論科學(xué)立法與決策的基本要求

扈力

摘 ?要：科學(xué)立法和決策既是依法治國(guó)的前提，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求。受主客觀因素的影響，立法和決策的科學(xué)性在我國(guó)尚存在諸多不足。為了大幅度提高依法治國(guó)的水平，加快社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程，必須從科學(xué)配置規(guī)范性文件制定權(quán)，增強(qiáng)規(guī)范性文件制定過(guò)程的民主性和透明度，加強(qiáng)規(guī)范性文件制定隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化的建設(shè)，提高規(guī)范性文件的明確性和協(xié)調(diào)性等角度強(qiáng)化立法和決策的科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：科學(xué)性;民主性;專(zhuān)業(yè)化;明確性;協(xié)調(diào)性

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???文章編號(hào)：1009-8135（2020）01-0096-06

“沒(méi)有規(guī)矩不成方圓”“國(guó)無(wú)法不治”，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家必須以體現(xiàn)民意、符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的“良法”和“良策”為依據(jù)?！傲挤ā薄傲疾摺辈⒎翘焐仨毻ㄟ^(guò)科學(xué)立法[①]、科學(xué)決策[②]才能制定出來(lái)。因此，科學(xué)立法、科學(xué)決策既是依法治國(guó)的前提，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是在黨和國(guó)家把依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家確定為治國(guó)基本方略、奮斗目標(biāo)后，中央和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)政府及其職能部門(mén)在加強(qiáng)規(guī)范性文件制定等方面取得顯著成就。另一方面，受主客觀因素的影響，立法和決策的科學(xué)性尚存在諸多不足。黨的十八屆四中全會(huì)提出的建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家總目標(biāo)，既明確全面推進(jìn)依法治國(guó)的性質(zhì)和方向，又突出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)。如何以此為契機(jī)增強(qiáng)立法和決策的科學(xué)性，進(jìn)而大幅度提高依法治國(guó)的水平，無(wú)疑是擺在社會(huì)各界人士面前的一項(xiàng)重大課題。本文擬從規(guī)范性文件制定權(quán)的科學(xué)配置、制定過(guò)程的科學(xué)性、制定隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、內(nèi)容的明確性和協(xié)調(diào)性等四個(gè)方面對(duì)如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法與決策進(jìn)行探討[③]。

一、立法與決策權(quán)的科學(xué)配置

我國(guó)是多民族社會(huì)主義國(guó)家，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡。從這一基本國(guó)情出發(fā)，我國(guó)《憲法》確立了一元、兩級(jí)、多層次的立法體制，在此基礎(chǔ)上《立法法》對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院及其各部委和直屬機(jī)構(gòu)、中央與地方、地方人大及其常委會(huì)與地方政府的立法權(quán)限進(jìn)行了劃分。盡管如此，由于相關(guān)規(guī)定過(guò)于追求原則、用語(yǔ)過(guò)于模糊，在具體的立法和決策實(shí)踐中，一些領(lǐng)域規(guī)范性文件缺失、重復(fù)且相互沖突等不正常現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至在一些國(guó)家機(jī)關(guān)和地方出現(xiàn)了以本部門(mén)、本地方利益為中心展開(kāi)立法和決策，以及在所出臺(tái)的規(guī)范性文件中以自我授權(quán)為主等現(xiàn)象。

為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法和決策，必須進(jìn)一步明確包括法律、法規(guī)在內(nèi)的各種規(guī)范性文件涉及的相關(guān)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的具體含義，進(jìn)一步厘清中央和地方、全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其各部委和直屬機(jī)構(gòu)、各地方人大及其常委會(huì)以及各地方政府的立法和決策權(quán)限范圍。與此同時(shí)，一項(xiàng)規(guī)范性文件的內(nèi)容往往涉及多方面的利益關(guān)系、多個(gè)部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任，因此規(guī)范性文件的立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)往往會(huì)涉及不同意見(jiàn)的協(xié)調(diào)，需要各相關(guān)方面的共同參與和配合^[1]。為了防止有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)在制定規(guī)范性文件時(shí)自我授權(quán)，將本部門(mén)的利益“規(guī)范化”，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害規(guī)范性文件的公信力和權(quán)威性，各級(jí)人大及其常委會(huì)與各級(jí)政府，應(yīng)從以下四個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件制定工作的組織協(xié)調(diào)。首先，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)根據(jù)法治建設(shè)進(jìn)程的需要，科學(xué)合理地確定規(guī)范性文件中長(zhǎng)期制定規(guī)劃和年度計(jì)劃，進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)規(guī)范性文件制定工作的統(tǒng)籌安排。而且所制定的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃要與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件制定規(guī)劃、年度計(jì)劃保持協(xié)調(diào)，以增強(qiáng)規(guī)范性文件制定規(guī)劃、年度計(jì)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性。其次，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)在規(guī)范性文件立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。對(duì)涉及本區(qū)域綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要事項(xiàng)的規(guī)范性文件草案，應(yīng)由人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草;對(duì)于由同級(jí)政府組織起草的規(guī)范性文件，人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前介入調(diào)研和起草工作，以便及時(shí)了解各方訴求和分歧所在，進(jìn)而理順各部門(mén)、各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系^[1]。再次，建立健全規(guī)范性文件起草征求人大代表意見(jiàn)制度，建立健全人大代表議案、建議與規(guī)范性文件制定規(guī)劃、制定計(jì)劃的銜接機(jī)制。在規(guī)范性文件制定過(guò)程中應(yīng)組織人大代表參與調(diào)研、審議等活動(dòng)，進(jìn)而拓寬人大代表參與規(guī)范性文件制定的途徑和渠道，充分發(fā)揮人大代表在規(guī)范性文件制定過(guò)程中的作用。最后，充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在政府規(guī)范性文件制定中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。對(duì)于涉及本區(qū)域綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的行政規(guī)范性文件，應(yīng)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草;對(duì)于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)或部門(mén)之間爭(zhēng)議較大的規(guī)范性文件草案，可以委托第三方起草或引入第三方評(píng)估，并在充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)后及時(shí)作出決定;對(duì)于不涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的行政規(guī)范性文件草案，可以由政府相關(guān)職能部門(mén)起草，并及時(shí)將草案報(bào)送政府法制機(jī)構(gòu)審查。

二、立法與決策過(guò)程的科學(xué)性

科學(xué)立法和決策不僅追求立法和決策結(jié)果的科學(xué)性，即所制定的規(guī)范性文件符合民意、符合客觀規(guī)律，是具有可操作性的“良法”“良策”，還要求規(guī)范性文件的制定過(guò)程具有科學(xué)性，即制定過(guò)程的民主化和公開(kāi)化。這種民主化和公開(kāi)化，不僅具有提高規(guī)范性文件質(zhì)量的價(jià)值，也具有增強(qiáng)規(guī)范性文件制定過(guò)程科學(xué)性的功效。立法、決策不僅是制定規(guī)則的過(guò)程，也是吸納民意、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。立法和決策過(guò)程的透明度越高，公眾在立法和決策過(guò)程中的參與越廣泛、越深入，就越有利于形成共識(shí);規(guī)范性文件對(duì)民意的體現(xiàn)越充分，民眾對(duì)規(guī)范性文件的滿意度就越高。這不僅可以提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，保證規(guī)范性文件的可操作性、可遵循性，而且有利于減少規(guī)范性文件在貫徹落實(shí)過(guò)程中可能遇到的阻力。正因?yàn)槿绱?，黨中央、國(guó)務(wù)院反復(fù)多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視公眾對(duì)立法和決策過(guò)程的參與，增強(qiáng)立法和決策程序的透明度。全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其一些部委和直屬機(jī)構(gòu)，近年來(lái)也不斷地通過(guò)報(bào)紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等途徑，將規(guī)范性文件草案公之于眾，并向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。最終，社會(huì)各界人士發(fā)表意見(jiàn)的積極性有所提高，相關(guān)意見(jiàn)對(duì)各種規(guī)范性文件草案的修改、完善發(fā)揮了巨大促進(jìn)作用。然而，從總體上看，敞開(kāi)大門(mén)立法和決策尚未成為我國(guó)規(guī)范性文件制定工作的常態(tài)，規(guī)范性文件制定活動(dòng)公開(kāi)化程度還做得不夠，使得不少公眾對(duì)各種規(guī)范性文件制定過(guò)程還較為陌生。

為了廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界人士對(duì)立法和決策工作的意見(jiàn)和建議，進(jìn)而提高規(guī)范性文件的公信力，應(yīng)從如下幾方面建立健全能夠確保公眾有效、有序參與立法和決策的機(jī)制。第一，健全立法和決策公開(kāi)以及意見(jiàn)征求機(jī)制。規(guī)范性文件議案的提起、討論、審議和表決等過(guò)程和結(jié)果都應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理途徑讓公眾知曉，并盡可能通過(guò)新聞媒體對(duì)外進(jìn)行宣傳。除非需要保密，否則立法和決策活動(dòng)所形成的文件以及所產(chǎn)生的各種記錄都應(yīng)當(dāng)盡可能公開(kāi)，允許公民通過(guò)合理途徑免費(fèi)查閱。同時(shí)，擴(kuò)大公開(kāi)征求意見(jiàn)的規(guī)范性文件草案的范圍。對(duì)于涉及范圍廣、牽涉公眾利益的規(guī)范性文件草案，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)應(yīng)向社會(huì)公布，并通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、辯論會(huì)、個(gè)別訪談、書(shū)面征求意見(jiàn)等方式直接聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)。在必要時(shí)還可以就群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)調(diào)研，以確保所制定的規(guī)范性文件符合民意，能夠切實(shí)有效地解決實(shí)際問(wèn)題^[2]。第二，確立和完善立法、決策協(xié)商制度。從參與協(xié)商的主體看，除有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或部門(mén)外，還應(yīng)包括政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等。從協(xié)商的范圍看，不僅限于具體規(guī)范性文件的制定、修改和廢止，還應(yīng)包括規(guī)范性文件中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃的制定。從協(xié)商的效力看，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或部門(mén)應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取意見(jiàn)，并對(duì)不同的意見(jiàn)進(jìn)行比較和平衡，然后對(duì)規(guī)范性文件中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，以及擬出臺(tái)的規(guī)范性文件草案的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步修改、完善，以平衡社會(huì)各方的利益。第三，建立健全公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制。對(duì)于群眾在座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、辯論會(huì)、隨機(jī)訪談、問(wèn)卷調(diào)查過(guò)程中以及通過(guò)其他途徑提出的意見(jiàn)和建議，無(wú)論是否合理、是否被采納，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)都應(yīng)及時(shí)通過(guò)座談會(huì)、個(gè)別交流等形式將結(jié)果反饋予群眾，確保群眾參與的積極性不受影響，使群眾不會(huì)因此對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件的公平性和公正性產(chǎn)生懷疑^[3]。第四，完善規(guī)范性文件事先和事后的評(píng)估機(jī)制。在規(guī)范性文件立項(xiàng)前，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)應(yīng)親自通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、辯論會(huì)、隨機(jī)訪談、問(wèn)卷調(diào)查等形式或委托其他單位（包括政協(xié)、民主黨派、社會(huì)組織等）對(duì)其必要性、可行性、可能產(chǎn)生的社會(huì)影響（包括積極影響和消極影響）等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)論證，以免相關(guān)規(guī)范性文件成為“一紙空文”，造成資源的浪費(fèi)。在規(guī)范性文件生效后，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)應(yīng)定期或不定期地（親自或委托其他單位）到群眾中對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研。在規(guī)范性文件生效一段時(shí)間后，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)應(yīng)親自或委托第三方對(duì)其實(shí)施的效果和緣由進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)估，進(jìn)而有針對(duì)性地采取改進(jìn)措施。第五，健全并嚴(yán)格執(zhí)行立法、決策聽(tīng)證制度。聽(tīng)證主持人不宜由規(guī)范性文件草案起草者和立法或決策機(jī)關(guān)（或部門(mén)）的工作人員擔(dān)任，可以聘請(qǐng)專(zhuān)家、律師等第三方充當(dāng)，以確保聽(tīng)證主持人的中立性。參與聽(tīng)證活動(dòng)的代表應(yīng)具有廣泛性，不能由立法或決策機(jī)關(guān)（或部門(mén)）單方面決定。同時(shí)，立法、決策機(jī)關(guān)（或部門(mén)）應(yīng)受聽(tīng)證筆錄的約束，如果不接受或否決參與聽(tīng)證活動(dòng)的代表的意見(jiàn)，應(yīng)將理由告知聽(tīng)證代表，防止聽(tīng)證活動(dòng)流于形式^[4]。

三、立法與決策隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化

當(dāng)前，立法和決策的專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化色彩越來(lái)越濃厚，參與立法和決策的專(zhuān)家數(shù)量越來(lái)越多、涉及的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛，專(zhuān)家全程參與立法和決策過(guò)程的現(xiàn)象也越來(lái)越普遍。但從總體上看，專(zhuān)家參與規(guī)范性文件制定工作的渠道還不夠暢通，一些負(fù)責(zé)規(guī)范性文件起草的機(jī)關(guān)或部門(mén)根據(jù)自己的偏好挑選專(zhuān)家，有選擇性地對(duì)待專(zhuān)家意見(jiàn)^[5]。

為了充分發(fā)揮專(zhuān)家在規(guī)范性文件制定中的作用，進(jìn)而確保出臺(tái)的規(guī)范性文件符合客觀規(guī)律，需要從以下幾個(gè)方面建立健全專(zhuān)家參與規(guī)范性文件制定工作的機(jī)制。首先，在各級(jí)別的人大代表和人大常委會(huì)委員中，增加法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富以及在其他領(lǐng)域具有豐富專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)的人數(shù)，使不同領(lǐng)域的專(zhuān)家在相關(guān)規(guī)范性文件制定過(guò)程中更直接、更經(jīng)常地發(fā)揮作用，進(jìn)而快速提升相關(guān)規(guī)范性文件的質(zhì)量。其次，通過(guò)建立專(zhuān)家顧問(wèn)團(tuán)等靈活多樣的形式，調(diào)動(dòng)未能成為人大代表或人大常委會(huì)委員的各行各業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的參與積極性，使他們能夠常年直接參與規(guī)范性文件制定、修改、廢除的指導(dǎo)工作。同時(shí)，考慮到現(xiàn)有專(zhuān)家型人大代表、專(zhuān)家型人大常委會(huì)委員及專(zhuān)家顧問(wèn)，隨著年齡的增長(zhǎng)及形勢(shì)的發(fā)展需要不定期地更換，為了滿足未來(lái)規(guī)范性文件制定、修改、廢除等工作的需要，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)應(yīng)設(shè)置專(zhuān)家?guī)?。?dāng)然，專(zhuān)家顧問(wèn)團(tuán)的建立和專(zhuān)家?guī)斓脑O(shè)置既應(yīng)考慮不同領(lǐng)域?qū)＜业膹V泛性和代表性，也應(yīng)最大可能地在不同領(lǐng)域的專(zhuān)家，以及來(lái)自不同學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、不同地域、不同學(xué)術(shù)派別的專(zhuān)家之間保持平衡。最后，充分發(fā)揮專(zhuān)家在規(guī)范性文件制定、修改、廢除過(guò)程中的作用。有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)在確定立法或政策規(guī)劃、立法或政策計(jì)劃、具體立法或政策項(xiàng)目，以及在起草、評(píng)估規(guī)范性文件草案時(shí)，應(yīng)廣泛征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?jiàn)。對(duì)于專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的規(guī)范性文件，可以通過(guò)招投標(biāo)的方式委托資深專(zhuān)家組織起草;對(duì)于屬政府制定權(quán)限但涉及部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要事項(xiàng)，可以通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)等形式交由具有良好資質(zhì)的第三方予以評(píng)估^[5]。

四、立法與決策內(nèi)容的明確性和協(xié)調(diào)性

在黨和國(guó)家把依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家確定為治國(guó)基本方略、奮斗目標(biāo)后，各種規(guī)范性文件層出不窮，所調(diào)整的對(duì)象也延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，幾乎達(dá)到“凡事皆有法式”“凡事皆有規(guī)矩”的狀態(tài)。然而，受主客觀等因素限制，這些規(guī)范性文件仍然存在諸多不足。一、由于缺乏制定規(guī)劃和計(jì)劃，規(guī)范性文件的制定隨意性較大。有的機(jī)關(guān)或部門(mén)既未做深入細(xì)致的調(diào)查研究和論證，也沒(méi)有廣泛征求意見(jiàn)、集體討論，往往僅根據(jù)某某領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一個(gè)批示、一次大會(huì)發(fā)言，便“炮制”出一個(gè)規(guī)范性文件^[6]。二、有的機(jī)關(guān)或部門(mén)未能充分考慮立法、決策的必要性，未能科學(xué)選擇規(guī)范性文件的調(diào)整對(duì)象，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定未能正確處理與道德及其他各種社會(huì)規(guī)范的關(guān)系。三、有的機(jī)關(guān)或部門(mén)在立法、決策時(shí)照抄、照搬國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致所出臺(tái)的規(guī)范性文件與本地區(qū)實(shí)際情況脫節(jié)。四、有的規(guī)范性文件的內(nèi)容比較抽象、語(yǔ)義模糊不清、用語(yǔ)晦澀難懂、針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏具體的處罰措施，可操作性較差。五、有的規(guī)范性文件不符合立法和決策的目的，與權(quán)力制約、權(quán)利保障、公平等精神存在反差，主要表現(xiàn)為：管理性規(guī)定較多，服務(wù)性規(guī)定較少;對(duì)普通單位和個(gè)人的義務(wù)設(shè)置較多，對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)（或部門(mén)）及其工作人員的權(quán)力約束較少;對(duì)普通單位和個(gè)人涉及收費(fèi)和罰款等不利影響的條款較多，涉及教育和獎(jiǎng)勵(lì)的條款教少;體現(xiàn)部門(mén)利益和地方利益的條款較多，保護(hù)普通單位和個(gè)人權(quán)益的條款較少;即使是涉及普通單位和個(gè)人權(quán)益的規(guī)范性文件，也存在一些因地域、身份、性別、受教育狀況、年齡、身體健康狀況等不同，而享有不同待遇的歧視性規(guī)定。六、有的規(guī)范性文件協(xié)調(diào)性差，主要表現(xiàn)為內(nèi)部條款前后不一致，或與其他合法有效的規(guī)范性文件（包括同一主體之前制定的規(guī)范性文件、與自己同級(jí)的機(jī)關(guān)或部門(mén)制定的規(guī)范性文件、上級(jí)機(jī)關(guān)或部門(mén)制定的規(guī)范性文件）相抵觸。

有法可依、有章可循是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的前提條件，但包括憲法、法律在內(nèi)的規(guī)范性文件并非“無(wú)所不能”。為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、科學(xué)決策，最大限度避免“僵尸條款”^[7]的出現(xiàn)，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)在出臺(tái)規(guī)范性文件時(shí)必須堅(jiān)持必要性和可行性原則，在深入細(xì)致調(diào)查研究、廣泛征求意見(jiàn)以及集體討論的基礎(chǔ)上，決定是否對(duì)該事項(xiàng)規(guī)劃立項(xiàng)。如果人們對(duì)某一事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)比較充分，且該事項(xiàng)只有借助法律、法規(guī)等規(guī)范性文件才能得到有效調(diào)整時(shí)，應(yīng)毫不猶豫地出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件。如果人們對(duì)某一事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)不夠深入，且該事項(xiàng)雖然有必要借助法律、法規(guī)等規(guī)范性文件調(diào)整，但暫不具有可行性時(shí)，可以納入中長(zhǎng)期制定規(guī)劃，待條件成熟或時(shí)機(jī)到來(lái)時(shí)，再出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件。如果有關(guān)事項(xiàng)通過(guò)道德、風(fēng)俗習(xí)慣、行業(yè)規(guī)范等其他社會(huì)規(guī)范，就能得到有效調(diào)整或處理，或者由規(guī)范性文件予以調(diào)整存在成本太高、無(wú)法有效調(diào)整相關(guān)事項(xiàng)、消極影響大于積極效果等情形，就不應(yīng)立法或出臺(tái)其他強(qiáng)制性規(guī)定，而應(yīng)交由其他社會(huì)規(guī)范調(diào)整。

規(guī)范性文件的內(nèi)容，主要是關(guān)于公民、法人和其他社會(huì)組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，及其與國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、科學(xué)決策，除應(yīng)正確處理不同利益群體之間的權(quán)利、義務(wù)分配外，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)在所出臺(tái)的規(guī)范性文件中，還必須正確處理權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。首先，權(quán)利是權(quán)力的本源，無(wú)權(quán)利便無(wú)權(quán)力。規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)盡可能科學(xué)地給公民、法人和其他社會(huì)組織賦予權(quán)利，不得毫無(wú)根據(jù)地對(duì)權(quán)利的行使附加不合理的限制。其次，在我國(guó)，權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的，不存在只享有權(quán)利、不負(fù)擔(dān)義務(wù)的“特權(quán)”公民。有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)在所出臺(tái)的規(guī)范性文件中不得任意給公民、法人和其他社會(huì)組織設(shè)定義務(wù)，尤其不得設(shè)置無(wú)權(quán)利支撐的義務(wù)。最后，由于權(quán)力天然具有擴(kuò)張、濫用的傾向，并且“絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)腐敗”，因此必須給權(quán)力戴上“緊箍咒”。一方面，應(yīng)該從權(quán)力主體、權(quán)限范圍、適用對(duì)象、行使條件等角度對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格限制，以確?！胺o(wú)明文授權(quán)不可為”能夠得到有效實(shí)現(xiàn);另一方面，需對(duì)權(quán)力行使應(yīng)遵守的程序、利害關(guān)系人的參與以及獲得救濟(jì)的途徑等事項(xiàng)作出規(guī)定，進(jìn)而確保權(quán)力能得到規(guī)范行使^[2]。

如果不同規(guī)范性文件之間相互沖突，同一規(guī)范性文件內(nèi)部不同條款之間相互抵觸或存在語(yǔ)言模糊不清等漏洞，相關(guān)規(guī)范性文件的順利實(shí)施必然會(huì)受到影響。因此，不同規(guī)范性文件之間以及規(guī)范性文件自身內(nèi)部的協(xié)調(diào)，是規(guī)范性文件科學(xué)性的內(nèi)在邏輯要求。各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)政府及其職能部門(mén)在制定規(guī)范性文件時(shí)，必須以上級(jí)機(jī)關(guān)制定的合法有效的規(guī)范性文件為根據(jù)，確保二者的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)一致。根據(jù)調(diào)整對(duì)象和方法的不同，規(guī)范性文件在理論上可以劃分為憲法、民法、商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法、訴訟法等不同的部門(mén)法，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)制定的規(guī)范性文件應(yīng)與屬于同一部門(mén)法的其他規(guī)范性文件保持一致，還應(yīng)與屬于其他部門(mén)法的規(guī)范性文件保持協(xié)調(diào)，相互之間不得發(fā)生矛盾或沖突。同時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)或部門(mén)在制定規(guī)范性文件時(shí)，必須使具體規(guī)定與制定目的、精神及基本原則相吻合，還必須注意邏輯結(jié)構(gòu)的完整性，既要規(guī)定行為模式，也要在法定權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定法律后果。為此，應(yīng)該規(guī)定不依法行使權(quán)利和權(quán)力、不依法履行義務(wù)、不積極履行職責(zé)，必然會(huì)產(chǎn)生的否定性法律后果，即法律責(zé)任和制裁措施。當(dāng)然，在規(guī)定法律責(zé)任和制裁措施時(shí)，應(yīng)遵循比例等原則，根據(jù)行為人的過(guò)錯(cuò)大小、違法程度、社會(huì)危害和影響的大小、事后表現(xiàn)等具體情況，規(guī)定輕重適當(dāng)、相互銜接的處罰措施。

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（責(zé)任編輯：李虎）

On the Basic Requirements of Scientific Legislation and Policy Decision

HU Li

（School of Public Administration， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404120，China）

Abstract：Scientific legislation and policy decision is not only the premise of managing state affairs according to law， but also the basic requirements of construction of socialist country ruled by law. Influenced by subjective and objective factors， the scientific nature of legislation and policy-making in our country still has many defects. In order to greatly improve the level of managing state affairs according to law， speed up the process of construction of socialist country ruled by law， various kinds of measures should be taken to strengthen the scientific nature of legislation and policy decision， such as allocating the right to legislate and make policy scientifically， enhancing the process democracy and transparency of legislation and policy-making， strengthening the specialization of the legislators and policy-makers， and improving the clarity and coordination of normative documents， etc.

Keywords： scientific nature; democracy; specialization; clarity; coordination

[①] 本文中的法僅僅指憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章（含國(guó)務(wù)院部委規(guī)章和地方政府規(guī)章），不包括其他規(guī)范性文件。與此相應(yīng)，立法在本文中指依法享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止前述規(guī)范性法律文件的活動(dòng)。

[②] 決策在本文中指各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)或部門(mén)按照法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令等各種規(guī)范性文件的活動(dòng)的總稱(chēng)，至于作出僅僅在特定時(shí)間和特定地點(diǎn)以及對(duì)特定對(duì)象有效的決定（不具有普遍約束力）的活動(dòng)，雖然也要嚴(yán)格遵守相關(guān)權(quán)限和程序，但不在本文討論之列。

[③] 規(guī)范性文件在本文指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序制定或者認(rèn)可，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的規(guī)范性文件的總和，除憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章外，還包括有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等其他各種規(guī)范性文件。