分類管理對民辦學校的影響研究

祁東麗

摘 要：對河南省民辦教育進行調(diào)查分析，河南省民辦教育經(jīng)過幾十年的發(fā)展歷程，在辦學規(guī)模、人才培養(yǎng)及師資隊伍建設(shè)取得了一定的成績，但是存在營利性和非營利性問題。研究分類管理對河南省民辦教育的影響，并且參考先進國家和地區(qū)的相關(guān)管理經(jīng)驗，從環(huán)境適應性的角度，為營利性與非營利性民辦學校分類管理設(shè)計合理的路徑，對于分類管理中的關(guān)鍵問題，其對民辦學校產(chǎn)生影響提出解決方案，為下一步的決策提供科學合理的參考，從而推動民辦學校進一步走向積極、有序和健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：河南省;民辦學校;分類管理

一、引言

近年來分類管理成為民辦教育改革的主題，民辦學校營利性和非營利性問題日益突出，2016年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法（修正案）》確立了營利性和非營利性法人類型，2017年新的《民辦教育促進法》正式實施，民辦學校實施分類管理，并將民辦學校明確歸類為營利性和非營利性，它為民辦教育的資本運作奠定了法律基礎(chǔ)。河南省為了深入貫徹落實“科教興豫”、“人才強省”戰(zhàn)略和《民辦教育促進法》，河南省先后制定了相關(guān)的法律，2018年河南省人民政府發(fā)布《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育進一步促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》，其中明確指出，將河南省民辦學校實施分類管理，創(chuàng)新非營利性和營利性民辦學校分類管理制度，不僅可以完善我國民辦教育發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)，而且非營利性民辦學校對社會產(chǎn)生的正外部效應，政府可以構(gòu)建差別化的扶持政策來補償，這表明分類管理對民辦學校日后的規(guī)范化管理至關(guān)重要。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國內(nèi)外學者對民辦學校分類管理的研究，主要集中民辦學校分類管理的標準、必要性、政策、模式等方面，在分類管理認識方面;學術(shù)界對民辦學校進行劃分為營利性還是非營利性，目前還沒有形成一致的意見，相關(guān)學者通過研究認為對民辦學校實施分類管理有助于理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系、規(guī)避風險和規(guī)范管理（藺海灃和趙敏，2016;Frank?Newman，2004）;也有相關(guān)學者對民辦學校實施分類管理持遲疑態(tài)度，認為對民辦學校實施分類管理存在法律障礙和政策風險（吳華，2015）。在分類管理模式方面，相關(guān)學者研究指出營利性民辦學校和非營利性民辦學校應該有與之相匹配的政策和法律支持作為依據(jù)（闕海寶和雷承波，2016;Richard?Ruch，2006）。在分類管理政策方面，相關(guān)學者研究指出，民辦學校在發(fā)展的過程中，其規(guī)模不斷擴大，辦學質(zhì)量不斷提升，但是民辦學校目前還是存在產(chǎn)權(quán)不清晰、分類標準不規(guī)范、稅收優(yōu)惠不明確等問題，還有學者從公共性角度來研究通過立法的方式更好地規(guī)范民辦學校的發(fā)展（周朝成，2016;余雅風，2018;王帥等，2019），還有相關(guān)學者選擇兩個關(guān)鍵時間點：分類前選擇和分類后選擇，研究影響民辦教育分類管理執(zhí)行的影響因素（袁利平和陸川南，2018）。

三、河南省民辦教育分類管理面類的問題分析

（一）民辦高?，F(xiàn)行歸屬性質(zhì)與分類管理實際要求相沖突

按照《中華人民共和國民法總則》相關(guān)規(guī)定，對于設(shè)立具有法人條件，而且設(shè)立是以公益為目的，經(jīng)過合法登記獲得捐助法人的身份，捐助法人也被稱之為財團法人，國內(nèi)的財團法人的設(shè)立目的是為公益事業(yè)做貢獻，并且經(jīng)過國內(nèi)相關(guān)行政部門許可后登記成立，財團法人的內(nèi)部治理機構(gòu)具有設(shè)立的董事會和監(jiān)事會，但是沒有權(quán)力機構(gòu)，所以內(nèi)部執(zhí)行事務的時候，只能經(jīng)過主管機關(guān)進行。河南省大部分民辦高校的辦學形式都是以投資辦學作為主體，并且最初辦理登記是以民辦非企業(yè)單位，但是隨著相關(guān)條例的修訂，又將民辦非企業(yè)單位改為社會服務機構(gòu)，又將以捐助資產(chǎn)而設(shè)立的社會服務機構(gòu)定義為財團法人，財團法人的辦學基礎(chǔ)是以投資助學作為主體，這和河南省民辦學校投資辦學的實際情況不相符。河南省對于民辦學校的分類管理的工作截止到2022年底前全部完成，但是現(xiàn)行的政策法規(guī)讓各民辦學校還沒有登記前就已經(jīng)默認為非營利性機構(gòu)。

（二）合法財產(chǎn)權(quán)受限

目前相關(guān)法律對于民辦高校財產(chǎn)歸屬問題還是存在界定不明等現(xiàn)象，并且還缺少制度規(guī)范，以及實際操作時也存在偏差，所以對于民辦高校投資者來說，沒有得到更好地的投資保障。

《民辦教育促進法》對投資者投入民辦學校的資產(chǎn)進行了規(guī)定，規(guī)定投資者享有法人財產(chǎn)權(quán)，也就意味著投資者對自己投入的資產(chǎn)具有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并且他人不得對投入的資產(chǎn)進行非法干預。但是民辦高校在實際辦學的過程中，其法人財產(chǎn)權(quán)并沒有得到完全的保障，因為民辦高校投資者在實際投資后，對于其投入的相關(guān)資產(chǎn)權(quán)利受到限制，不能將資產(chǎn)進行收回、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓，甚至法律對于投資者投入的資產(chǎn)的收益權(quán)也不能進行保障，所以這種情況確實在很大程度上打消了投資者的投資熱情，另一方面對于已經(jīng)投資的投資者來說，為了維護其權(quán)益，將學校實際的控民辦制權(quán)或者學校的重要職位親自掌握，以此來達到對民辦學校合法財產(chǎn)權(quán)的獨立行使。河南省民辦高校財產(chǎn)權(quán)受限問題在很大程度上會導致投資者在投資過程中的投機行為。

（三）政策法規(guī)與實際執(zhí)行存在偏差

在制度保障方面，《中華人民共和國民辦教育促進法》對民辦學校和公辦學校的法律地位作出了規(guī)定兩者在法律上享有同等的法律地位，并且河南省也響應號召，出臺了許多關(guān)于民辦學校的法律和法規(guī)，但是至今還是沒有完全實現(xiàn)兩者法律地位的同等，設(shè)置對于民辦學校和公辦學校的一些規(guī)定還出現(xiàn)了不銜接的現(xiàn)象，甚至還有相互矛盾的情況，所以這些都導致了相關(guān)政策不能滿足河南省民辦學校分類管理的要求。在教育經(jīng)費籌措方面，河南省民辦學校的經(jīng)費來源雖然多元化，但是來源渠道還是比較單一，其中最主要的來源是事業(yè)收入里面的學雜費，產(chǎn)生這種現(xiàn)象既有政府方面的原因，也有民辦學校的原因，一方面從政府方面來說，對其扶持力度較小，特別是財政性教育經(jīng)費較少，河南省民辦高校為了能夠彌補辦學成本，所以只能夠提高學費收入;另一方面從學校方面來說，河南省民辦學校在社會上的影響力度較小，而學校影響力度的提升主要取決于學校對外公益性捐助狀況，因為河南省民辦學校的收入在彌補相關(guān)辦學成本后，沒有太多的資金對外捐助以提高自身的影響力。最后是河南省民辦學校產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收難，民辦學校將科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的能力較低，因為民辦學校自身在人才和技術(shù)條件方面相比于名牌院校來說還是比較薄弱，沒有更多的實力將技術(shù)產(chǎn)業(yè)化以實現(xiàn)創(chuàng)收的目的。在師資隊伍方面，目前民辦學校和公辦學校對于教師的薪資待遇上還是存在很大的差別，民辦學校的教師薪酬比公辦學校要低，而且有的民辦學校在招聘的時候承諾的各種津貼，隨著其博碩士教職工的增多，以往承諾的津貼可能就會取消。還有教師職稱評定的問題，由于民辦學校經(jīng)費來源的有限性，所以對于教師職稱評定不是很積極，因為教師職稱越高，其相應的工資也會升高，就會導致民辦學校成本費用的提高，以上種種現(xiàn)象都會引起民辦學校教師的歸屬感較差，導致教師的教學熱情降低，進而影響到后期的教學工作。

四、河南省民辦教育分類管理國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒

（一）國內(nèi)經(jīng)驗借鑒

溫州市作為全國民辦教育改革的試點城市之一，其在改革的過程中不斷進行探索，其關(guān)鍵的改革措施是法人分類，對于民辦學校的分類管理在登記和政府扶持方面得以體現(xiàn)。在登記方面，非營利性民辦學校登記屬于民辦事業(yè)單位法人，應該到民政部門進行登記，而營利性民辦學校登記屬于企業(yè)法人，應該到工商部門進行登記;在扶持力度方面，通過對民辦學校的分類管理，溫州市政府將扶持的重點放在了非營利性，并且是全日制非營利性民辦學校上來，其他類型的民辦學校扶持力度則較小，并且具體通過在財政支持力度、土地和稅收、學校收費定價等方面來對非營利性和營利性民辦學校的扶持產(chǎn)生差異。在政府財政力度方面，溫州市政府專門設(shè)立了專項資金來扶持非營利性民辦教育的發(fā)展;在土地和稅收方面，政府規(guī)定非營利性民辦學?？梢酝ㄟ^政府劃撥的方式取得土地，并且后期可以通過置換方式進行利用土地，而且在稅收上給予非營利性民辦學校和公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策;在民辦學校收費定價方面，對于非營利性民辦學校來說可以在不超過當?shù)啬昶骄逃M用的三倍以內(nèi)自主設(shè)定收費標準，而對于營利性民辦學校則不受其限制。

（二）國外經(jīng)驗借鑒

國外私立學校分類管理的實踐和經(jīng)驗可以給我們國家民辦教育分類管理提供啟示和借鑒，因為目前他們已經(jīng)形成一整套自己的機制，國外私立學校分類管理已經(jīng)從模糊走向清晰，已經(jīng)建立完全覆蓋非營利性和營利性學校的支持政策，并且在政府購買服務和學校質(zhì)量保障方面也具有借鑒意義。美國作為國際上公認的教育大國，其中美國的私立學校為美國教育的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，美國私立大學能夠得以繁榮發(fā)展，主要在于美國一方面對私立大學實行分類管理，并且具有完善的私立教育機制;另一方面美國對私立大學的營利性和非營利性具有嚴格的界定，并且對不同類型的私立學校發(fā)展，采取不同的機制進行管理;最后美國私立大學資金來源比較廣泛，而且還具有高度的自主性，美國政府對私立大學的影響很小，私立大學通過董事會實現(xiàn)自治管理。日本的私立大學也經(jīng)過了一百多年的發(fā)展，私立大學也是作為日本教育的重要組成部分，為了保障日本私立大學的發(fā)展，日本政府通過立法的形式保護其權(quán)益和地位，具備完善的政策法規(guī)保障體系，并且日本還堅持教育公益性，積極鼓勵社會捐資辦學，這樣一方面對政府來說，能夠減輕一定的經(jīng)濟壓力，另一方面能夠促進教育的多元化發(fā)展。

五、河南省民辦教育分類管理對策分析

（一）健全分類管理制度

一是需要完善民辦教育法律法規(guī);2017年新《中華人民共和國民辦教育促進法》頒布實施，標志著我國民辦教育事業(yè)真正進入分類管理時代，但是這部法律中的相關(guān)條款，基本都是針對民辦教育的原則性和共性問題，地方在進行落實實施的時候，需要在相關(guān)條款的范圍內(nèi)，進一步細化國家執(zhí)行的法律，制定適合本區(qū)域的法律和法規(guī)，希望河南省人民政府依照《中華人民共和國民辦教育促進法》制定《河南省民辦教育促進法》。二是建立健全民辦教育監(jiān)督機制，一方面河南省財政廳改進經(jīng)費管理機制，河南省財政廳應該改進民辦學校的經(jīng)費管理機制，建立科學合理的經(jīng)費運行機制，避免有限的教育經(jīng)費在分配和再分配的過程中導致流失和浪費;另一方面河南省審計廳加強經(jīng)費監(jiān)督工作，河南省審計廳應該按照《中華人民共和國審計法》的相關(guān)規(guī)定，對河南省民辦學校的相關(guān)資金以及經(jīng)費使用情況進行審計和監(jiān)督，以防止民辦高校擅自挪用經(jīng)費;最后河南省稅務部門依法合理征稅，河南省稅務部門可以通過制定相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策來激勵民辦學校的辦學，對于非營利性民辦學校，財政部和國家稅務總局已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于非營利組織免稅資格認定管理有關(guān)問題的通知》，非營利性民辦學校只要符合相關(guān)的申報條件，就可以申請免稅資格認定，進而享受稅收優(yōu)惠，對于營利性民辦學校來說，要是完全按照《公司法》的規(guī)定征收稅費，這樣就會增加營利性民辦學校的成本負擔，并且營利性民辦學校具有一定的公益性，所以征收稅收的過程中讓它完全等同于企業(yè)，其存在一定的不合理之處，為了減少營利性民辦學校的辦學負擔，可以參照針對“小微企業(yè)”和“高新技術(shù)企業(yè)”的減稅標準進行執(zhí)行。

（二）明確法人地位和管理規(guī)范

根據(jù)目前河南省民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀來說，應該將河南省民辦高校定義為社團法人，社團法人具有較強的適應能力，因為是建立在一批人的基礎(chǔ)之上，可以滿足河南省民辦學校不同類型模式的發(fā)展要求，由于對于河南省民辦學校相關(guān)的法律法規(guī)不健全，采用社團法人的形式，能夠促進法人治理制度和法人財產(chǎn)權(quán)制度的建立，所以在一定程度上能夠瓦解河南省民辦學校家族式管理模式。將河南省民辦高校進行分類管理，劃分為營利性和非營利性，對于營利性民辦學校來說，對其的管理應該遵照《企業(yè)法》和《公司法》，對于相關(guān)的投資者類似于公司的股東，并且享有利潤分配權(quán)和剩余財產(chǎn)索取權(quán)等，在享有權(quán)利的基礎(chǔ)上還應該履行信息披露和依法納稅等方面的義務。對于非營利性民辦學校來說，應該賦予其財政支持以及稅收和土地等方面的稅收優(yōu)惠，另一方面也應該承擔規(guī)定的相關(guān)義務。

（三）完善產(chǎn)權(quán)制度

對于明細河南省民辦學校產(chǎn)權(quán)制度方面，一方面應該將河南省民辦學校不同屬性的資源進行分配給不同的實體，明確其利益，并且要合理規(guī)劃和重組資產(chǎn)的所有權(quán)、處分權(quán)、收入權(quán)和使用權(quán)，以保持其完整性，并且保證各個資源要素能夠獨立發(fā)揮作用。為了更好地明確河南省民辦學校的產(chǎn)權(quán)制度，應該建立相應的保障制度以確保能夠更好的落實，不僅要建立健全內(nèi)部監(jiān)督體系，例如監(jiān)事會對董事會進行監(jiān)督，而且還要建立健全外部監(jiān)督體系，又如河南省人民政府相關(guān)管理部門應該肩負起對民辦學校的監(jiān)督。最后要完善民辦學校退出機制，為了加強保護河南省民辦學校投資者、學生和教職工的權(quán)益，河南省人民政府應該制定相關(guān)的實施意見和配套措施，以完善河南省民辦學校的退出機制。

（四）加大公共財政支持

河南省民辦學校經(jīng)過幾十年的發(fā)展，基本已經(jīng)完成資本積累，并且從學校土地、學校校舍和學校教學設(shè)備來說，可以說已經(jīng)達到了一定的水平，并且能夠滿足教育教學的基本需求。但是從目前公共財政對其的支持方面主要集中在普通學歷教育階段。為了更好地促進民辦學校的發(fā)展，公共財政可以考慮從以下方面進行提升對其支持的力度，一是完善相關(guān)法律法規(guī)視角方面，應該明確規(guī)定河南省民辦學校享有的稅收優(yōu)惠政策，對于營利性民辦學校以《公司法》的相關(guān)規(guī)定來進行征繳稅款，對于非營利性民辦學校應該和公辦學校享受相同得到稅收政策;保障社會公平的視角，對于在民辦學校認知的老師和工作人員來說，應該享受和其他同等水平人員相同的工資福利和待遇;三是保障教育公平的視角，即民辦學校和公辦學校的學生享有同等的權(quán)益，所以對河南省民辦學校運用財政手段去管理十分必要。

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【基金項目】本文屬河南省民辦教育協(xié)會項目《分類管理對民辦學校的影響研究》（編號：HMXL-201906004）

（作者單位：鄭州科技學院財經(jīng)學院，河南?鄭州?450000）