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    中國需要多少個區(qū)域性中心城市?

    2020-05-21 02:38:47王紅茹
    中國經(jīng)濟周刊 2020年9期
    關鍵詞:區(qū)域性綱要城市群

    區(qū)域性中心城市首次被提及是在4年前。

    2016年3月25日,中共中央政治局審議通過《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱“《綱要》”),確立了長江經(jīng)濟帶“一軸、兩翼、三極、多點”的發(fā)展新格局。

    “一軸”是以長江黃金水道為依托,發(fā)揮上海、武漢、重慶的核心作用,“兩翼”分別指滬瑞和滬蓉南北兩大運輸通道,“三極”指的是長江三角洲、長江中游和成渝三大城市群,“多點”是指城市群之外的區(qū)域性中心城市。

    中國區(qū)域科學協(xié)會理事長、國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長肖金成教授參與了《綱要》的討論,并對《綱要》中空間布局部分提出了建議。他接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示,“《綱要》明確長江經(jīng)濟帶在三大經(jīng)濟群(長江三角洲、長江中游和成渝3個城市群)之外,還有‘多點,這個‘多點指的就是城市群之外的區(qū)域性中心城市?!?p>

    蕪湖在2016 年成為第一批區(qū)域性中心城市。

    同年12月23日,在國務院批復的《促進中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》中,也提出大力發(fā)展區(qū)域性中心城市,并在第二節(jié)“建設和諧宜居智慧城市”中,明確提出“繼續(xù)做大做強洛陽、宜昌、蕪湖、贛州、岳陽等區(qū)域性中心城市”。

    自此,區(qū)域性中心城市正式浮出水面。但是,自國務院文件中提到了5個區(qū)域性中心城市之后,這一概念再沒有出現(xiàn)過。未來區(qū)域性中心城市在區(qū)域發(fā)展中是一個什么地位?區(qū)域性中心城市對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將起什么作用?國家是否應給予區(qū)域性中心城市重點支持?

    區(qū)域性中心城市未受重視?

    作為一份推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的綱領性文件,《綱要》 在2016年6月下旬已下發(fā)到沿江11個省市,但全文至今未正式對外公布。

    4年以來,《綱要》確立的長江經(jīng)濟帶“一軸、兩翼、三極、多點”的發(fā)展新格局,大多有了新進展。其中“一軸”中的上海、武漢、重慶,已經(jīng)晉升為國家中心城市;作為長江經(jīng)濟帶“兩翼”的滬瑞和滬蓉南北兩大公路運輸通道,其中滬瑞高速公路沿線的運輸量占長江經(jīng)濟帶運輸總量的16.2%,滬蓉高速也占到9.95%,兩條高速路在互聯(lián)互通上發(fā)揮了重要作用;作為“三極”的長三角、長江中游和成渝三大城市群的規(guī)劃也已分別得到國務院的批準。相比之下,“多點”似乎被淡忘。

    “《綱要》提出,‘支持城市群之外地級城市的發(fā)展,構(gòu)建中心城市帶動、中小城市支撐的網(wǎng)絡化、組團式格局,還提出重點支持城市群之外的區(qū)域性中心城市的發(fā)展,就表明了區(qū)域性中心城市與城市群之間的關系?!毙そ鸪筛嬖V《中國經(jīng)濟周刊》記者,長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略提出之后,他負責長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化與空間布局專題研究,調(diào)查發(fā)現(xiàn)長江經(jīng)濟帶有一大塊區(qū)域在三大城市群之外,多數(shù)都是欠發(fā)達地區(qū),所以就提出通過支持區(qū)域性中心城市的發(fā)展,輻射帶動周邊區(qū)域的發(fā)展。這是“多點”的來歷和含義。

    肖金成在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),在長三角、長江中游和成渝三大城市群之外,有50個左右地級市,地級市政府的所在地不僅是政治中心,也是經(jīng)濟中心、文化中心,但規(guī)模都不大,輻射帶動能力都不強。為此,其課題組還擬定了發(fā)展區(qū)域性中心城市的名單。如江蘇的淮安、徐州、連云港,安徽的蕪湖、安慶、阜陽、亳州,江西的上饒、贛州、宜春,湖北的宜昌、襄陽,重慶的萬州,四川的達州、巴中、廣元等。云南、貴州地級市的中心城區(qū)幾乎都在其中。

    “后來國務院批準的城市群規(guī)劃,范圍都很大,上述提到的城市,絕大多數(shù)都在城市群范圍內(nèi)。國家發(fā)改委曾組織過對區(qū)域性中心城市的研究?!毙そ鸪烧f。

    2016年12月23日,國務院批復的《促進中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》,提出要大力發(fā)展區(qū)域性中心城市,并在第二節(jié)“建設和諧宜居智慧城市”中,明確提出繼續(xù)做大做強洛陽、宜昌、蕪湖、贛州、岳陽等區(qū)域性中心城市,加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,延伸產(chǎn)業(yè)和服務鏈,形成帶動區(qū)域發(fā)展的增長節(jié)點。

    但是,在這5個區(qū)域性中心城市名單公開之后,便很少看到有關區(qū)域性中心城市的內(nèi)容。

    大都市200公里以外需要區(qū)域性中心城市新動能

    我國目前共設有293個地級市,由于區(qū)域發(fā)展不平衡,這些地級市的經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊。

    地級市發(fā)展最好的當屬廣東省。目前廣東省下轄地級市最多,有19個,而且不少地級市經(jīng)濟發(fā)達。比如,佛山市2019年GDP突破了萬億,達到10751.02億元;東莞市緊隨其后,達到9482.5億元。除了這兩個地級市,其余17市2019年GDP之和有3萬多億元。

    但是西部省份就不樂觀了,青海省地級市數(shù)量最少,兩個地級市和 6個自治州,共8個地級行政區(qū)。2019年青海全省GDP僅有2965.95億元,僅為佛山市的28%,全國排名倒數(shù)第二。而青海省的GDP中,省會城市西寧市就占了全省近一半的比重,可見其他該省地級市的貢獻寥寥。

    為化解區(qū)域不平衡矛盾,近年來我國相繼推出了城市群和都市圈。

    城市群,簡而言之,是由若干大都市以及圍繞大都市形成的都市圈所構(gòu)成的一個龐大的城市密集區(qū)。一般來講,城市群是人口密集、城市密集、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)。用國家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司副司長周南的話說,城市群已經(jīng)成為人口居住和就業(yè)創(chuàng)業(yè)的城鎮(zhèn)密集區(qū),也支撐著一個國家參與國際競爭。

    公開資料顯示,2015年至今,國務院共批復10個城市群規(guī)劃,加上《京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃綱要》,共計11個城市群(見下表)。 “希望通過城市群規(guī)劃使這一地區(qū)經(jīng)濟更發(fā)達一些,從中反映了規(guī)劃者和當?shù)卣环N良好的愿望?!?/p>

    都市圈是以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為核心,以一小時通行時間為半徑的經(jīng)濟區(qū)域,是城市群形成的前提。一般來講,多個相鄰的都市圈共同構(gòu)成城市群,但都市圈并不必然形成城市群。

    既然有了都市圈和城市群的覆蓋,為什么還要推出區(qū)域性中心城市?

    “一般而言,都市圈輻射半徑100~150公里,很難超過200公里。那200公里之外的地方怎么辦?雖然有城市群可以起到輻射帶動作用,而且我國現(xiàn)有城市群已經(jīng)覆蓋了一部分地級市,但是全國還有很多不在城市群范圍之內(nèi)的地級市,這些地級市怎么辦?就是要靠區(qū)域性城市中心的輻射和帶動?!毙そ鸪烧J為,在當前我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展依然需要新動能,這個新動能就是要通過支持區(qū)域性中心城市的發(fā)展,加強中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。

    中心城市和城市群正成為承載經(jīng)濟要素的主要空間形式

    2019年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào),要提高中心城市和城市群的綜合承載能力。

    “中心城市”概念遂引發(fā)廣泛關注,各方對此解讀不一。有人認為“中心城市”就是指的大都市、都市圈的核心城市、省會城市,但是,肖金成理解此處所講的“中心城市”主要是指區(qū)域性中心城市。

    “我國的地級市不是城市,而是一個行政區(qū),根據(jù)我的研究,地級行政區(qū)的范圍一般是1萬至3萬平方公里,人口規(guī)模在500萬人左右,這樣的范圍需要一個中心城市來支撐、引領和帶動,因為如此的區(qū)域范圍和人口規(guī)模,才能支撐一個規(guī)模較大的城市。城市具有一定規(guī)模,才能聚集和發(fā)展產(chǎn)業(yè),也才能吸引高素質(zhì)人才。”肖金成說。

    整理:《中國經(jīng)濟周刊》 記者 王紅茹制表:《中國經(jīng)濟周刊》 美編 孫珍蘭

    我國將城市劃分為五類七檔:超大城市、特大城市、Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市、中等城市、Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市。

    實踐證明,一些城市人口超過500萬的城市和城市人口超過1000萬的超大城市對經(jīng)濟要素更具吸引力,因為人和企業(yè)都愿意去。因此,當一個城市的人口發(fā)展到500萬、1000萬,就具有了虹吸效應(指周邊的要素向大都市快速集聚,不需要政策扶持也會快速發(fā)展)。

    但是,城市規(guī)模過大,會發(fā)生交通擁堵、生活成本上升、生態(tài)環(huán)境惡化等“大城市病”。對此,肖金成認為,“城市規(guī)模越來越大并不是越來越好,恰恰是地級行政區(qū)需要有規(guī)模較大的城市來引領和帶動發(fā)展,因此,應支持區(qū)域性中心城市集聚產(chǎn)業(yè),吸納人口,擴大規(guī)模,增強其對經(jīng)濟和人口的承載能力,并在空間規(guī)劃中有所體現(xiàn)。”

    在他看來,我國未來的兩大區(qū)域空間形態(tài),一是城市群,二是城市群之外以區(qū)域性中心城市為引領的地級市。城市群由若干城市人口300萬以上的核心城市以及由其輻射帶動的都市圈所構(gòu)成,提高核心城市的輻射力和帶動力,推進一體化水平,成為支撐我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要經(jīng)濟支柱;區(qū)域性中心城市,在包括新疆、西藏、青海等省份的少數(shù)民族自治州在內(nèi)的地級行政區(qū),發(fā)展一批區(qū)域性中心城市,多數(shù)城市的人口可發(fā)展到100萬,發(fā)展成為Ⅱ型大城市 ;一些人口稀疏的地區(qū),其中心城市的人口50萬人左右,發(fā)展成為中等城市。通過中心城市的發(fā)展帶動周邊中小城市和農(nóng)村的發(fā)展,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

    目前我國共有近300個地級市,一部分地級市已被現(xiàn)有的11個城市群所涵蓋,成為城市群的一部分,其中心城市也已蛻變?yōu)楣δ苄猿鞘?。但城市群之外尚有更多的地級市未被覆蓋。肖金成建議,將地級市的中心城區(qū)發(fā)展成為區(qū)域性中心城市,應成為新時期促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點。

    在他看來,中國未來區(qū)域發(fā)展的新格局應該是15個城市群+200個區(qū)域性中心城市(大約覆蓋100個地級市)。

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