關(guān)于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理問題的思考

陳青松

摘 要 我國(guó)要“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”，這是預(yù)算法的立法宗旨。從嚴(yán)加強(qiáng)和管控預(yù)算管理，規(guī)范政府的收入支出經(jīng)濟(jì)行為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)今我國(guó)財(cái)政改革中面臨的巨大挑戰(zhàn)。特別是地方政府，財(cái)政面臨諸多困難，既要保持經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)健康發(fā)展，還要立足于本質(zhì)，管控資金，實(shí)現(xiàn)收支平衡，避免出現(xiàn)財(cái)政赤字。各行政事業(yè)預(yù)算單位，要牢固樹立過緊日子的思想，發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，確保資金安全和高效。本文針對(duì)現(xiàn)階段行政事業(yè)單位在預(yù)算管理和財(cái)務(wù)活動(dòng)過程中存在的問題，結(jié)合相關(guān)管理理論和法律法規(guī)的要求，提出相應(yīng)的見解和意見，以期提升預(yù)算編制水平，加大監(jiān)督績(jī)效問責(zé)，促進(jìn)財(cái)政財(cái)務(wù)改革有序推進(jìn)。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 財(cái)務(wù)預(yù)算管理 問題

一、我國(guó)預(yù)算管理改革發(fā)展進(jìn)程

我國(guó)預(yù)算管理改革歷經(jīng)4個(gè)階段。一是新中國(guó)成立之初，我國(guó)實(shí)行的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制;二是1953年后實(shí)行的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理體制;三是十一屆三中全會(huì)以后，進(jìn)入改革開放時(shí)代實(shí)行的劃分收支、分級(jí)包干的財(cái)政預(yù)算體制;四是1992年后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)行的分稅制的財(cái)政管理體制。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要意義

《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議于2014年8月31日通過，自2015年1月1日起施行。其預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。它規(guī)定了財(cái)政收入的來源和數(shù)量、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量，反映了整個(gè)國(guó)家政策、政府活動(dòng)的范圍和方向。行政事業(yè)單位應(yīng)按照預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，切實(shí)搞好本單位預(yù)算管理，從源頭上加大政府規(guī)范化管理經(jīng)濟(jì)，從而做到有章可循，所有預(yù)算收入和預(yù)算支出都要納入預(yù)算，無預(yù)算計(jì)劃不能列支，確保現(xiàn)有項(xiàng)目資金不挪用、不擠占，確保?？顚Ｓ?。切實(shí)保障政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為持續(xù)健康發(fā)展。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理中存在的問題

當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位在執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算的過程中仍有許多不足之處，從預(yù)算基礎(chǔ)信息的收集、編制、預(yù)算審查、預(yù)算公開、預(yù)算執(zhí)行、決算、預(yù)算績(jī)效考核與審計(jì)監(jiān)督等都需要得到進(jìn)一步加強(qiáng)，才能充分體現(xiàn)預(yù)算的剛性。目前，行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)算單位的預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)

財(cái)務(wù)人員與分管財(cái)務(wù)的負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不夠深入，只注重項(xiàng)目實(shí)施、工程管理，不關(guān)心資金的預(yù)算管理，資金的使用是否符合相關(guān)項(xiàng)目財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)施辦法和新的預(yù)算法相關(guān)管理規(guī)定的較少，特別是基層財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高是當(dāng)前預(yù)算管理的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

（二）編制預(yù)算的質(zhì)量不高

單位編制預(yù)算體制不健全，編制方法簡(jiǎn)單、粗放，不能真實(shí)地反映本單位經(jīng)費(fèi)實(shí)用現(xiàn)狀。一般行政事業(yè)單位預(yù)算編制的主體就是本單位的財(cái)務(wù)人員，而實(shí)際的資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理人員沒有真正參與到編制預(yù)算過程中，財(cái)務(wù)人員只了解一些項(xiàng)目的皮毛，閉門造車，沒有認(rèn)真分析項(xiàng)目的實(shí)際造價(jià)情況，就草率地完成預(yù)算方案，只要能爭(zhēng)取到資金就算完成任務(wù)，項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)未按照以收定支原則進(jìn)行編制，編制預(yù)算的質(zhì)量不高。

（三）預(yù)算審查不充分

一是預(yù)算初查機(jī)構(gòu)沒有將行政事業(yè)單位編制的初稿與項(xiàng)目實(shí)際情況結(jié)合展開深度剖析和研究，沒有按照實(shí)際的工作量審核已編制的預(yù)算，審查程序沒有形成，審查體制還不健全。二是預(yù)算審查機(jī)構(gòu)審查業(yè)務(wù)水平不高。三是審查時(shí)間緊，預(yù)算的面涵蓋整個(gè)區(qū)域的資金預(yù)算。預(yù)算特別是每年人大對(duì)預(yù)算審查時(shí)間要求較緊，量大、面廣，加之缺乏業(yè)務(wù)專業(yè)人員，財(cái)政機(jī)構(gòu)編制的預(yù)算要在年初提交給人大審查，留的審查時(shí)間較少，審查開展方式不多，大多是以會(huì)議代替審查。匆匆完成審查后就要將預(yù)算草案提交給人大會(huì)議審議。預(yù)算資金安排得是否合理，人大代表也不是很關(guān)心，收集到的有效的建議和意見較少，預(yù)算審查流于形式。

（四）專項(xiàng)資金未專用

預(yù)算執(zhí)行過程中，難以確保專項(xiàng)資金專項(xiàng)使用。一是在預(yù)算執(zhí)行中，追加資金預(yù)算支出計(jì)劃批準(zhǔn)頻繁發(fā)生，導(dǎo)致實(shí)際安排的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢。二是根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政管理體制，財(cái)政支出實(shí)行集中統(tǒng)一支付制度，預(yù)算單位按月支付的項(xiàng)目較多，同時(shí)受財(cái)政資金調(diào)度的影響，預(yù)算單位不能將所需支出按功能和經(jīng)濟(jì)科目全面申報(bào)和審批，導(dǎo)致資金在支付過程中存在擠占或挪用，買鹽的錢用于打醬油的情況時(shí)有發(fā)生。

（五）預(yù)算監(jiān)督跟蹤不到位

監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督覆蓋面小，受當(dāng)前各級(jí)審計(jì)業(yè)務(wù)量大，審計(jì)工作大多在完成上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)布置的相關(guān)審計(jì)任務(wù)外，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況也只是審計(jì)本級(jí)財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行情況，而各具體的行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行審計(jì)量大、面廣的影響，審計(jì)監(jiān)督不能及時(shí)跟進(jìn)，預(yù)算的執(zhí)行情況中資金使用審計(jì)較少。

（六）預(yù)算績(jī)效考核滯后

預(yù)算績(jī)效考核制度落后，修訂過的預(yù)算法已明確要求將預(yù)算績(jī)效情況納入預(yù)算法，在實(shí)施過程中，大部分單位只停留在紙上的數(shù)據(jù)匯總上報(bào)，績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況未及時(shí)納入目標(biāo)考核和公示中，未形成強(qiáng)有力的社會(huì)效應(yīng)來倒向推動(dòng)行政事業(yè)單位搞好預(yù)算管控。目前，其預(yù)算績(jī)效工作處于逐步探索和發(fā)展階段，但隨著新一輪機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，這項(xiàng)工作的推動(dòng)難度還較大。

（七）社會(huì)公眾參與度不高

預(yù)算管理未形成全社會(huì)都來參與管理的良好社會(huì)氛圍。一是發(fā)布信息面較窄，各級(jí)只是在互聯(lián)網(wǎng)上完成任務(wù)，未在互聯(lián)網(wǎng)主頁醒目位置，要打開很多的鏈接才能找到公開的信息。二是社會(huì)大眾對(duì)財(cái)政資金預(yù)算公開等信息不是十分在意，同時(shí)預(yù)算公開信息過于格式化，難以對(duì)發(fā)布的相關(guān)信息進(jìn)行理解。三是社會(huì)大眾反映問題的渠道不通暢也是問題之一。

四、完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的建議

現(xiàn)行體制下行政事業(yè)單位預(yù)算管理不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象，已經(jīng)對(duì)我國(guó)財(cái)政支出構(gòu)成巨大的威脅，應(yīng)引起各級(jí)各部門的高度重視，認(rèn)真查找工作中不足的方面，改進(jìn)工作方法和管理制度，切實(shí)按照預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定履行好職責(zé)，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?，F(xiàn)就有關(guān)問題提出一些建議和意見。

（一）進(jìn)一步提高預(yù)算管理意識(shí)和預(yù)算編制質(zhì)量

從提高預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)水平入手，將預(yù)算管理的重要性貫穿于整個(gè)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去，促進(jìn)各級(jí)各部門財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)人員繼續(xù)深入學(xué)習(xí)預(yù)算法等相關(guān)財(cái)務(wù)知識(shí)，從而提升財(cái)務(wù)管理水平，使財(cái)務(wù)人員與項(xiàng)目管理人員相互配合，做到預(yù)算家底清、可操作性強(qiáng)的項(xiàng)目預(yù)算編制，從而提升行政事業(yè)單位預(yù)算編制的整體水平。

（二）加強(qiáng)預(yù)算審查

加強(qiáng)預(yù)算審查包括財(cái)政初查、人大預(yù)算審查等環(huán)節(jié)。財(cái)政初查時(shí)，對(duì)各預(yù)算單位編制預(yù)算是否按照量力而行的原則在編制預(yù)算，各預(yù)算單位編制的預(yù)算是否合理，編制的預(yù)算是否有具體發(fā)生支出行為的成本構(gòu)成情況的原始依據(jù)，篩出不合理的預(yù)算、無來源的預(yù)算，不得列入預(yù)算，財(cái)政要把好預(yù)算的第一道關(guān)。財(cái)政完成所有預(yù)算單位預(yù)算后提交給人大審查后，人大審查機(jī)構(gòu)利用專業(yè)人員對(duì)預(yù)算情況采取走訪、座談等方式聽取各階層對(duì)預(yù)算的建議和意見，充分吸取民意。然后召開預(yù)算審查會(huì)議，提出預(yù)算審查意見，再交由財(cái)政進(jìn)行修改，修改完善后提交人代會(huì)議審議，并安排專項(xiàng)討論會(huì)議再次吸取人大代表的建議和意見，提出最后審查意見。

（三）預(yù)算執(zhí)行要確保專款專用

實(shí)行財(cái)政直接支付和授權(quán)支付后，項(xiàng)目預(yù)算單位按照項(xiàng)目實(shí)施情況將預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃分階段提交給財(cái)政，財(cái)政要按照可用財(cái)力及時(shí)將相關(guān)預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃報(bào)請(qǐng)同級(jí)政府審核批準(zhǔn)，下達(dá)資金使用計(jì)劃，項(xiàng)目資金單位按照分配計(jì)劃，撥付項(xiàng)目工程款，一旦出現(xiàn)擠占或挪用現(xiàn)象，要及時(shí)在支付平臺(tái)上預(yù)警，發(fā)生預(yù)警資金系統(tǒng)及時(shí)制止支出，從而杜絕資金未按用途支付。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督

一是審計(jì)部門要采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式，利用中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)單位預(yù)算執(zhí)行情況中發(fā)現(xiàn)的問題提出審計(jì)意見，并及時(shí)要求整改，對(duì)違反法律法規(guī)相關(guān)管理規(guī)定的單位移交司法機(jī)關(guān)，給予行政處罰和刑事處罰。二是對(duì)審計(jì)過程中按照國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和管理存量資金管理的要求仔細(xì)甄別存量資金，利用存量資金化解債務(wù)。

（五）認(rèn)真落實(shí)預(yù)算績(jī)效考核體制建設(shè)

目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效考核工作處于初創(chuàng)階段，需要積累現(xiàn)階段工作中的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，不斷促使資金預(yù)算發(fā)揮效益，確保資金按照計(jì)劃下達(dá)情況全面完成工作目標(biāo)和任務(wù)。在績(jī)效考核過程中，工作量大，對(duì)于發(fā)生的項(xiàng)目和整體部門預(yù)算績(jī)效都要考核，對(duì)考核指標(biāo)的結(jié)果要按檔次全面納入政府綜合目標(biāo)考核中，同時(shí)對(duì)考核檔次較低的要責(zé)成政府相關(guān)督查部門進(jìn)行落實(shí)整改，整改不到位的，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，從而有效提高績(jī)效預(yù)算在我國(guó)政府預(yù)算管理中的重要性。

（六）形成全社會(huì)參與公共預(yù)算事務(wù)管理的良好社會(huì)氛圍

政府預(yù)算花的每一分錢都是納稅人的錢，政府預(yù)算的各項(xiàng)收入和支出要定期向社會(huì)公開。在公開的過程中，要確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、及時(shí)性、可理解性。公開的數(shù)據(jù)要讓社會(huì)各個(gè)階層的人士能看得明白、讀得懂。人們能夠看清楚政府花的錢都花在了哪些方面，與實(shí)際是否吻合，從而提出意見和建議，讓他們充分參與到政府收支財(cái)務(wù)管理過程中來，才能把國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)得更好。

五、結(jié)語

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是各級(jí)各部門的重要職責(zé)，管理得好壞直接關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算管理的核心問題就是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，合理的舉債要在財(cái)政可控范圍之內(nèi)進(jìn)行，超過可控范圍的債務(wù)將直接影響政府運(yùn)轉(zhuǎn)，從而影響政府形象。各級(jí)政府要制定嚴(yán)格的管理措施，確保財(cái)政運(yùn)行平穩(wěn)。

（作者單位為廣元市朝天區(qū)財(cái)政局）

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