新型警務(wù)模式運(yùn)行狀況調(diào)查與問題探析:以河南警務(wù)改革為素材

王 智 俊

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450064）

在社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的新時期，我國傳統(tǒng)警務(wù)模式受到不斷地沖擊和挑戰(zhàn)，特別伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，職責(zé)不清、事權(quán)分離、指揮不暢、效率不高等弊端愈加凸顯。為增強(qiáng)警務(wù)效能，全面提高公安機(jī)關(guān)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力和水平，各地公安機(jī)關(guān)紛紛探索，力圖尋求適應(yīng)形勢需要的現(xiàn)代警務(wù)模式，先后出現(xiàn)有上海、福建、大慶、山東等新型警務(wù)模式，尤其黑龍江大慶市的撤銷全部派出所，增設(shè)公安分局，旨在警力下沉、“扁平化指揮”的改革，影響較大。2010年7月，公安部召開全國公安機(jī)關(guān)社會管理創(chuàng)新工作座談會，要求“探索扁平化指揮模式，不斷壓縮指揮層級、減少中間環(huán)節(jié)，拉近指揮與實(shí)戰(zhàn)、機(jī)關(guān)與一線的時空距離，提高快速反應(yīng)能力；科學(xué)配置警務(wù)資源，把警力投向基層和一線，提高對社會治安的管控能力［1］”。

在警務(wù)創(chuàng)新改革中，河南警務(wù)改革引起全國廣泛關(guān)注。2010年6月19日，新鄉(xiāng)市以撤銷公安分局、建立“四隊一室”新型派出所為基本內(nèi)容的警務(wù)改革啟動，新鄉(xiāng)模式隨后成為范本，在其它17個地市全面推行，并以2012年5月8日召開的全省公安機(jī)關(guān)深入推進(jìn)警務(wù)體制機(jī)制改革創(chuàng)新座談會為標(biāo)志，“進(jìn)入了‘常態(tài)運(yùn)行、持續(xù)深化’的發(fā)展新階段”［2］。這一警務(wù)模式是全國目前唯一在全省范圍內(nèi)展開的警務(wù)體制、機(jī)制改革，其范圍和力度都是空前的。對此，褒貶不一。作為河南省政府決策招標(biāo)課題組，我們就其兩年的運(yùn)行狀況進(jìn)行了深入調(diào)研，在對大量文獻(xiàn)資料、實(shí)地考察、群體座談、個體訪談、紙質(zhì)網(wǎng)絡(luò)問卷等第一手材料梳理研判的基礎(chǔ)上，針對其運(yùn)行態(tài)勢、面臨的挑戰(zhàn)、制約因素等進(jìn)行了深度分析和理性思考，旨在凝練其經(jīng)驗和不足，提出優(yōu)化思路，為全國其他地方警務(wù)體制機(jī)制改革提供借鑒和思考。

一、河南警務(wù)體制機(jī)制改革運(yùn)行態(tài)勢

2010年2月，河南省公安廳根據(jù)省委有關(guān)警務(wù)改革的要求，決定將鄭州、新鄉(xiāng)、商丘、濟(jì)源四市列為改革試點(diǎn)，6月19日新鄉(xiāng)市公安局宣布警務(wù)體制改革全面啟動，8月30日以新鄉(xiāng)警務(wù)模式為范本，要求18個省轄市全面推廣。

（一）新鄉(xiāng)警務(wù)模式成范本

新鄉(xiāng)警務(wù)改革的基本方針是“減少層級、警力下沉、一警多能、綜合執(zhí)法、從優(yōu)待警、嚴(yán)格獎懲、提高效率、強(qiáng)化保障”，警務(wù)模式主要從警務(wù)體制和警務(wù)機(jī)制兩個方面進(jìn)行了改革。

1.警務(wù)體制改革

體制是管理機(jī)構(gòu)和管理規(guī)范的結(jié)合體或統(tǒng)一體。不同的管理機(jī)構(gòu)和不同的管理規(guī)范相結(jié)合就形成了不同的體制。新鄉(xiāng)警務(wù)體制改革后的基本模式是：局所整合、體外監(jiān)督、職級高配。局所整合，就是將公安分局和派出所及交巡警支隊整合設(shè)立新型派出所；體外監(jiān)督，就是專門設(shè)立執(zhí)法執(zhí)紀(jì)特派員辦公室，作為市局的特派機(jī)構(gòu)下派到各派出所，負(fù)責(zé)案件的審核、把關(guān)以及民警履行職責(zé)、行使職權(quán)、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、遵守紀(jì)律等情況進(jìn)行全面監(jiān)督；職級高配，就是所長、政委按副縣級配備，副所長法紀(jì)特派員按照正科職配備。

2.警務(wù)機(jī)制改革

“機(jī)制”一詞最早源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和動作原理。引申到不同的領(lǐng)域，就產(chǎn)生了不同的機(jī)制。警務(wù)機(jī)制是社會機(jī)制的一個節(jié)點(diǎn)，新鄉(xiāng)的警務(wù)機(jī)制改革，就是構(gòu)建“四隊一室”的運(yùn)行機(jī)制。即改革后的派出所下設(shè)案件偵查、治安管理、社區(qū)警務(wù)、交通巡防大隊和勤務(wù)綜合室等，每個大隊下轄三至五個中隊。

（二）新鄉(xiāng)警務(wù)模式的推廣

河南省以新鄉(xiāng)模式為范本，以“六做”為抓手全面推廣，其基本目標(biāo)是：做大做強(qiáng)派出所、做專做實(shí)警務(wù)室、做優(yōu)做精局機(jī)關(guān)，同時實(shí)行減少層級、扁平指揮、體外監(jiān)督、一警多能、綜合執(zhí)法。

1.做大做強(qiáng)派出所：以“四警合一”為總抓手，在科學(xué)整合現(xiàn)有派出所的基礎(chǔ)上，把擺在街面上的交警、巡警、刑警等主要力量匯聚起來，集中到派出所去，最大限度推動警力下沉，確保每一個派出所都有能夠滿足實(shí)戰(zhàn)要求的充足警力。中小城市派出所警力達(dá)到50-60人、大城市派出所警力100-150人以上、農(nóng)村派出所警力不少于15人、偏遠(yuǎn)所警力不少于10人。

2.做專做實(shí)警務(wù)室：（1）實(shí)現(xiàn)警務(wù)室民警專職化，達(dá)到一室一警,，一室多警。（2）全面落實(shí)警務(wù)室民警10項任務(wù)。（3）健全完善“一警為主、多警聯(lián)動”機(jī)制。（4）建設(shè)“五員”型隊伍。即社區(qū)民警成為：搜集社情民意的信息員、強(qiáng)化治安防控的協(xié)調(diào)員、化解矛盾糾紛的調(diào)解員、宣傳政策法律的宣傳員、提供便民服務(wù)的服務(wù)員。

3.做優(yōu)做精市局機(jī)關(guān)：在新型警務(wù)機(jī)制框架下，市局機(jī)關(guān)圍繞服務(wù)基層、保障基層，向?qū)崙?zhàn)化轉(zhuǎn)變，履行好“組織、指揮、服務(wù)、攻堅”的職能，職權(quán)下放，部門整合。

（三）改革模式運(yùn)行態(tài)勢

新型警務(wù)模式就其運(yùn)行效果而言，可描述為：

1.基層基礎(chǔ)有所加強(qiáng)

基層基礎(chǔ)是公安工作大廈的基石。新型警務(wù)模式，從外觀量化審視，直屬派出所平均警力已達(dá)到119人，占總警力的比例由以往的不到30%增加到現(xiàn)在的60%以上。警務(wù)室民警，達(dá)到一室一警或者一室多警，警務(wù)室“保一方平安、加強(qiáng)社會管理、服務(wù)人民群眾”的三種功能初見成效。在沒有增加編制警力的情況下，警力配置由“倒三角”變?yōu)椤罢恰保徑饬死_已久的基礎(chǔ)性、瓶頸性難題。

2.整體效能有所提升

新型機(jī)制下的201個直屬派出所，從刑事案件的發(fā)案和破案數(shù)據(jù)考量，較同期下降6.98%，破案率同比上升10.1%。處警民警到達(dá)現(xiàn)場平均時間為4.2分鐘，較2011年平均出警時間5.6分鐘大幅提升；社區(qū)群眾對社區(qū)民警熟知率和滿意率均有較大提升。

3.服務(wù)能力有所增強(qiáng)

在18個省轄市對接警響應(yīng)時間進(jìn)行測試，隨機(jī)模擬各類警情108起，刑事案件、治安案事件、交通事故各占三分之一，民警到達(dá)現(xiàn)場平均時間為4.2分鐘，其中6起警情為城鄉(xiāng)接合部，較2011年平均出警時間5.6分鐘有較大幅度提升。城區(qū)80%以上的警情可以在3分鐘內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場，對各類警情的反應(yīng)時間平均壓縮了兩分鐘。

二、新型警務(wù)模式面臨的困境和挑戰(zhàn)

新型警務(wù)模式的推行，總體處于利好發(fā)展勢頭，成效明顯。但隨著改革的不斷深入，制約警務(wù)效能的思想障礙和體制機(jī)制性障礙因素不斷現(xiàn)露，警務(wù)改革面臨困境和挑戰(zhàn)。課題組在對大量文獻(xiàn)收集整理的基礎(chǔ)上，采取了問卷調(diào)查與實(shí)地訪談相結(jié)合、定性研究與定量研究相結(jié)合的方法，對影響和制約河南警務(wù)改革效能的因素進(jìn)行了梳理和分析。

問卷調(diào)查主要通過封閉式和開放式問題，在前期訪談和文獻(xiàn)資料分析研究基礎(chǔ)上，編制了《河南警務(wù)模式改革現(xiàn)狀調(diào)查問卷》，從民警和公眾兩個視角進(jìn)行盡量客觀、全面的調(diào)查研究。問卷采用紙筆自陳和網(wǎng)頁答題兩種方式，統(tǒng)一書面指導(dǎo)語。受訪者來自河南省內(nèi)16個省轄市的236名晉督培訓(xùn)班民警，對各條目進(jìn)行單選、多選或者開放性作答。實(shí)際回收問卷229份，有效問卷215份。受訪者均為來自執(zhí)法一線的民警和中層干部，是河南警務(wù)改革的直接執(zhí)行者和受影響群體，且具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗，信度較高。公眾問卷調(diào)查在鄭州、開封、洛陽、平頂山、新鄉(xiāng)、焦作、濟(jì)源等七個城市展開，紙質(zhì)問卷通過社區(qū)居委會、派出所警民懇談會、駕校學(xué)員培訓(xùn)課堂等場合發(fā)放，網(wǎng)頁版問卷通過郵件和網(wǎng)址鏈接進(jìn)行發(fā)放，受調(diào)查者的職業(yè)、年齡、受教育程度、居住地等有較為廣泛的代表性，有較高信度。

基于訪談、問卷調(diào)查和文獻(xiàn)資料，就民警認(rèn)為目前新型警務(wù)模式存在哪些問題進(jìn)行了調(diào)查。問卷樣本認(rèn)為目前警務(wù)模式存在的突出問題是：警力不足問題沒有根除（82.3%）、警務(wù)成本與效能不成正比（59.1%）派出所存在機(jī)關(guān)化傾向（54.9%）、執(zhí)法主體與執(zhí)法權(quán)面臨法律困境（42.3%）、“一警多能”的執(zhí)法質(zhì)量難以保證（31.6%）。結(jié)合問卷調(diào)查、實(shí)地訪談和文獻(xiàn)資料對面臨的困境和挑戰(zhàn)進(jìn)行深度透析。新型警務(wù)模式存在的主要問題是：

（一）警力缺乏的矛盾沒有根本緩解

警務(wù)改革前后的警力狀況調(diào)研結(jié)果顯示，認(rèn)為基層警力非常充足的占1.9%，警力基本滿足需要的占16.3%，警力缺乏和極度缺乏的分別占62.3%和19.5%，合計有81.8%的樣本認(rèn)為其所在派出所或所居轄區(qū)派出所的基層警力缺乏。

課題組在實(shí)地訪談中了解到，雖然改革后警力下沉的數(shù)字有所增加，但基層警力并沒有真正增加。改革前，中隊由大隊領(lǐng)導(dǎo)，大隊則由分局或支隊直屬管理，改革后中隊劃歸派出所領(lǐng)導(dǎo)。由于分局是機(jī)關(guān)，派出所不是機(jī)關(guān)，這部分人就成了“下沉”的警力，實(shí)際上，改革前后他們都是一線民警，并無改變。實(shí)際增加的基層警力，主要是分局機(jī)關(guān)和交巡警大隊的人員被編入派出所。分局撤銷以后，各業(yè)務(wù)科室的人員大都編入了各派出所的綜合室，綜合勤務(wù)人員數(shù)量有的甚至已超過了基層實(shí)戰(zhàn)大隊。

（二）警力配置不合理的現(xiàn)狀逐漸顯露

警務(wù)改革前后的警力配置合理性狀況調(diào)查結(jié)果：認(rèn)為目前警種、警力布置非?？茖W(xué)的占4.2%，基本科學(xué)的占45.6%，不科學(xué)的占40.0%，很不科學(xué)的占10.2%，即合計有50.2%的樣本認(rèn)為目前警種、警力布置不科學(xué)，超過了樣本總數(shù)的一半。

警力配置不合理主要表現(xiàn)在，改革時片面強(qiáng)調(diào)一線警力總數(shù)的增加和所占總警力的比例，各派出所警力配置數(shù)量“一刀切”，沒有按照人口密度、管理面積、治安狀況、城區(qū)功能和社會發(fā)展趨勢等綜合因素科學(xué)配置警力，而是機(jī)械地按照常住人口、區(qū)域劃分等傳統(tǒng)方法來配置警力，導(dǎo)致管轄面積大、實(shí)有人口多的地方警力仍然非常薄弱。

（三）機(jī)關(guān)化傾向形成并呈蔓延趨勢

課題組對實(shí)地訪談、文獻(xiàn)資料和54.9%的樣本的整理發(fā)現(xiàn)新型警務(wù)模式的機(jī)關(guān)化傾向已經(jīng)或正在逐步形成，突出表現(xiàn)為：

1.人員構(gòu)成的機(jī)關(guān)化

從所領(lǐng)導(dǎo)正副職，四隊一室領(lǐng)導(dǎo)正副職，中隊正副職3級和綜合室成員，基本形成官多兵少、一線警力趨少的格局，有的大隊十幾個人，下設(shè)中隊多達(dá)五六個，除去大隊、中隊領(lǐng)導(dǎo)，直接干工作的民警寥寥無幾，客觀上加劇了機(jī)關(guān)化。

2.思想觀念的機(jī)關(guān)化

改制后的派出所各級領(lǐng)導(dǎo)，一方面長期的官本位思想，無論對內(nèi)對外言必稱局長，若有人叫聲“所長”必致內(nèi)心不悅，包括四隊一室領(lǐng)導(dǎo)，由于級別的普遍提高，從思想觀念和內(nèi)心深處認(rèn)為自己是領(lǐng)導(dǎo)、指揮和管理者，這種思想觀念助推了機(jī)關(guān)化。

3.既定事實(shí)的機(jī)關(guān)化

改革之初曾強(qiáng)調(diào)把懸掛的“XX分局”的牌子統(tǒng)一換成“某某派出所”。不管是名稱還是意識上，分局都必須徹底消失，不然改革就會走回頭路。要“拆廟走人，不留后路”，不能保留任何意義上的中間層級。然而，目前的情況是不少地方已在對外宣傳報道、行文以及門口懸掛的牌子，直接稱謂XX公安分局，以及某某局長。不同方面的默許和認(rèn)可趨同了機(jī)關(guān)化。這就意味著河南新型警務(wù)模式，不論人員構(gòu)成還是思想觀念，抑或是既定事實(shí)，其機(jī)關(guān)化傾向已經(jīng)形成而且呈蔓延的趨勢。

（四）警務(wù)運(yùn)行出現(xiàn)新的障礙性矛盾

1.扁平化指揮遭遇協(xié)調(diào)尷尬

警務(wù)改革后取消了分局，隨之，在同一個行政區(qū)域設(shè)置多個派出所的警務(wù)協(xié)調(diào)出現(xiàn)困難。為此，指定一個“中心派出所”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)所在區(qū)的其他派出所。但由于各派出所之間本來就是平級關(guān)系，“協(xié)調(diào)”則力不從心，尷尬局面時有出現(xiàn)。

2.資源配置的科學(xué)性遭質(zhì)疑

原各分局設(shè)置的情報信息中心、刑事技術(shù)等專業(yè)機(jī)構(gòu)，在撤銷分局后，刑事技術(shù)人員被分散于各派出所，有的所僅有一兩名技術(shù)人員，有的所出現(xiàn)空缺。在座談中有的民警說，刑事技術(shù)設(shè)備在分家時被“搶奪式分割”,最令人痛心的是刑事技術(shù)檔案及相關(guān)情報資料在分家時散失，有的甚至出現(xiàn)無人問津的情形。過去一個分局技術(shù)隊?wèi)?yīng)付現(xiàn)場勘查就顯得力不從心，新型機(jī)制下技術(shù)人員、技術(shù)設(shè)備等更顯捉襟見肘。

3.四警合一的融合出現(xiàn)游離

改革后的“四警合一”，由于“四隊一室”的分工相對明確，運(yùn)作中接警后的處警仍由各大隊分頭負(fù)責(zé)，推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生；交警和巡警的合一則也處在游離狀態(tài)，且有些城市已經(jīng)把交警從新型派出所分離，恢復(fù)到改革前的建制。

（五）民警工作的內(nèi)在活力激發(fā)受限

本次調(diào)查問卷共設(shè)計了六道選擇題，通過工作現(xiàn)狀評估及其滿意度等八個指標(biāo)的心理狀況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示：工作難度、強(qiáng)度和壓力有所增加的分別占57.7%、61.5%和62.8%，由此導(dǎo)致工作積極性降低的樣本達(dá)到50.7%，超過半數(shù)。

此外，民警的職級待遇和薪資待遇均差強(qiáng)人意。在“與改革前相比”的調(diào)查中：薪資待遇不變和降低的樣本為93.9%，職級待遇不變甚至降低的為91.2%，可見，對絕大多數(shù)民警來說，警務(wù)改革并未給他們帶來實(shí)惠，個別甚至待遇降低。“滿意度”調(diào)查顯示：高達(dá)85.6%的樣本對于自己目前的薪資待遇不滿意，而職級待遇則有71.6%的樣本表示不滿意。

在“對自己目前的工作狀況的滿意度”的調(diào)查顯示：有54.9%的樣本表示不滿意（差強(qiáng)人意38.6%，很不滿意16.3%）。可見，警務(wù)改革后民警的工作積極性并未有明顯提高。

三、制約改革效能發(fā)揮因素的學(xué)理分析

制約改革效果最為關(guān)鍵的內(nèi)部和外部因素的問卷調(diào)查結(jié)果顯示：首先是改革方案本身（49.3%），其次為權(quán)責(zé)劃分與職能定位（46.0%）、激勵程度（43.3%）、思想觀念（39.6%）等，課題組結(jié)合各方面資料對制約警務(wù)改革效能的因素進(jìn)行了理性分析：

（一）改革預(yù)期與主體認(rèn)知的矛盾

警務(wù)改革是系統(tǒng)工程，是有民警主體參與的重大實(shí)踐活動，其成敗在很大程度上取決于實(shí)踐主體的心理認(rèn)同。作為個體對組織目標(biāo)的認(rèn)同從而產(chǎn)生的一種心理狀態(tài)，可產(chǎn)生肯定性的情感，成為客觀目標(biāo)的驅(qū)動力，心理認(rèn)同制約人們對特定事件的態(tài)度和行為。在對地方機(jī)構(gòu)改革的眾多研究中，學(xué)者們對改革中權(quán)力利益關(guān)系的調(diào)整引發(fā)的心理變化，給予了足夠的關(guān)注，“心理狀態(tài)如何關(guān)系著改革的成敗”，“地方政府機(jī)構(gòu)改革過程中政府工作人員存在焦慮心理、受挫情緒、相對剝奪感和‘政治不服從’意識等問題將對改革產(chǎn)生重要影響”［2］。河南在警務(wù)改革的過程中也出現(xiàn)了類似的問題。

在訪談中，不少基層民警認(rèn)為制約改革效果最為關(guān)鍵的因素為改革方案本身，這很大程度地折射出河南警務(wù)改革主體的認(rèn)同感不盡人意。盡管新鄉(xiāng)模式經(jīng)過調(diào)研，然而，再好的改革方案和模式，要使其變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，首先，必須有廣大民警的心理認(rèn)同，有了這個基礎(chǔ)，才能有主動、熱情的心里自覺，最終實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)；因而，警務(wù)改革效能既取決于方案本身的科學(xué)合理，更取決于廣大民警的“上下同心、三軍同力”。如果說，推行伊始，疑慮、迷茫、困惑在所難免的話，那么伴隨強(qiáng)行入軌后的實(shí)踐、驗證，至今其認(rèn)同感仍處于低迷狀態(tài)就不能不引發(fā)深度反思和冷靜審視。

（二）“一警多能”與現(xiàn)實(shí)需要的矛盾

在許多轟轟烈烈開展的警務(wù)改革中，“一警多能”成為一個頗具吸引力的“熱詞”，從改革的決策者來說，“一警多能”是改革的初衷或者指令，而對廣大的民警來說，“一警多能”卻是一種理想，或者更多的是一種無奈。毫無疑問，“以一當(dāng)十”、“一警多能”是警務(wù)改革決策者、社會組織、人民群眾的希望與期盼。一個民警干多個民警的工作，或者說一個民警扮演多個警種的角色，用最少的警務(wù)資源包括人員、裝備、資金等等，實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會和群眾的效益最大化。也許在短時間內(nèi)、小范圍里，可能也會出現(xiàn)一些較好的收效。然而，從長遠(yuǎn)發(fā)展和基層實(shí)際工作來看，“一警多能”的提法卻存在著不可回避的矛盾：

1.與培養(yǎng)專業(yè)化、技能型警察的要求相抵觸

新中國成立60多年來，公安機(jī)關(guān)自上而下形成了一整套與社會治安管理相適應(yīng)的警種部門，無論刑警、治安、交警還是其他警種部門都有各自相對獨(dú)立的專業(yè)知識和技能體系，不僅需要專業(yè)的知識技能，而且還需要專門的器材設(shè)備，如果不考慮這兩方面，僅僅一廂情愿地提出“一警多能”，讓民警成為“萬金油”式的警察，那么，長此以往，勢必出現(xiàn)專業(yè)人才匱乏、專門技能缺失、專業(yè)后勁乏力的局面。

2.與正常的“人的精力是有限的”客觀規(guī)律相違背

隨著形勢的發(fā)展，各種公安管理工作日益繁重，警力有限、精力有限，讓一個民警既當(dāng)刑警、又成治安警還要是交巡警的行家里手，在實(shí)踐中只能是淺嘗輒止。同時會使民警的身心始終處于極度的疲憊之中，缺乏心理緩釋，再加上其他物質(zhì)待遇、文化滋養(yǎng)、思想教育等的缺失，工作的積極性和主動性喪失，“一警多能”最后反而成了“一警也不能”。

3.與正常的社會公眾期待規(guī)律相沖突

期待也稱之為期望、預(yù)期，是個體對自己或他人的行為結(jié)果的某種預(yù)測性認(rèn)知。它是一種認(rèn)知變量，是對未來所抱有的希望，實(shí)際上是一種可能性，或是主觀概率，還不是現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)實(shí)中曾遇到“打110電話要警察送手紙”的情況，當(dāng)“一警多能”成為一種承諾和社會各界的“共識”，社會就會對民警有更高的要求與期待，現(xiàn)實(shí)中一旦“一警”未能夠“多能”，群眾就會產(chǎn)生疑問乃至牢騷和抱怨，就會對公安機(jī)關(guān)逐步喪失信心，另外，讓某個民警去應(yīng)付專業(yè)性較強(qiáng)的接處警任務(wù)，往往由于缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和技能，而“另請高明”，案件處理的等待和移交極易引發(fā)誤解和不滿等，并在口口相傳或媒介放大中嬗變?yōu)橛绊懞椭萍s公安執(zhí)法公信力的不利因素。

此外“一警多能”的實(shí)質(zhì)是快速反應(yīng)、警務(wù)前移。提高效率，群眾滿意，改革的初衷當(dāng)然是好的，然而在知識和科技高度融合而又高度分化的背景下，應(yīng)對一般的接警和處警尚可，但要讓民警成為全能選手，只能是一個奮斗目標(biāo)或理想化狀態(tài)，而不是現(xiàn)實(shí)。本次問卷對派出所民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)是否滿足需要進(jìn)行了調(diào)查，認(rèn)為目前不滿足現(xiàn)實(shí)需要，甚至差距很大的占到63.2%，認(rèn)為完全滿足實(shí)際需要的僅占1.9%。

（三）警力配置與職能泛化的矛盾

從公共管理的角度來看，公共產(chǎn)品的充足與公共服務(wù)的質(zhì)量一直是制約維護(hù)社會公共安全工作良性發(fā)展的重要因素。按照政府活動擴(kuò)張理論的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)社會導(dǎo)致擴(kuò)張的市場與各種當(dāng)事人之間的關(guān)系更加復(fù)雜，城市化進(jìn)程加快將產(chǎn)生擁擠等外部性問題，要求增加相應(yīng)的法律和契約，提供更多的治安和法律服務(wù)，對執(zhí)法資源的需求必然增加。

警力作為一種重要的執(zhí)法資源，勢必應(yīng)在數(shù)量和質(zhì)量方面有增長和提高，也就是說，經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展要求警力有相應(yīng)的持續(xù)增加，但由于上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)適應(yīng)的滯后性，警力增長速度總是滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，警力不足是一個客觀現(xiàn)象。關(guān)于警力，有人認(rèn)為：警力就是公安民警的人數(shù)多少；也有人認(rèn)為：“警力是公安機(jī)關(guān)科學(xué)使用人力、物力、財力等各種力量，維護(hù)社會治安穩(wěn)定的能力的總和?！保?］所謂警力配置，“是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)自身的職能及職責(zé)的規(guī)定，結(jié)合形勢和任務(wù)的需要，對其管轄范圍內(nèi)的所有警力的科學(xué)安排行為。”［4］從調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，首先，河南省存在警力數(shù)量上的不足問題。河南省人口1億，總警力卻只有8萬余人，警力與總?cè)丝诘谋葹?:1250左右，每千人口配置民警數(shù)僅為0.8，遠(yuǎn)低于全國千人1.2的平均水平。如按照全國平均警力水平配備的話，河南還需要補(bǔ)充5萬名左右的警察，根據(jù)河南省目前的現(xiàn)狀，短期內(nèi)不可能大幅度補(bǔ)充警力。其次，且更重要的是還存在警力資源配置不科學(xué)，而且警察承擔(dān)的職能過于泛化的問題。這兩者之間矛盾越發(fā)明顯。

本次問卷調(diào)查，在“警務(wù)改革后，派出所占用警力最多的活動依次為：治安防范（63.7%）、偵查破案（61.4%）、接處警（56.3%）和應(yīng)付上級各種檢查評估（51.2%）?？梢姡邪霐?shù)以上樣本認(rèn)為“應(yīng)付上級各種檢查評估”已經(jīng)成為所占警力最多的活動之一。此外，還有各種專項行動（34.4%），各種政治學(xué)習(xí)或教育整頓活動（9.3%）等，直接影響著派出所基礎(chǔ)工作的開展。

新型派出所的功能定位使“千針一線”現(xiàn)象更趨嚴(yán)重。四隊一室分別對應(yīng)上級4-5個部門，僅組織開展的專項行動，少則十余次，多則幾十次。而這些專項行動大都以破案追逃、打擊處理為主要內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)，迫使派出所不得不將工作重心向考核看齊，大大削弱了派出所在情報信息、人口管理、治安管理、安全防范和服務(wù)群眾等方面的功效。

此外，過多的非警務(wù)活動也大大牽制著民警的時間和精力，公安基礎(chǔ)工作在眾多考核名目的壓力下難以夯實(shí)?；A(chǔ)工作理所當(dāng)然地成了可以壓縮的“軟任務(wù)”。

（四）從優(yōu)待官與心理失衡的矛盾

任何一個改革最后的難點(diǎn)都會被聚焦在機(jī)構(gòu)和人事問題上。在人力資源與管理效能上，其公平激勵原理被較多地關(guān)注和運(yùn)用。就是根據(jù)公平的心理規(guī)律，采取各種措施力爭做到公平，當(dāng)其產(chǎn)生公平感時，會心態(tài)平和、努力工作，反之，則會有思想包袱、滿腹怨氣，影響工作效率。公安機(jī)關(guān)隊伍大、人員多，壓職壓級現(xiàn)象十分突出，尤其是基層民警，常年在一線奔波，十分辛苦，升遷空間小、機(jī)會少，不少民警在基層到退休還是科員，這一直是困擾公安機(jī)關(guān)的老大難問題，也是制約和影響民警積極性發(fā)揮的重要因素之一，這次改革，不少地方按照職級高配的原則，解決了領(lǐng)導(dǎo)的職級問題，無疑是好的開端。但出現(xiàn)了新的矛盾：一是并未從根本上緩釋、缺乏制度保障，尤其長期在一線的民警并未得到合理解決；二是關(guān)注解決的是領(lǐng)導(dǎo)，缺乏有效和長效機(jī)制，按住葫蘆浮起瓢，有的地方為了盡快開展工作，凸顯成效，警務(wù)改革中先是制定了民警及干部平級轉(zhuǎn)任，目的是為了先拉開框架，穩(wěn)定隊伍，盡快開展工作。這些都引起了民警新的心里不平衡，影響警務(wù)改革效能的提升。

（五）改革模板與各地實(shí)際的矛盾

源自新鄉(xiāng)的改革模式，其初衷完全符合我國社會管理創(chuàng)新的要求。但是，改革又是牽一發(fā)而動全身的大事，是主觀見之于客觀的實(shí)踐活動，必須從客觀實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用唯物辯證法的原理，具體情況具體分析。一個模板是否適應(yīng)所有省轄市警務(wù)狀況，應(yīng)有一定的實(shí)驗、磨合和驗證過程?，F(xiàn)實(shí)中，各地情況千差萬別，就像大慶模式適應(yīng)于大慶、福州模式適應(yīng)于福州，能否適應(yīng)于全國，就需要持慎重態(tài)度，不能一哄而起。河南是農(nóng)業(yè)大省，18個省轄市有15個為80年代后逐步撤地建市興起的城市，其城市人口、規(guī)模、人口流量、治安狀況差異很大。就目前河南省行政區(qū)劃凸顯的問題來說：一是，區(qū)劃面積、人口不均衡，懸殊過大，面積最大的市20000多平方公里、人口達(dá)1000多萬，而面積最小的只有2000多平方公里，人口160萬，僅相當(dāng)于一個大縣；二是縣區(qū)之間不均衡問題突出，市轄區(qū)中面積大、人口多的相當(dāng)于一個較大的縣，而面積小、人口少的僅相當(dāng)于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3個袖珍市轄區(qū)面積不到100平方公里，人口只有10萬左右，最小的僅35平方公里，人口6萬。三是省轄市的市轄區(qū)過多、轄區(qū)面積過小、轄區(qū)人口過少的問題普遍。還有人口不足30萬的袖珍轄區(qū)。此外，省轄市所轄縣區(qū)數(shù)量不一；有6個市、縣同城和5個一市一區(qū)，較小的市僅轄4個街道、8個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)。

再就分局和派出所設(shè)置而言，未改革前大的城市設(shè)10個分局，114個城區(qū)派出所；改革后新型派出所29個，整合比例為1:4.3。最多的一個區(qū)設(shè)8個新型派出所；新鄉(xiāng)6個公安分局和23個派出所整合為12個派出所，整合比例為1:2.4；而較小的市改革后全市僅有3個城區(qū)派出所、3個農(nóng)村派出所。面積、人口、交通、人流、物流、錢流、信息流對應(yīng)的治安狀況等沒有可比度，用一刀平切的辦法解決如此差異、懸殊之大和復(fù)雜的問題，凸顯出改革模板與客觀實(shí)際的矛盾，顯然容易引發(fā)排異反應(yīng)和不適。

（六）急切期待與適應(yīng)周期的矛盾

唯物辯證法認(rèn)為，實(shí)踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)踐驗證是一個過程，需要一定的時間周期。新鄉(xiāng)模式從河南警務(wù)改革提出到作為樣本僅有3個月的時間。隨后，在河南全境全面推進(jìn)。以點(diǎn)帶面，經(jīng)過試驗，解剖麻雀，而后典型引路是改革的慣常路徑，但良好的改革初衷和急迫的成功期待沖破了時空界限，將原定于2011年6月底完成的改革時間和以新型模式為主的計劃，提速到2010年11月15日之前。急切期待的快速推進(jìn)由于缺乏實(shí)踐檢驗的基礎(chǔ)和支撐，加劇了認(rèn)知和心理認(rèn)同的缺失。

四、新型警務(wù)模式的完善和優(yōu)化路徑

改革是嘗試，不可能十全十美。但是問題不容忽視，應(yīng)將其作為開放的系統(tǒng)，不斷自我完善，強(qiáng)化保障，才能保持其旺盛的生命活力。目前主要應(yīng)從以下方面優(yōu)化完善：

（一）鞏固改革成果，提升心理認(rèn)同。

任何嘗試都有其不完善之處，關(guān)鍵在于目的、主流和方向，河南警務(wù)改革符合國家行政體制機(jī)制改革的方向和潮流，是社會管理創(chuàng)新的具象化，成效也是明顯的，梳理和正視存在的矛盾和問題，并非挑剔和否定。面對如此規(guī)模、復(fù)雜、充滿變量和社會廣泛關(guān)注的警務(wù)改革，必須以高度慎重的態(tài)度，用最小的代價、最大限度地避免和減少嘗試性失誤的發(fā)生，鞏固成果，完善功能，在此基礎(chǔ)上，提高方方面面的心理認(rèn)同效應(yīng)，包括廣大民警、社會組織、社會群體、社會成員的認(rèn)同，這正是保持其持續(xù)穩(wěn)定并具強(qiáng)大生命力的保證。

（二）堅持實(shí)事求是，不搞一刀平切

實(shí)事求是是我黨和公安機(jī)關(guān)一貫堅持的思想路線。任何事物都不能一概而論，就“扁平管理”而言，也只是相對于科層制管理?？茖又普Q生于軍隊、基督教會等要求統(tǒng)一指揮、具有森嚴(yán)等級的組織中。隨著信息技術(shù)的快速進(jìn)步和現(xiàn)代高科技手段的有力支撐，在第一時間內(nèi)將所有高價值信息傳遞給高層決策者與基層執(zhí)法者，使資源共享、點(diǎn)對點(diǎn)的直接指揮成為現(xiàn)實(shí)，也催生了扁平化管理或扁平化指揮。但“扁平化”并非包治百病的靈丹妙藥，也不是簡單地削減層級。就警務(wù)體制而言，無論改革后的上海模式，還是大慶模式，也無論是福州模式亦或是山東模式，其最終目的是提高效率。最成功的模式，其實(shí)也就是最與當(dāng)?shù)厝宋摹⒌乩?、?jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)模及與之相應(yīng)的社會治安等實(shí)際相適應(yīng)的模式，這也是其持久生命力之所在。

冷靜審視河南警務(wù)改革，也應(yīng)當(dāng)從各地的實(shí)際出發(fā)，區(qū)別對待，因情因勢利導(dǎo)，不搞一刀平切。其長遠(yuǎn)思路：一是結(jié)合行政區(qū)劃改革，組成專家學(xué)者參加的智囊咨詢系統(tǒng)，深入實(shí)際，接地納氣，全面占有第一手信息資料，經(jīng)過反復(fù)論證研判，完善改革方案、細(xì)化頂層設(shè)計，使改革更加切實(shí)有效；二是在目前情況下從兩條路徑切入：一方面，規(guī)模較小，行政區(qū)劃在5個以下、城區(qū)常住人口在100萬以下的省轄市，可繼續(xù)加強(qiáng)和鞏固新鄉(xiāng)模式，實(shí)行市局—派出所兩級制，在區(qū)級行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)有3個以上新型派出所的，應(yīng)建立“中心協(xié)調(diào)”機(jī)制，即：選擇一個區(qū)位居中的派出所，作為“協(xié)調(diào)中心”，在該派出所建制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)化所在行政區(qū)劃范圍的情報信息平臺，指揮室和參謀系統(tǒng)建設(shè)，并賦予其實(shí)際的指揮調(diào)度權(quán)，以緩解由指揮幅度擴(kuò)張帶來的指揮效能弱化的矛盾；另一方面城區(qū)常住人口在100萬以上，流動人口多、治安情況復(fù)雜的省轄市，應(yīng)按照2006年國務(wù)院頒布的《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》本著精減、高效的原則實(shí)行市局—分局—派出三級制。另城區(qū)新型派出所規(guī)模要適度，所轄人口以不超過15萬為宜，同時統(tǒng)籌考慮人口密度、面積和治安狀況等因素，實(shí)現(xiàn)警務(wù)效能最大化。

（三）優(yōu)化資源配置，注重科學(xué)用警

警力資源配置與轄區(qū)人口數(shù)量多少息息相關(guān)，一般以一個地方的常住人口為標(biāo)準(zhǔn)。但在經(jīng)濟(jì)大發(fā)展、人口大流動的社會中，警力配置不僅要考慮常住人口數(shù)量，也要考慮流動人口情況。其次，由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異很大，對警力的需求也有很大差異，警力配置還應(yīng)考慮地域因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、治安復(fù)雜程度、歷史傳統(tǒng)等。不可否認(rèn)，警力不足在河南客觀存在，但短時間內(nèi)大量補(bǔ)充警力也不現(xiàn)實(shí)。縱觀世界警察隊伍警力配置的發(fā)展歷程，為了解決不斷惡化的治安問題，英美等發(fā)達(dá)國家均曾大規(guī)模地增加警力編制，但始終走不出“治安形勢惡化——增人——治安形勢再惡化——再增人”的怪圈，說明單純通過增加警察人數(shù)并不能解決問題，優(yōu)化警力資源配置，開發(fā)警力資源才是根本之道。

目前，我國警力與人口比例為1/765，低于美國的1/480和韓國的1/643。然而，需要注意的是，我國是一個農(nóng)業(yè)大國，人口分布和警力分布在城市和農(nóng)村均呈“倒三七開”，因此，城市警力已達(dá)1/333，已經(jīng)超出了美國的平均水平。況且，決定警力配置的因素包括人口密度、城市化程度、犯罪案件數(shù)以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等綜合指標(biāo)。將問題簡單地歸咎于“警力不足”不嚴(yán)謹(jǐn)，也背離公安工作實(shí)際。不可否認(rèn)，警力不足在一些地區(qū)和時期內(nèi)是客觀存在的，但主因則是警力配置的不合理和有效利用。新型警務(wù)機(jī)制下，減少了分局一個層級，卻形成了所、大隊、中隊三個層級，下沉的警力浮在不同的層面，非執(zhí)法主體的協(xié)勤成為一線主力，長此以往，再多警力下沉也只不過是數(shù)字而已。

本次在對民警認(rèn)為解決基層警力不足最有效的辦法有哪些的調(diào)查結(jié)果顯示，“科學(xué)整合警力”（62.8%），然后依次為“建立警力下沉長效機(jī)制”（53.0%），“精簡機(jī)構(gòu)”（47.0%）等，因此，致力于無增長改善，充分激發(fā)內(nèi)部潛能，盤活警務(wù)資源，已成為一線民警們的共識，是解決基層警力不足最有效的做法。

（四）強(qiáng)化教育訓(xùn)練，助力警務(wù)效能

警務(wù)體制改革絕不是將幾個警種簡單整合為一，警力下沉絕不是簡單地將機(jī)關(guān)人員“下放”基層，它實(shí)質(zhì)是對警力資源的重新配置，是全新課題、系統(tǒng)工程，不可能畢其功于一役。為確保廣大民警迅速適應(yīng)改革提出的新要求，依據(jù)改革后派出所“四隊一室”的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分工，既要著眼于民警必備的基本素質(zhì)和能力，優(yōu)化訓(xùn)練內(nèi)容，堅持“四基、四應(yīng)原則”即對機(jī)關(guān)沉到基層的民警著重從基本知識、基本方法、基本技能、基本規(guī)范和應(yīng)知、應(yīng)懂、應(yīng)會、應(yīng)補(bǔ)的基本要求出發(fā)，強(qiáng)化教育訓(xùn)練，以構(gòu)建一個不是最佳但十分管用的適應(yīng)履職需要的能力結(jié)構(gòu)；及時補(bǔ)短、補(bǔ)缺，注重T型知識結(jié)構(gòu)的培育，又必須強(qiáng)化分警種的專業(yè)培訓(xùn)。重要的是，必須把牢固樹立執(zhí)法為民思想和正確的執(zhí)法理念作為必須的訓(xùn)練要素，真正以人民群眾利益為念，順應(yīng)人民群眾對公共安全、司法公正、權(quán)益保障的新期待，提升執(zhí)法能力和水平，改變執(zhí)法摸式和方法，以此提高警務(wù)改革的倍增效應(yīng)。

［1］孟建柱：積極推進(jìn)公安機(jī)關(guān)社會管理創(chuàng)機(jī)制新［EB/OL］.新華網(wǎng)［2010-06-29］http://news.xinhuanet.com/politics/2010-06/29/c_12276976.htm

［2］李俊曉，等.警務(wù)改革助力河南公安新跨越［N］.河南法制報，2012-05-10.

［3］振胡旭.地方政府機(jī)構(gòu)改革期工作人員心理影響與調(diào)適［J］.甘肅社會科學(xué)，2002（1）.

［4］朱明杰.公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)警力合理配置的路徑探討［J］.北京人民警察學(xué)院學(xué)報，2007（6）.