稅制變遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同研究

陳 翔

(1.貴州商學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，貴陽550014；2.貴州師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，貴陽550001)

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而稅制改革是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要手段。從馬克思主義經(jīng)濟(jì)理論視角看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑之一稅制的變遷；從實(shí)踐角度看，由于受到環(huán)境、制度、認(rèn)知與決策的影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與稅制變遷存在空間、時(shí)間上的不一致和協(xié)同滯后效應(yīng)。因此，通過厘清產(chǎn)業(yè)發(fā)展與稅制變遷的內(nèi)在邏輯，提高其協(xié)同性發(fā)展效率顯得十分重要。當(dāng)前，我國(guó)正在不斷深化產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型，努力構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，作為上層建筑的稅制必須同產(chǎn)業(yè)升級(jí)相匹配。本文分析了稅制變遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)制，回顧了我國(guó)稅制變遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展互相促進(jìn)的歷程，并基于當(dāng)前稅制改革面臨的問題提出相應(yīng)的策略。

一、稅制變遷影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)制

稅制變遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有內(nèi)在聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平和程度決定了稅制變遷的效率和進(jìn)度，二者之間在實(shí)踐中相互作用。

(一)產(chǎn)業(yè)發(fā)展決定稅制變遷

根據(jù)馬克思主義的基本原理，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。產(chǎn)業(yè)發(fā)展系經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，稅制體系乃上層建筑，從應(yīng)然視角的理論邏輯上看，二者之間是決定與被決定的關(guān)系。

稅收關(guān)系是一種分配關(guān)系已成為普遍共識(shí)，稅收作為從社會(huì)剩余產(chǎn)品被拿走的一部分，其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)屬于以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的一部分。因此，從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展天然決定稅制變遷，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)規(guī)模決定稅收規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定稅收結(jié)構(gòu)?；仡櫸覈?guó)改革開放以來的實(shí)踐，都為該觀點(diǎn)提供了事實(shí)依據(jù)[1]。顯而易見，不管是宏觀視角的三次產(chǎn)業(yè)分類也好，還是中觀視角的國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類也好，哪一類產(chǎn)業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的優(yōu)勢(shì)顯著，哪一類的稅源稅基自然就豐富，稅收制度的安排就呈現(xiàn)出側(cè)重于呼應(yīng)該類產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，并表現(xiàn)出與不同產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)相匹配的各種可能的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和整體框架?？偠灾?，如果沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，既定的稅收制度就等于空中樓閣。

(二)稅制變遷影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展

馬克思主義的基本原理還告訴我們，上層建筑是被經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的,但它不只是消極地反映和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，上層建筑還會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。稅收制度作為上層建筑，在實(shí)踐中通常以法律的形式加以落實(shí)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的反作用具有超強(qiáng)剛性。

一方面，基于宏觀調(diào)控的目標(biāo)，稅收制度可以通過要素配置反映決策層的意圖；另一方面，經(jīng)濟(jì)人都具有理性，會(huì)對(duì)制度刺激做出趨利避害的本能反應(yīng)。在兩個(gè)方面共同作用下，稅收制度會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響。對(duì)于需要大力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，稅制要素體現(xiàn)為窄稅基、低稅率、少稅額等三種特點(diǎn)之一或兩種乃至三種的各種組合，刺激資源流向該類產(chǎn)業(yè)；反之，對(duì)于需要限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，稅制要素體現(xiàn)為寬稅基、高稅率、多稅額等三種特點(diǎn)的各種可能組合，逼迫資源流出該產(chǎn)業(yè)。在穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，作為上層建筑的制度具有超強(qiáng)剛性，對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用力度非常強(qiáng)。

(三)稅制變遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立體多層雙向互動(dòng)機(jī)制

從整體上看，稅制變遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間基于上述原理的相互作用，在現(xiàn)實(shí)中與政府產(chǎn)業(yè)政策及其他相關(guān)政策因素相互交織，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出立體多層雙向互動(dòng)機(jī)制(見圖1)。

圖1 稅制與產(chǎn)業(yè)互動(dòng)機(jī)理示意圖

首先，稅制與產(chǎn)業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系在核心層包括兩個(gè)方面：一是理論上客觀產(chǎn)業(yè)狀況與理想稅制安排之間的作用與反作用關(guān)系[2]；二是實(shí)踐中客觀產(chǎn)業(yè)狀況與實(shí)際稅制體系之間的作用與反作用關(guān)系。其次，稅制與產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)關(guān)系在外圍層面還同時(shí)受到產(chǎn)業(yè)政策及其他相關(guān)政策影響，并同時(shí)對(duì)后者產(chǎn)生反作用。一方面，稅制與產(chǎn)業(yè)各自受到產(chǎn)業(yè)政策及其他相關(guān)政策的影響并反作用于后者；另一方面，稅制與產(chǎn)業(yè)間互動(dòng)也同時(shí)受到產(chǎn)業(yè)政策與其他相關(guān)政策的復(fù)合影響并同時(shí)反作用于后者。最后，在理想稅制安排與實(shí)際稅制體系之間，不僅二者相互影響——前者對(duì)后者有理論指引作用，后者對(duì)前者有實(shí)踐上的反饋?zhàn)饔?，而且二者之間的互動(dòng)也同時(shí)受到客觀產(chǎn)業(yè)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及其他相關(guān)政策的復(fù)合影響并同時(shí)對(duì)其具有反作用。此外，各類政策之間也會(huì)呈現(xiàn)雙向互動(dòng)關(guān)系，其中，產(chǎn)業(yè)政策直接作用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其他相關(guān)政策則包括經(jīng)濟(jì)管理體制、財(cái)政管理體制、社會(huì)管理體制等基礎(chǔ)政策，屬于根源性、背景性制度資源。

綜上，從實(shí)踐角度考察稅制變遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性，不僅要顧及產(chǎn)業(yè)政策及其他相關(guān)政策的復(fù)合作用，還須考察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與稅制結(jié)構(gòu)的變動(dòng)趨勢(shì)是否相互協(xié)調(diào)。

二、改革開放以來我國(guó)稅制變遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同效率不斷提升

從整體上看，改革開放以來我國(guó)稅制變遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互動(dòng)可以分為三個(gè)階段：“稅制滯后于產(chǎn)業(yè)”階段、“稅制與產(chǎn)業(yè)共進(jìn)”階段、“稅制引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)”階段[3]。

(一)“稅制滯后于產(chǎn)業(yè)”階段(1979—1993年)

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不斷釋放

改革開放直指經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式變革，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的約束下解放出來。在改革初期階段，盡管實(shí)踐尚具有“摸著石頭過河”探索特點(diǎn)，但市場(chǎng)機(jī)制建立的破冰之旅不斷深入，并取得了顯著進(jìn)展。為謹(jǐn)慎起見，改革是階段式進(jìn)行的，從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，到“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，再到“計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制”，市場(chǎng)配置資源的能力和作用呈漸進(jìn)式持續(xù)加強(qiáng)。1992年，鄧小平同志視察南方談話消除了全社會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的不當(dāng)認(rèn)識(shí)，深度解放了經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想；同年，黨的十四大明確提出了“建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)；次年，黨的十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，在宏觀政策層面闡述了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架[4]。從農(nóng)村到城市，一系列政策得到實(shí)施，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制落實(shí)、農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離等，極大地解放了第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力，也激發(fā)了農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)載體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)自主權(quán)、實(shí)行國(guó)有企業(yè)承包制改革等，則激活了國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)化意識(shí)和效率。所有制結(jié)構(gòu)改革理論和實(shí)踐的推進(jìn)，使經(jīng)濟(jì)體制的創(chuàng)新發(fā)展為整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供了制度資源，政府與市場(chǎng)的關(guān)系在實(shí)踐中發(fā)生了質(zhì)的飛躍。

2.稅制建設(shè)能力略顯不足

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和稅制變遷的時(shí)間進(jìn)程上來看，稅制對(duì)產(chǎn)業(yè)的跟進(jìn)匹配程度并不高。從1985年開始，第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比就超過了第一產(chǎn)業(yè)，但稅制建設(shè)當(dāng)時(shí)乃至之后很長(zhǎng)一段時(shí)間都未對(duì)此做出反應(yīng)。這一時(shí)期稅制調(diào)整的側(cè)重點(diǎn)仍集中在第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)注度很低。

表1 1979—1993年稅制變遷

分析其原因，主要是由于改革開放前期階段整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力尚處于復(fù)蘇階段，三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值整體都處于較低水平，對(duì)于稅制相關(guān)理論認(rèn)識(shí)也還處于樸素的起步水平。由此可見，在這一階段稅制建設(shè)的現(xiàn)狀既有客觀因素，也有主觀因素，主觀上的認(rèn)識(shí)不足與客觀上的生產(chǎn)力局限共同作用，導(dǎo)致稅制變遷滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(二)“稅制與產(chǎn)業(yè)共進(jìn)”階段(1994—2012年)

從1994年到2012年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與稅制建設(shè)也并駕齊驅(qū)，客觀規(guī)律與主觀能動(dòng)性相互作用，都取得了顯著的成就[5]。產(chǎn)業(yè)這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與稅制這一上層建筑，在該階段通過決定與被決定、影響與被影響的內(nèi)在邏輯整體上形成了雙向良性互動(dòng)關(guān)系。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)

從宏觀政策背景看，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論自黨的十五大獲得重大突破，“鄧小平理論”的總結(jié)和提出回答了一系列重大理論問題，“公有制實(shí)現(xiàn)形式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化”“一切反映社會(huì)化大生產(chǎn)規(guī)律的經(jīng)營(yíng)方式和組織形式都可以大膽利用”等突破性提法，為改革開放進(jìn)一步解放了思想、指明了方向，改革開放進(jìn)入新的階段。在此期間，非公有制經(jīng)濟(jì)成分得到空前重視；在政府和市場(chǎng)關(guān)系的處理上，經(jīng)濟(jì)手段和法律手段開始被重視，只是由于政策落實(shí)需要時(shí)間，實(shí)踐上呈現(xiàn)漸進(jìn)的特點(diǎn)。隨后，黨的十六大確立了“三個(gè)代表”重要思想的指導(dǎo)地位、十六屆三中全會(huì)又提出了科學(xué)發(fā)展觀[6]。在具體實(shí)踐中，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制確立、土地承包立法實(shí)踐、農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革、糧食流通體制改革等進(jìn)一步提高第一產(chǎn)業(yè)資源配置效率，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更加蓬勃發(fā)展。國(guó)有企業(yè)改革也進(jìn)一步向縱深發(fā)展，企業(yè)辦社會(huì)職能脫離初見成效，現(xiàn)代企業(yè)制度逐步確立，國(guó)有企業(yè)開始成為真正的市場(chǎng)主體，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行，微觀層面上的企業(yè)制度基礎(chǔ)不斷強(qiáng)化。在其他配套制度方面，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的完善對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到了重要促進(jìn)作用，新的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施有利于進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)與國(guó)際接軌。

從絕對(duì)規(guī)模上看，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)中有升，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突飛猛進(jìn)。在相對(duì)規(guī)模上，第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重持續(xù)下降，從1994年的20%左右下降到2012年的不到10%；第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)各自占GDP的比重在結(jié)構(gòu)上發(fā)生明顯變化，第三產(chǎn)業(yè)占比在低于第二產(chǎn)業(yè)情況下不斷逼近后者，并在2012年實(shí)現(xiàn)了反超，印證了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“配第—克拉克定律”。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重點(diǎn)，出現(xiàn)由第二產(chǎn)業(yè)開始轉(zhuǎn)移至第三產(chǎn)業(yè)的苗頭。

2.稅制變遷與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并駕齊驅(qū)

1994年是中國(guó)現(xiàn)代稅制框架構(gòu)建元年，從1994年到2012年，中國(guó)稅制變遷具有了更多的主動(dòng)性，呈現(xiàn)出與產(chǎn)業(yè)發(fā)展齊頭并進(jìn)、相互促進(jìn)的態(tài)勢(shì)。20世紀(jì)90年代初，“財(cái)政包干”管理體制運(yùn)行多年后，出現(xiàn)了“兩個(gè)比重過低”現(xiàn)象，中央宏觀調(diào)控能力被嚴(yán)重削弱，不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和發(fā)展的內(nèi)在要求，如不進(jìn)行徹底改變將阻礙財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的功能。針對(duì)這一問題，“分稅制”財(cái)政管理體制在經(jīng)過充分論證后于1994年開始實(shí)施。其中，關(guān)于稅收制度的設(shè)計(jì)成為改革開放以來我國(guó)最為重大的稅制變革，奠定了我國(guó)現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)框架。

隨著改革開放的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，通過對(duì)內(nèi)外資納稅人區(qū)別對(duì)待的稅制安排吸引境外資源的迫切性和必要性不斷弱化，1994年稅制改革對(duì)此做出了主動(dòng)回應(yīng)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善，也要求簡(jiǎn)化稅制設(shè)計(jì)、完善稅種安排、優(yōu)化調(diào)控功能。稅制改革舉措主要包括稅種的重新整合與設(shè)計(jì)，稅制要素的相應(yīng)簡(jiǎn)化，增值稅制度的推廣轉(zhuǎn)型與擴(kuò)圍，消費(fèi)稅制度的確立和持續(xù)完善，酌情取消某些稅種，不斷清理規(guī)范稅收優(yōu)惠，適時(shí)推出結(jié)構(gòu)性減稅，倡導(dǎo)踐行“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”原則，內(nèi)外資企業(yè)各個(gè)相關(guān)稅種制度逐步統(tǒng)一(流轉(zhuǎn)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城建稅及教育費(fèi)附加等)，全面取消農(nóng)業(yè)稅，出口退稅政策完善，關(guān)稅制度改革，房產(chǎn)稅擴(kuò)圍試點(diǎn)，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，等等。尤其是“營(yíng)改增”的初步推行，不但對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)做出了及時(shí)、高效的稅制變革注腳，而且顯著促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[7]。

表2 1994—2012年稅制變遷

在該時(shí)期，稅制變遷很好地做到了與產(chǎn)業(yè)發(fā)展呼應(yīng)，實(shí)踐發(fā)展已經(jīng)證明二者相互影響、相互促進(jìn)，呈現(xiàn)出較好的協(xié)同性。

(三)“稅制引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)”階段(2013年至今)

從2013年開始，稅制變遷開始進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。在這一時(shí)期，隨著國(guó)家治理水平的切實(shí)提高，科學(xué)化、法制化理念和實(shí)踐進(jìn)入稅制改革決策層，稅制變遷不再僅停留于對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐做出被動(dòng)反應(yīng)，開始朝著更科學(xué)、更主動(dòng)地進(jìn)行宏觀調(diào)控方向發(fā)展。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)重申了在全面深化改革中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，秉承一直以來的改革理念，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)對(duì)資源配置的作用，并將該作用的性質(zhì)從“基礎(chǔ)性”明確上升為“決定性”，有力促進(jìn)了包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

在決策層面，國(guó)家治理理念的提出標(biāo)志著決策系統(tǒng)國(guó)家治理水平實(shí)現(xiàn)了新的升華，對(duì)“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的性質(zhì)判斷，則標(biāo)志著財(cái)稅體制的作用被提升到前所未有的高度，體現(xiàn)了上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用得到前所未有的強(qiáng)化。一系列治理理念和治理政策的制定和實(shí)施，為我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了制度資源催化劑：“兩個(gè)一百年”目標(biāo)再三重申和不斷強(qiáng)調(diào)，“全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨”的戰(zhàn)略布局，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大理念，中國(guó)特色社會(huì)主義主要矛盾新的科學(xué)判斷，等等。在具體舉措方面，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了農(nóng)地“三權(quán)分置”的重大制度創(chuàng)新，最大限度地激發(fā)了第一產(chǎn)業(yè)中最基礎(chǔ)的資源——土地資源的市場(chǎng)活力?！班l(xiāng)村振興”戰(zhàn)略從法律保障、產(chǎn)權(quán)制度、自治組織、人力資源、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、服務(wù)體系等方面切入，農(nóng)村改革進(jìn)入新時(shí)期。針對(duì)國(guó)有企業(yè)改革，此階段的重點(diǎn)是競(jìng)爭(zhēng)性與壟斷性行業(yè)區(qū)分對(duì)待，優(yōu)化戰(zhàn)略布局，深化商事制度改革，把國(guó)有資本做大做優(yōu)做強(qiáng)增強(qiáng)其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[8]。同時(shí)，也重視和支持民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。在經(jīng)濟(jì)體制方面，混合所有制經(jīng)濟(jì)體制被明確肯定，混合所有制經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入。2013—2017年，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值緩慢增長(zhǎng)，第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值交替上升，2013、2014年第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值以微弱差距落后于第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，隨后2015年明顯反超，后幾年差距呈不斷拉大趨勢(shì)。

2.稅制變革引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

國(guó)家做出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一論斷后，稅制改革進(jìn)入了前所未有的調(diào)整期，不僅開始更加主動(dòng)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需求，而且在多個(gè)領(lǐng)域體現(xiàn)出相對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的超前性和引領(lǐng)性。

在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下，國(guó)家治理水平不斷提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的總結(jié)和判斷更加科學(xué)。結(jié)合當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體趨勢(shì)，決策層在全球治理的視野下提出了“一帶一路”倡議，并審時(shí)度勢(shì)，做出我國(guó)進(jìn)入“增速降檔、結(jié)構(gòu)升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的科學(xué)判斷?；诖?，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革被提上日程，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、“中國(guó)制造2025”等一系列具體改革措施不斷出臺(tái)，財(cái)稅體制作為改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也被納入決策層視野。2014年，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》出臺(tái)，對(duì)包括稅制體系在內(nèi)的財(cái)政體系優(yōu)化提出了明確的具體的方向。

表3 2013年以來稅制變遷

減稅是實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要手段。2013年以來，“營(yíng)改增”從行業(yè)、地域雙擴(kuò)圍，到2016年全面完成，增值稅稅率、征收率實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)并。實(shí)踐證明，“營(yíng)改增”打通了增值稅抵扣鏈條，不僅有利于減稅減負(fù)，而且有利于優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，“營(yíng)改增”以來第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢(shì)頭從實(shí)踐角度印證了稅收改革效果。同時(shí)，小型微利企業(yè)所得稅減半征收擴(kuò)圍等稅收優(yōu)惠政策的減稅效果也非常突出。另一項(xiàng)力度較大的減稅舉措是個(gè)人所得稅制度免征額提高，2018年10月開始實(shí)施的工資薪金所得免征額由之前的3500元每月提高到5000元每月，顯著降低收入來源單一的工薪階層個(gè)人所得稅稅負(fù)，有利于優(yōu)化收入分配格局。另外，《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》對(duì)原有稅收征管格局進(jìn)行了全盤重構(gòu)，國(guó)稅地稅合并有利于提高稅收征管效率、提升納稅服務(wù)水平、促進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化，“放管服”的持續(xù)深化大大改善了營(yíng)商環(huán)境。

上述具體改革舉措的實(shí)施，還伴隨著法治觀念的不斷深化和法治實(shí)踐的不斷進(jìn)步。黨的十九大以來，稅收立法實(shí)踐蹄疾步穩(wěn)，新的稅種單行法相繼出臺(tái)，為推進(jìn)稅收治理提供了不斷強(qiáng)化的法律依據(jù)。當(dāng)前的稅制改革相比過去階段更加主動(dòng)，盡管尚有不足，但彰顯了引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大作用。

三、深化稅制改革促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的對(duì)策

如前所述，國(guó)家治理水平的整體提升使我國(guó)在稅收治理方面取得不俗的成績(jī)，且稅制對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展已開始進(jìn)行引領(lǐng)，但實(shí)踐中仍存在有待進(jìn)一步提升之處。

(一)以人民利益為中心的稅制理念貫徹不夠，要對(duì)標(biāo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀進(jìn)行強(qiáng)化

現(xiàn)在的稅制安排，在科學(xué)高效的專業(yè)技術(shù)層面比較到位，即便存在瑕疵，也不影響大局且易彌補(bǔ)，但在人文方面尚顯薄弱，而這屬于根基問題，一旦有所欠缺，就會(huì)危及整個(gè)制度大廈安危。

當(dāng)前，國(guó)家治理的水平已經(jīng)升華到一個(gè)新的高度，在價(jià)值觀念層面上，社會(huì)主義核心價(jià)值觀具有不容置疑的核心地位。無論是國(guó)家層面的“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”，還是社會(huì)層面的“自由、平等、公正、法治”，還是個(gè)人層面的“愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”，都屬于人文領(lǐng)域的價(jià)值界定，都具有濃厚的人文情懷。稅制設(shè)計(jì)的人文色彩，也需要對(duì)標(biāo)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀[9]。

目前，我國(guó)稅制安排對(duì)于社會(huì)主義核心價(jià)值觀的主動(dòng)吸收和有效呼應(yīng)做得還不夠。稅制改革長(zhǎng)期以來由行政部門主導(dǎo)推進(jìn)，近期雖然在大力推進(jìn)稅收立法，但涉稅相關(guān)規(guī)定實(shí)際操作性不夠明確有效，如果還按照過去完全依靠行政解釋進(jìn)行落實(shí)，不利于踐行“法治”精神。在消費(fèi)領(lǐng)域，稅額與價(jià)格沒有分離，稅收負(fù)擔(dān)信息不透明，不利于踐行“誠(chéng)信”精神。整體制度設(shè)計(jì)偏重征管效率，在某種程度上體現(xiàn)了“性本惡”的前提假設(shè)，不利于培育“文明”精神。

上述問題的存在，固然有社會(huì)主義核心價(jià)值觀提出為時(shí)尚短的客觀原因，但主要原因是政策制定時(shí)的主觀意識(shí)尚未及時(shí)調(diào)整，治理理念尚未真正入心，仍以管理理念進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和推動(dòng)稅制改革。在未來稅制變遷進(jìn)程中，必須在意識(shí)層面強(qiáng)化社會(huì)主義核心價(jià)值觀，在制定稅收政策、法律法規(guī)過程中始終貫穿人文情懷，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)增速、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，注意以人為本，加強(qiáng)對(duì)納稅人的人文關(guān)懷。

(二)稅制體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與落實(shí)細(xì)節(jié)并重

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的客觀要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也趨于下行。在稅制變遷實(shí)踐中存在稅制體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)的問題，主要體現(xiàn)在兩大方面：一是頂層設(shè)計(jì)不足；二是細(xì)節(jié)協(xié)調(diào)不力。

在頂層設(shè)計(jì)方面，稅制改革受制于財(cái)政管理體制。我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制在實(shí)踐中存在明顯不足，體現(xiàn)在中央和地方關(guān)系的處理上，分稅制實(shí)施多年后沒有了地方主體稅種，不利于持續(xù)激發(fā)地方的積極性。隨著稅制改革的推進(jìn)，“營(yíng)改增”全面完成，盡管實(shí)施了中央地方增值稅收入“五五分成”的過渡性舉措，但未能提前準(zhǔn)備好新的地方主體稅種以協(xié)調(diào)共進(jìn)，不能不說是一個(gè)遺憾。另外，稅制結(jié)構(gòu)在直接稅與間接稅結(jié)構(gòu)上的倒掛，也從另一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的薄弱，即長(zhǎng)期以來我國(guó)稅制建設(shè)致力發(fā)展的結(jié)構(gòu)目標(biāo)是間接稅與直接稅并重，但實(shí)踐中一直都是間接稅遠(yuǎn)超直接稅[10]，這種目標(biāo)與實(shí)踐之間的偏差不應(yīng)長(zhǎng)期存在。

在細(xì)節(jié)協(xié)調(diào)方面，稅制也存在諸多問題。首先，稅種之間在征稅范圍上存在不必要的重疊，導(dǎo)致內(nèi)部結(jié)構(gòu)邏輯不清。如消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等三個(gè)稅種的征稅對(duì)象都涉及資源環(huán)境非友好型企業(yè)，如果說是由于稅制變革選擇的是漸進(jìn)型路徑客觀上導(dǎo)致存在此類問題有其合理性，但這種問題不應(yīng)長(zhǎng)期存在。又如涉及不動(dòng)產(chǎn)的諸多稅種，包括土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅，四者之間也存在十分明顯的重復(fù)征稅，再加上土地出讓金則更顯得稅制過于煩瑣。其次，金融稅制問題。增值稅制度設(shè)計(jì)沒有把金融行業(yè)尤其是基本貸款業(yè)務(wù)利息的進(jìn)項(xiàng)稅納入抵扣范圍，導(dǎo)致增值稅鏈條在金融領(lǐng)域人為斷開，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)離不開金融支持，直接削弱了增值稅的制度中性價(jià)值。最后，所得稅制對(duì)于培育中產(chǎn)階層的針對(duì)性設(shè)計(jì)尚為空白。產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的相應(yīng)演變，在現(xiàn)階段中產(chǎn)階層已經(jīng)形成，他們是“新時(shí)代我國(guó)所急需的高端要素的人格化代表，也是我國(guó)未來產(chǎn)業(yè)升級(jí)和消費(fèi)升級(jí)的中堅(jiān)力量”，但在實(shí)踐中該社會(huì)階層中卻充滿脆弱性和隨時(shí)向下流動(dòng)的可能性。我國(guó)個(gè)人所得稅制設(shè)計(jì)對(duì)中產(chǎn)階層的稅收約束客觀上比其他階層更加嚴(yán)厲，盡管個(gè)稅已經(jīng)做出了較大的改革完善，但仍然顯示出稅收制度設(shè)計(jì)沒有考慮到對(duì)這一階層的特殊關(guān)懷。

基于上述問題，應(yīng)對(duì)的建議非常明確。一方面，盡快落實(shí)稅制相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，制定有優(yōu)先性、有可操作性、有階段性的整體設(shè)計(jì)方案。結(jié)合相應(yīng)細(xì)節(jié)，大力進(jìn)行地方主體稅系的重構(gòu)和優(yōu)化，對(duì)房產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅制度不斷完善。另一方面，在細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)上，配合頂層設(shè)計(jì)的要求，適時(shí)解決稅種之間征稅對(duì)象不必要的重復(fù)?？蓪⑾M(fèi)稅涉及資源環(huán)境的稅目分別調(diào)整到資源稅或環(huán)境保護(hù)稅中去，當(dāng)然為了強(qiáng)化“寓禁于征”的調(diào)控目標(biāo)，也可同時(shí)保留在消費(fèi)稅稅目中，但這種重復(fù)不宜過多。對(duì)房地產(chǎn)相關(guān)稅種的調(diào)整，學(xué)界已有豐富而充分的討論，可參考主流觀點(diǎn)，將土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅合并為一個(gè)新稅種，即房地產(chǎn)稅。要徹底打通增值稅抵扣鏈條，對(duì)增值稅稅率進(jìn)行減并，這應(yīng)該成為增值稅基于稅收中性價(jià)值的改革方向。抓住個(gè)人所得稅改革機(jī)遇，考慮到中產(chǎn)階層對(duì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的意義，對(duì)其進(jìn)行稅收優(yōu)惠方向上的制度調(diào)整，比如在扣除政策上進(jìn)一步放寬等。當(dāng)然，上述舉措均須法治保駕護(hù)航，須繼續(xù)保持稅收立法的前進(jìn)步調(diào)，并在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上保證內(nèi)容的科學(xué)性、技術(shù)性和可操作性。

(三)稅收征管體制改革尚未完成，應(yīng)確保后續(xù)改革舉措切實(shí)落地

稅收征管在程序上直接與各行各業(yè)的納稅人發(fā)生聯(lián)系，稅款征繳的數(shù)額和程序?qū)Ω鳟a(chǎn)業(yè)發(fā)展起著直接影響。同時(shí)，稅收制度的效率也受到征管水平的制約。所以，討論稅制對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響，必須同等關(guān)注稅收征管體制。

改革開放四十多年來，稅收征管體制隨著改革開放不斷深化和財(cái)政管理體制、稅收體系不斷完善而不斷發(fā)展，并在2018年實(shí)行了國(guó)稅和地稅的合并，徹底改變了分稅制以來持續(xù)二十多年的稅收征管格局，體現(xiàn)了稅收征管體制的與時(shí)俱進(jìn)。由于整體稅收改革實(shí)踐尚處于完善階段，難免存在一些具體問題，稅收征管體制改革需要重點(diǎn)做好如下工作。

辦稅效率遇到挑戰(zhàn)，應(yīng)切實(shí)提升稅務(wù)人員知識(shí)儲(chǔ)備和業(yè)務(wù)技能。合并前，國(guó)稅和地稅各自征管相關(guān)稅種，由于劃分明確辦稅人員在實(shí)踐中對(duì)稅種制度及征管制度知識(shí)的掌握自然十分熟練。國(guó)稅地稅合并后，要求辦稅人員對(duì)所有稅種的業(yè)務(wù)都要辦理，原有知識(shí)和技能的勝任度自然受到?jīng)_擊，加之稅制處在不斷動(dòng)態(tài)變化中，更加劇了這種矛盾。因此，稅制轉(zhuǎn)換中出現(xiàn)了辦稅效率降低的情形。為此，稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化后續(xù)教育的制度支持和資源投入，確保辦稅人員相關(guān)技能及時(shí)更新并高效完成稅收征管工作。

納稅人納稅申報(bào)能力遇到挑戰(zhàn)，應(yīng)加大落實(shí)稅收宣傳及培訓(xùn)力度。一段時(shí)間以來，稅收制度頻頻改革，各項(xiàng)涉稅制度均處于高速變革中，很多納稅人未能隨著政策推進(jìn)及時(shí)更新信息，不熟悉新的辦稅流程，疊加稅務(wù)工作人員也處在制度變革沖擊中，致使辦稅效率急轉(zhuǎn)直下。對(duì)此，從稅收征管方主動(dòng)作為的角度看，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在納稅服務(wù)和社會(huì)宣傳上切實(shí)發(fā)力，防止稅制改革的宣傳教育培訓(xùn)等相關(guān)工作流于形式。

總體來看，基于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的相互關(guān)系，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與稅制變遷相互影響、辯證統(tǒng)一。在穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中，作為上層建筑的稅制會(huì)強(qiáng)化其對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的反作用，結(jié)合高水平的治理能力，可以期望通過科學(xué)的稅制變遷有效引領(lǐng)、調(diào)控和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。