才能更好地促進民族地區(qū)山林權(quán)糾紛的和諧解決，進而實現(xiàn)民族地區(qū)的繁榮穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。