后脫貧時(shí)代金融扶貧模式的轉(zhuǎn)型探索
——以河北阜平縣為例

郭小卉，馮艷博

（河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定 071002）

一、引言

培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵舉措，也是鄉(xiāng)村振興的重要抓手。而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和興旺離不開(kāi)金融的支持，產(chǎn)業(yè)扶貧與金融扶貧結(jié)合起來(lái)才能更好地發(fā)揮作用。但我國(guó)現(xiàn)行的金融扶貧手段可持續(xù)性普遍不足，在一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在金融反貧困的可持續(xù)性上，還有待更深入地進(jìn)行理論探討和實(shí)踐檢驗(yàn)。

貧困人口、低收入階層和小微企業(yè)等弱勢(shì)群體收入水平低且波動(dòng)性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)較大且風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別成本較高。因此，將金融資源投入弱勢(shì)群體會(huì)面臨成本高、風(fēng)險(xiǎn)大和回報(bào)率低的客觀局面，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)普遍缺乏動(dòng)力去提供金融服務(wù)。如圖1 所示，在一般金融市場(chǎng)上，金融服務(wù)供求相互作用之后會(huì)達(dá)到均衡狀態(tài)（對(duì)應(yīng)均衡價(jià)格P0）。而在弱勢(shì)群體的金融市場(chǎng)上，基于成本收益的考量，金融機(jī)構(gòu)為弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)的價(jià)格P1必然高于均衡價(jià)格P0，低于P1，金融機(jī)構(gòu)虧損，則不再提供金融服務(wù)，或者說(shuō)金融機(jī)構(gòu)高度的社會(huì)責(zé)任感支撐其繼續(xù)扶貧，但持續(xù)性較差。弱勢(shì)群體的可負(fù)擔(dān)價(jià)格P2 遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于均衡價(jià)格P0，高出P2，弱勢(shì)群體則無(wú)力承擔(dān)（對(duì)深度貧困人口而言，可能P2=0）。P1 大于P2，意味著弱勢(shì)群體金融服務(wù)的供求是失衡的。以可負(fù)擔(dān)價(jià)格P2 來(lái)看，金融服務(wù)需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給，大部分弱勢(shì)群體的有效金融需求無(wú)法得到滿足。

圖1 弱勢(shì)群體金融服務(wù)的供給和需求

在此局面下，增加弱勢(shì)群體金融服務(wù)供給的途徑有兩條。一是不增加弱勢(shì)群體的負(fù)擔(dān)，由政府提供優(yōu)惠政策，包括財(cái)政貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼、擔(dān)?；蝻L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等措施來(lái)補(bǔ)貼價(jià)格P1 或價(jià)差（P1-P2），通過(guò)政府補(bǔ)貼來(lái)激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)增加金融供給，達(dá)到供求平衡。該模式由政府主導(dǎo)、以財(cái)政貼息撬動(dòng)金融資源支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要特征，稱之為“金融扶貧”。二是通過(guò)金融創(chuàng)新降低運(yùn)營(yíng)成本來(lái)增加弱勢(shì)群體金融服務(wù)的供給，即數(shù)字普惠金融模式。數(shù)字普惠金融借助于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能終端和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)來(lái)拓展普惠金融，可以有效降低金融服務(wù)成本，通過(guò)供給側(cè)降成本來(lái)彌補(bǔ)供求缺口，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的普惠金融發(fā)展。

近年來(lái)，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中涌現(xiàn)出多種金融扶貧模式，總體特征為政府主導(dǎo)、以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為目的、以建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金和財(cái)政貼息為條件，引導(dǎo)銀行向貧困戶發(fā)放扶貧小額信貸，同時(shí)建立配套的金融服務(wù)體系和風(fēng)險(xiǎn)防范體系，解決金融機(jī)構(gòu)扶貧動(dòng)力不足的問(wèn)題。不同的金融扶貧模式在細(xì)節(jié)上略有差異。如在貸款損失分擔(dān)上，普惠金融蘭考模式由政府、銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)?！胺侄畏謸?dān)”貸款損失，以政府承擔(dān)主要損失為主，不良貸款率不同，對(duì)應(yīng)的分擔(dān)比例不同[1-2]。金融扶貧盧氏模式中，政府、銀行、擔(dān)保和再擔(dān)保之間依據(jù)貸款對(duì)象（貧困戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體）來(lái)制定貸款損失分擔(dān)比例[3-4]。隆化“政銀企戶?！蹦Ｊ接烧?、銀、保按1∶1∶8 比例并設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)上限的方式分擔(dān)貸款損失[5]。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是以損失分擔(dān)的形式將銀行的貸款損失控制在可承受范圍之內(nèi)，解決金融機(jī)構(gòu)扶貧動(dòng)力不足的問(wèn)題，以政府扶貧資金撬動(dòng)銀行資金，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和興旺提供支持。

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)則以市場(chǎng)方式轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。如山東萊西市以“保險(xiǎn)+期貨”模式來(lái)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，引導(dǎo)銀行為農(nóng)戶提供貸款[6]。蘭考模式以政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼的方式構(gòu)筑了以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為核心，民生保險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)、貸款保證保險(xiǎn)為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)兜底[1]。

學(xué)者們?cè)诳隙ń鹑诜鲐氾@著成效的同時(shí)，指出金融扶貧在實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題：一是脫貧攻堅(jiān)時(shí)期金融扶貧得到了上級(jí)財(cái)政的鼎力支持，但僅靠縣級(jí)政府財(cái)力無(wú)法維持其可持續(xù)性[5]；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性和波動(dòng)性有待市場(chǎng)檢驗(yàn)[3]；三是農(nóng)戶金融知識(shí)欠缺、金融素養(yǎng)不高，農(nóng)村信用體系和金融生態(tài)的改善需要時(shí)間[1,7-8]。

上述文獻(xiàn)側(cè)重于金融扶貧成功經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題的定性分析，缺少以翔實(shí)的數(shù)據(jù)對(duì)扶貧小額信貸具體成效的詳細(xì)評(píng)估和貸款風(fēng)險(xiǎn)的充分揭示。本文以阜平縣為例，在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，以更加客觀的態(tài)度從扶貧成效和可持續(xù)發(fā)展方面去評(píng)估金融扶貧模式，并總結(jié)了阜平模式從金融扶貧向普惠金融轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)，期望能夠促進(jìn)后脫貧時(shí)代貧困地區(qū)的金融扶貧轉(zhuǎn)型，為穩(wěn)定脫貧與鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)的金融支持。

二、阜平縣金融扶貧模式簡(jiǎn)介

阜平縣地處河北省西部深山區(qū)，屬于國(guó)家級(jí)貧困縣、燕山—太行山特困片區(qū)縣和河北省深度貧困縣。截至2014年年底阜平縣人口23萬(wàn)人左右，山場(chǎng)面積占比87%，人均耕地不到一畝，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。2014 年底阜平縣建檔立卡貧困人口10.81 萬(wàn)人，貧困發(fā)生率54.4%，貧困人口較多，貧困程度較深。2014 年以來(lái)，阜平縣以被評(píng)為金融扶貧示范縣和普惠金融示范縣為契機(jī)，以金融扶貧為主要抓手，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為突破口，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)和提高農(nóng)民收入為核心，推進(jìn)阜平縣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口的脫貧致富，并逐漸形成了比較成熟的金融扶貧模式。

（一）政府與保險(xiǎn)公司“聯(lián)辦共?！北ｋU(xiǎn)模式

第一，金融扶貧、保險(xiǎn)先行，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全覆蓋，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兜底。截至2018 年年底，阜平縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要包括政策性保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)戶平安綜合保險(xiǎn)三個(gè)品類（見(jiàn)表1），基本實(shí)現(xiàn)在險(xiǎn)種上覆蓋阜平縣主要種養(yǎng)產(chǎn)品，在參保對(duì)象上覆蓋絕大多數(shù)種養(yǎng)業(yè)農(nóng)戶和企業(yè)。為激勵(lì)農(nóng)戶參保，保費(fèi)由財(cái)政補(bǔ)貼和農(nóng)戶自繳相結(jié)合。其中，農(nóng)戶平安綜合保險(xiǎn)保費(fèi)包括人身意外險(xiǎn)10 元和家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)15元，人身意外險(xiǎn)最高賠付額達(dá)每人5萬(wàn)元，家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)最高賠付額達(dá)1.15萬(wàn)元。

表1 阜平縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系

第二，設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，政府和保險(xiǎn)公司“聯(lián)辦共保”。阜平縣政府投入3000 萬(wàn)元設(shè)立保險(xiǎn)基金，由政府保險(xiǎn)基金與人保財(cái)險(xiǎn)公司按5∶5 比例核算保費(fèi)收入和分擔(dān)保險(xiǎn)賠付。保險(xiǎn)基金對(duì)60%的農(nóng)戶保費(fèi)補(bǔ)貼部分實(shí)行統(tǒng)保，農(nóng)戶根據(jù)自身意愿和能力決定是否繳納剩余40%部分?？h財(cái)政將每年的保費(fèi)結(jié)余自動(dòng)轉(zhuǎn)入保險(xiǎn)基金，擴(kuò)大基金規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)防災(zāi)減損能力。理賠方面，由保險(xiǎn)公司、政府和鄉(xiāng)村兩級(jí)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)共同實(shí)地勘察定損，按照實(shí)際損失程度賠付理賠金額的95%（免賠額5%）。

第三，“政融?！敝мr(nóng)融資項(xiàng)目。中國(guó)人保集團(tuán)與阜平縣共同推出了“政融?！北ｋU(xiǎn)資金支農(nóng)融資項(xiàng)目，按照“政府政策支持+保險(xiǎn)資金融資+保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障”的模式，見(jiàn)保即貸、保貸聯(lián)動(dòng)，為阜平縣從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且加入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶和企業(yè)提供保險(xiǎn)資金融資。保險(xiǎn)資金支農(nóng)融資項(xiàng)目由縣惠農(nóng)擔(dān)保公司和人保財(cái)險(xiǎn)阜平支公司共同審核，支農(nóng)融資額度為10萬(wàn)—1000 萬(wàn)元，支農(nóng)融資利率為6%（貧困戶為5.5%），融資期限為6 個(gè)月至3 年，主要用于支持農(nóng)戶生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）政府與銀行“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”擔(dān)保模式

第一，政府主導(dǎo)，建立貸款擔(dān)保機(jī)制以撬動(dòng)金融資源。阜平縣政府成立惠農(nóng)擔(dān)保公司，陸續(xù)投入資金4 億元，引導(dǎo)銀行按1∶5 比例向農(nóng)戶和企業(yè)以基準(zhǔn)利率放貸?；蒉r(nóng)擔(dān)保公司為農(nóng)戶和企業(yè)貸款提供擔(dān)保，并按貸款金額的1.5%收取擔(dān)保費(fèi)（貧困戶免收），5 萬(wàn)元以上貸款需提供抵押物，允許農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保單進(jìn)行反擔(dān)保。

第二，貸款審查由銀行和縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行，貸款條件為“三戶聯(lián)保+加入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，貸款辦理時(shí)間不超過(guò)一個(gè)月，貸后監(jiān)督由鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)責(zé)。惠農(nóng)擔(dān)保公司對(duì)貸款損失全額代償，政府設(shè)立4500 萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，用于補(bǔ)充代償損失?；蒉r(nóng)擔(dān)保公司代償后，借助于行政資源與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織貸款清收。

第三，縣財(cái)政對(duì)貧困戶5 萬(wàn)元以內(nèi)的貸款全額貼息，對(duì)企業(yè)按帶動(dòng)貧困戶或農(nóng)戶的數(shù)量予以差別化貼息（見(jiàn)表2），貼息條件為所帶動(dòng)的農(nóng)戶或貧困戶從事該產(chǎn)業(yè)戶均年增收超過(guò)3000 元。貧困戶貼息不超過(guò)三年，非貧困戶和企業(yè)不超過(guò)兩年。

表2 阜平縣扶貧擔(dān)保貸款差別化貼息政策

（三）建成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，解決金融服務(wù)“最后一公里”的問(wèn)題

為解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，降低金融服務(wù)的運(yùn)營(yíng)成本，阜平縣整合現(xiàn)有行政資源建成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)普惠金融發(fā)展?？h級(jí)成立了縣長(zhǎng)掛帥的金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建縣金融服務(wù)中心；鄉(xiāng)級(jí)成立了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記任組長(zhǎng)的金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組，依托財(cái)政所成立金融工作部；村級(jí)成立了由村支書(shū)或村民委員會(huì)主任負(fù)責(zé)的金融工作室。截至2018年年底，阜平縣已經(jīng)建成覆蓋全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、209個(gè)行政村的金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)基層金融服務(wù)需求和供給的對(duì)接工作。如核實(shí)農(nóng)戶和項(xiàng)目的相關(guān)信息、監(jiān)督資金的使用過(guò)程、協(xié)調(diào)推動(dòng)扶貧貸款審核、擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)查勘、定損和理賠以及農(nóng)戶信用體系建設(shè)等，全面支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和扶貧擔(dān)保貸款的開(kāi)展。

三、阜平縣金融扶貧成效分析

金融扶貧的阜平模式在各級(jí)政府和金融機(jī)構(gòu)的大力支持下，建立了比較完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系、貸款擔(dān)保體系和金融服務(wù)體系，取得了明顯的扶貧成效。如表3 所示：2015 年年底阜平縣建檔立卡貧困人口6.08 萬(wàn)人，貧困發(fā)生率30.5%；2018 年年底貧困人口1.278 萬(wàn)人，貧困發(fā)生率6.93%。三年來(lái)阜平縣共計(jì)減貧約4.8 萬(wàn)人，貧困發(fā)生率降低23.5%左右，農(nóng)村居民可支配收入年均增長(zhǎng)速度約為14%。

（一）保險(xiǎn)扶貧成效

自2015 年阜平縣政府與人保財(cái)險(xiǎn)公司合作開(kāi)啟保險(xiǎn)扶貧以來(lái)，阜平縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)保障力度不斷加強(qiáng)。首先，保費(fèi)補(bǔ)貼提高了農(nóng)戶的參保積極性。四年來(lái)阜平縣財(cái)政累計(jì)補(bǔ)貼保費(fèi)7137.8 萬(wàn)元，其中貧困戶補(bǔ)貼2734.54 萬(wàn)元（見(jiàn)表4）。保費(fèi)補(bǔ)貼大幅度減輕了農(nóng)戶的保費(fèi)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。2013 年，阜平縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅有173.74 萬(wàn)元，全縣承保率約為15%。2018 年，保費(fèi)收入達(dá)4571 萬(wàn)元，阜平縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要品類保險(xiǎn)參保率達(dá)到70%以上，大棗、核桃、香菇、肉牛、肉羊參保率超過(guò)90%。其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保障水平逐年提升。受到保障的產(chǎn)業(yè)數(shù)目由2014年的4個(gè)增加到2018年的21個(gè)，基本上涵蓋了阜平縣的主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障金額由2014 年的 6.95 億元增長(zhǎng)到 2018 年的 17.3 億元，增長(zhǎng)約2.5倍。再次，保險(xiǎn)理賠及時(shí)為農(nóng)戶挽回了因產(chǎn)業(yè)波動(dòng)帶來(lái)的損失，保障了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。2018 年阜平縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠5950 萬(wàn)元，共涉及156個(gè)村3.1 萬(wàn)戶，其中貧困戶0.5 萬(wàn)戶獲得理賠800 萬(wàn)元。四年來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)戶和企業(yè)提供了58.3億元的風(fēng)險(xiǎn)保障，累計(jì)挽回?fù)p失1.4 億元?？梢?jiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)兜住了阜平縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)底線，保障了阜平縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

表4 阜平縣2015—2018年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)

表5顯示了阜平縣2015—2017年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要險(xiǎn)種的理賠惠及面與理賠金額。從理賠數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的波動(dòng)性比較明顯，阜平大棗、肉牛肉羊、食用菌等特色產(chǎn)業(yè)帶來(lái)較高收入的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也較大。以阜平大棗為例，2017年大棗理賠17560戶次，其中包含貧困戶9658 戶次，保險(xiǎn)理賠為農(nóng)戶減少了898.56 萬(wàn)元的損失?？梢?jiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)使得發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶得以穩(wěn)定脫貧，非貧困戶免于因?yàn)?zāi)、因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過(guò)低而陷于貧困，提高了脫貧質(zhì)量，有效避免了“谷賤傷農(nóng)”。

表5 阜平縣2015—2017 年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要險(xiǎn)種理賠數(shù)據(jù)

（二）貸款扶貧成效

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是貧困人口脫貧致富的根本途徑，而缺乏資金是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。阜平縣創(chuàng)設(shè)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”貸款擔(dān)保機(jī)制，有效撬動(dòng)了金融機(jī)構(gòu)的信貸資金，解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金瓶頸問(wèn)題。2015—2018 年間，阜平縣各類金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放扶貧擔(dān)保貸款12981 筆、19.9 億元（見(jiàn)表6）。其中貧困戶貸款7.52億元，非貧困戶貸款5.21億元，企業(yè)貸款7.17億元，覆蓋貧困戶6312戶、非貧困戶6486戶，企業(yè)貸款183 家。貸款覆蓋的貧困戶與非貧困戶的戶數(shù)比例接近1∶1，貸款金額貧困戶占比37.79%，非貧困戶占比26.18%。可見(jiàn)，阜平縣的扶貧擔(dān)保貸款沒(méi)有專門(mén)指向貧困戶，普惠性更強(qiáng)。扶貧擔(dān)保貸款中農(nóng)戶貸款占比合計(jì)63.97%，企業(yè)貸款占比36.03%，這意味著扶貧擔(dān)保貸款以支持農(nóng)戶為主，重點(diǎn)激發(fā)農(nóng)戶脫貧和致富的內(nèi)生動(dòng)力。

阜平縣扶貧擔(dān)保貸款基準(zhǔn)利率為4.35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般小額貸款18%左右的利率水平。差別化貼息政策進(jìn)一步降低了農(nóng)戶和企業(yè)的利息負(fù)擔(dān)。2018 年阜平縣政府共為4580 戶農(nóng)戶貼息1057.52萬(wàn)元，其中扶貧資金618.15 萬(wàn)元用于2940 戶貧困戶貼息，財(cái)政資金439.37 萬(wàn)元為1640 戶非貧困戶貼息。2016—2018 年三年間阜平縣財(cái)政累計(jì)貼息1736.08 萬(wàn)元，其中為貧困戶貼息1124.88 萬(wàn)元，為非貧困戶貼息611.20 萬(wàn)元。可見(jiàn)，“基準(zhǔn)利率放貸+差別化貼息”政策顯著降低了金融門(mén)檻，緩解了金融排斥，激活并滿足了貧困人口等弱勢(shì)群體的有效金融需求。

表6 2015—2018年阜平縣扶貧擔(dān)保貸款情況

圖2 2015—2018年間阜平縣各類金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放貸款金額占比情況

圖2顯示了2015—2018年間阜平縣各類金融機(jī)構(gòu)的累計(jì)擔(dān)保貸款比例。其中，阜平縣農(nóng)村信用社、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和人保財(cái)險(xiǎn)公司是阜平縣金融扶貧的主力軍，三家金融機(jī)構(gòu)提供貸款或融資合計(jì)達(dá)11399 筆、17.3 億元（含人保財(cái)險(xiǎn)公司“政融?！敝мr(nóng)融資項(xiàng)目），貸款或融資筆數(shù)和金額占比約為87%。其中，阜平縣農(nóng)村信用社作為本土金融機(jī)構(gòu)，累計(jì)放款2791 筆、7.88 億元（含企業(yè)貸款5.01 億元），占比約為40%。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行把阜平縣作為金融扶貧聯(lián)系點(diǎn)，將擔(dān)保貸款比例放大為1∶8，開(kāi)發(fā)出金穗脫貧貸、金穗小康貸和金穗快農(nóng)貸等貸款新品種，四年間累計(jì)發(fā)放扶貧擔(dān)保貸款5603 筆、5.44 億元，占比27%。人保財(cái)險(xiǎn)阜平支公司通過(guò)“政融?！北ｋU(xiǎn)支農(nóng)融資項(xiàng)目累計(jì)為農(nóng)戶融資3005 筆、3.99 億元，占比20%。

截至2018 年年底，阜平縣各類金融機(jī)構(gòu)累計(jì)向12798 戶農(nóng)戶發(fā)放貸款12.73 億元，其中，種植業(yè)貸款占比56.90%，養(yǎng)殖業(yè)貸款占比38.33%，手工業(yè)占比0.67%，其他行業(yè)占比4.10%（見(jiàn)圖3）。種養(yǎng)業(yè)貸款筆數(shù)和貸款金額占比達(dá)95%，意味著阜平縣農(nóng)戶貸款主要投向了種養(yǎng)業(yè)。其中，約70%的貸款用于食用菌（香菇）種植、牛羊豬和肉雞的養(yǎng)殖上。而食用菌、肉牛肉羊和肉雞等產(chǎn)業(yè)同樣是阜平縣近三年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要理賠險(xiǎn)種，2017 年保險(xiǎn)理賠金額占比約為70%（見(jiàn)表5）?？梢?jiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通過(guò)兜底農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障了農(nóng)戶收入的穩(wěn)定性，大大降低了扶貧擔(dān)保貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

圖3 2015—2018年阜平縣種養(yǎng)業(yè)累計(jì)貸款占比情況

（三）金融+產(chǎn)業(yè)扶貧成效

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和擔(dān)保貸款的雙重支持下，阜平縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平明顯提升。2014 年以前，阜平縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)單一，以大棗、核桃種植為主，種植面積不斷減少。到2018 年年底，阜平縣已經(jīng)培育了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體110 家，帶動(dòng)農(nóng)戶2.1 萬(wàn)戶，以食用菌、高效林果、規(guī)模養(yǎng)殖、家庭手工業(yè)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系基本建立。

截至2018年年底，金融機(jī)構(gòu)累計(jì)為6159戶食用菌種植戶提供貸款5.3 億元，建成食用菌規(guī)模園區(qū)91 個(gè)，總產(chǎn)量 3.8 萬(wàn)噸，產(chǎn)值突破 2.8 億元，輻射帶動(dòng)貧困戶2.3 萬(wàn)余戶，年均增收6000 元；為391 戶農(nóng)戶發(fā)放特色林果產(chǎn)業(yè)貸款3750.4萬(wàn)元，全縣大棗、核桃等特色林果種植總面積達(dá)30萬(wàn)畝，覆蓋貧困戶7200戶，年均增收5000 元左右；為4148 戶農(nóng)戶發(fā)放養(yǎng)殖業(yè)貸款約7.2億元，全縣肉牛、肉羊、肉雞和生豬等規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)達(dá)到620家，帶動(dòng)貧困戶4000余戶，人均增收3600 元左右；為93 戶農(nóng)戶發(fā)放手工業(yè)貸款853.4萬(wàn)元，手工業(yè)加工點(diǎn)發(fā)展到211 家，覆蓋84 個(gè)貧困村，拉動(dòng)就業(yè)人員達(dá)6000人，年均增收8000元左右?？梢?jiàn)，在金融資源的支持下，阜平縣農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)得以較好培育和快速發(fā)展，并有力帶動(dòng)了農(nóng)戶的脫貧致富。

四、阜平縣金融扶貧的啟示

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是貧困戶穩(wěn)定脫貧的重要保障

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在符合市場(chǎng)選擇的前提下主要面臨兩種風(fēng)險(xiǎn)：一是自然災(zāi)害、疫病等自然風(fēng)險(xiǎn)；二是豐收期遭遇“谷賤傷農(nóng)”，即農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)使得農(nóng)戶收入波動(dòng)性增大，導(dǎo)致銀行缺乏動(dòng)力將金融資源投向農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以有效地降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)戶的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)安全，解除農(nóng)戶的后顧之憂。保費(fèi)補(bǔ)貼大大提高了農(nóng)戶的參保積極性，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。政府與保險(xiǎn)公司以聯(lián)辦共保的方式聯(lián)合為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展兜底，有力推動(dòng)了阜平縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口脫貧，有效降低了脫貧人口因?yàn)?zāi)、因病返貧等現(xiàn)象，保障了穩(wěn)定脫貧并提高了脫貧質(zhì)量。保險(xiǎn)不僅能助推扶貧，更重要的是能助力守住脫貧成果。在后脫貧時(shí)代，保險(xiǎn)在保障性扶貧中將發(fā)揮重要的作用。

在政府主導(dǎo)下，阜平縣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅僅是只針對(duì)貧困戶的特惠性保險(xiǎn)，而是將廣大非貧困戶也納入進(jìn)來(lái)，真正做到了保險(xiǎn)普惠。同時(shí)，政府對(duì)60%的保費(fèi)補(bǔ)貼部分（基本保障部分）實(shí)行統(tǒng)保，剩余的40%部分由農(nóng)戶根據(jù)自身意愿和能力來(lái)決定是否自費(fèi)提升保障水平?！盎?補(bǔ)充”式的普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)顯著放大了財(cái)政資金的扶貧效能，激發(fā)了農(nóng)戶的脫貧內(nèi)生動(dòng)力。此外，保險(xiǎn)支農(nóng)融資的探索使得保險(xiǎn)不再單純地作為一種事后分散風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)墓ぞ?，具有了與信貸相似的“輸血”功能，進(jìn)一步拓展了保險(xiǎn)的功能。

（二）建立有效的擔(dān)保機(jī)制是撬動(dòng)金融資源的必要條件

聯(lián)辦共保模式兜住了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)底線，降低了產(chǎn)業(yè)扶貧貸款的風(fēng)險(xiǎn)，為吸引金融資源參與扶貧奠定了基礎(chǔ)。兜底的作用在于保障基本損失，僅靠保險(xiǎn)兜底不足以吸引金融資源投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。因此，阜平縣在“聯(lián)辦共保”的基礎(chǔ)上建立了“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”貸款擔(dān)保機(jī)制，設(shè)立擔(dān)保基金為農(nóng)戶貸款進(jìn)行擔(dān)保，承擔(dān)連帶償還責(zé)任，對(duì)貸款損失進(jìn)行代償，并通過(guò)行政資源與銀行聯(lián)合追償貸款損失，解決了銀行農(nóng)戶貸款的后顧之憂?！帮L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”擔(dān)保模式相當(dāng)于政府與銀行分擔(dān)貸款損失，政府的參與進(jìn)一步降低了貸款風(fēng)險(xiǎn)，再加上部分社會(huì)責(zé)任感較強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的積極參與，“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+政府擔(dān)?！钡募?lì)機(jī)制與金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任相結(jié)合，撬動(dòng)了金融資源，開(kāi)啟整個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧鏈。

阜平縣扶貧擔(dān)保貸款面向全體農(nóng)戶以基準(zhǔn)利率放貸，并針對(duì)貸款對(duì)象的不同屬性實(shí)施差別化貼息，實(shí)現(xiàn)了從特惠金融向普惠金融的轉(zhuǎn)變，同時(shí)避免了陷入貼息的福利陷阱。扶貧貸款重點(diǎn)扶持有勞動(dòng)能力、有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的農(nóng)戶，對(duì)于有勞動(dòng)能力、無(wú)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，強(qiáng)調(diào)龍頭企業(yè)帶動(dòng)，由銀行直接向企業(yè)發(fā)放擔(dān)保貸款。扶貧擔(dān)保貸款對(duì)貧困戶全額貼息，非貧困戶減半貼息，農(nóng)業(yè)企業(yè)按照其帶動(dòng)的農(nóng)戶或貧困戶的數(shù)量差別化貼息，大大減輕了農(nóng)戶和企業(yè)的利息負(fù)擔(dān)，激發(fā)了農(nóng)戶的脫貧內(nèi)生動(dòng)力和農(nóng)業(yè)企業(yè)的扶貧積極性。

（三）縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)體系是推進(jìn)普惠金融發(fā)展的重要力量

傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)在推進(jìn)普惠金融時(shí)遭遇瓶頸，單靠金融機(jī)構(gòu)的力量無(wú)法深入農(nóng)戶、獲取有效信息以便及時(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，或者金融機(jī)構(gòu)的下沉服務(wù)運(yùn)營(yíng)成本高企，運(yùn)行效率低下，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)缺乏動(dòng)力去推進(jìn)普惠金融。如果金融機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)合作，將金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和技術(shù)優(yōu)勢(shì)與政府的行政資源結(jié)合起來(lái)，協(xié)同推進(jìn)整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)鏈、擔(dān)保貸款鏈及農(nóng)戶信用檔案等普惠金融生態(tài)體系的建設(shè)，可以降低金融服務(wù)成本，提高普惠金融的運(yùn)行效率。金融機(jī)構(gòu)借助于政府行政力量建立縣域三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)線下的普惠金融服務(wù)，可能是現(xiàn)行條件下推進(jìn)基層普惠金融發(fā)展的有益路徑。阜平縣的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)體系在這方面做了有益嘗試，并取得了明顯成效。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和擔(dān)保貸款的基本全覆蓋提升了金融的普惠性，“基本+補(bǔ)充”的保費(fèi)補(bǔ)貼方式和差別化貼息激發(fā)了農(nóng)戶的脫貧內(nèi)生動(dòng)力，保險(xiǎn)支農(nóng)融資進(jìn)一步拓展了保險(xiǎn)資金的“輸血”功能，“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+政府擔(dān)?！蹦Ｊ角藙?dòng)了金融資源，解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金瓶頸問(wèn)題，三級(jí)金融服務(wù)體系有效降低了金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本、推進(jìn)了基層普惠金融的發(fā)展?？傊鹑诜鲐毜母菲侥Ｊ皆谵r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、貸款擔(dān)保和金融服務(wù)等方面的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒，同時(shí)也為金融扶貧從特惠金融向普惠金融轉(zhuǎn)型提供了有益的參考。

五、阜平縣金融扶貧模式的可持續(xù)性評(píng)估

在政府主導(dǎo)和金融機(jī)構(gòu)積極參與的雙重作用下，阜平模式大幅度增加了貧困地區(qū)的金融供給，激活并滿足了農(nóng)戶的有效金融需求，脫貧成效顯著。但金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任與可持續(xù)發(fā)展往往存在一定的矛盾，而高質(zhì)量脫貧與鄉(xiāng)村振興又要尋求金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)性支持。因此，本文繼續(xù)探討阜平模式在可持續(xù)性方面受到哪些因素的干擾，評(píng)估阜平模式能否轉(zhuǎn)型為一種普惠金融的可持續(xù)模式。

（一）政府資金來(lái)源的可持續(xù)性難以保障

表7 2015—2018 年阜平縣政府與保險(xiǎn)公司金融扶貧收支合計(jì)（單位：萬(wàn)元）

阜平模式中政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在出資設(shè)立保險(xiǎn)基金、擔(dān)保基金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，以及保費(fèi)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)理賠和貸款貼息上。政府主導(dǎo)的實(shí)質(zhì)是促進(jìn)財(cái)政政策與金融政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同，以有限的財(cái)政資金撬動(dòng)金融資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧致富。如表7 所示，近兩年阜平縣政府投入到金融扶貧領(lǐng)域的資金合計(jì)均超過(guò)了1 億元。可見(jiàn)，政府財(cái)力的充分支持是阜平模式的一個(gè)關(guān)鍵參數(shù)。阜平縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣、河北省深度貧困縣和普惠金融示范縣，在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，受到中央、省和市三級(jí)政府財(cái)力的重點(diǎn)支持。2018 年，阜平縣整合財(cái)政涉農(nóng)資金約4.57 億元，其中上級(jí)撥付資金占比超過(guò)90%，意味著阜平縣的扶貧資金主要源于上級(jí)財(cái)政。阜平縣近兩年來(lái)全部財(cái)政收入剛剛超過(guò)5 億元，政府投入的金融扶貧資金占到本級(jí)財(cái)政收入的20%左右。可見(jiàn)，單靠本級(jí)政府財(cái)力難以支撐阜平縣的金融扶貧與保險(xiǎn)扶貧。一旦失去上級(jí)財(cái)政的持續(xù)支持，阜平模式的可持續(xù)性堪憂。

（二）保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)的可持續(xù)性較差

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然災(zāi)害、市場(chǎng)變化等因素影響，波動(dòng)性較強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)較大。如表7 所示，2018 年保險(xiǎn)公司虧損達(dá)689.5 萬(wàn)元，四年間保險(xiǎn)公司累計(jì)虧損819.73 萬(wàn)元，其中三年保險(xiǎn)理賠均超過(guò)保費(fèi)收入，只有2017 年保險(xiǎn)公司的保費(fèi)收入可以基本覆蓋保險(xiǎn)賠付。聯(lián)辦共保機(jī)制使得政府分擔(dān)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的一半損失，否則保險(xiǎn)公司虧損加倍。總體而言，保險(xiǎn)公司四年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)累計(jì)虧損，財(cái)務(wù)可持續(xù)性較差。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)周期較長(zhǎng)，阜平縣溫室大棚、食用菌等相關(guān)產(chǎn)業(yè)都是從無(wú)到有、逐步培育起來(lái)的，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期風(fēng)險(xiǎn)可能更大一些，成熟期之后風(fēng)險(xiǎn)會(huì)降低。因此，可能需要一個(gè)更長(zhǎng)的周期來(lái)評(píng)估保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。但就現(xiàn)狀而言，與財(cái)務(wù)可持續(xù)性相比，較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感更多地支撐了人保財(cái)險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)扶貧。如果沒(méi)有更加合理的激勵(lì)機(jī)制或風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ娇赡軠S為特殊時(shí)期的一種臨時(shí)性保險(xiǎn)扶貧措施。

（三）扶貧擔(dān)保貸款的代償率較高，擔(dān)保公司清收壓力較大

在“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”貸款擔(dān)保機(jī)制中，惠農(nóng)擔(dān)保公司在放貸時(shí)與合作銀行簽訂全額代償協(xié)議，所有損失歸擔(dān)保公司，在一定程度上對(duì)銀行進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)隔離?；蒉r(nóng)擔(dān)保公司注冊(cè)資本1.1億元，阜平縣政府根據(jù)每年預(yù)計(jì)新增貸款余額按照5∶1 的比例追加擔(dān)保金。截至2018 年年底，惠農(nóng)擔(dān)保公司實(shí)有擔(dān)?；? 億元，理論上可以撬動(dòng)銀行貸款20 億元，承擔(dān)20%的不良貸款損失。在擔(dān)保公司的可承受范圍內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)可以按基準(zhǔn)利率收回貸款本息，貸款基本安全。一旦不良貸款超過(guò)安全邊界，金融機(jī)構(gòu)與擔(dān)保公司共同承擔(dān)貸款損失?？梢?jiàn)，不良貸款是影響金融機(jī)構(gòu)和惠農(nóng)擔(dān)保公司財(cái)務(wù)可持續(xù)的關(guān)鍵指標(biāo)。

截至2018 年年底，惠農(nóng)擔(dān)保公司累計(jì)代償貸款1556 筆、代償貸款1.538 億元，代償貸款占比為13.26%。從代償情況看，10 萬(wàn)元以內(nèi)貸款代償比率均小于5%，但都超過(guò)了多數(shù)貧困縣在金融扶貧中設(shè)置的不良貸款警戒線3%。10 萬(wàn)元以上的貸款代償比例大于20%，并且相對(duì)富裕的農(nóng)戶和龍頭企業(yè)惡意拖欠不還的情況較為嚴(yán)重，超過(guò)了惠農(nóng)擔(dān)保公司的安全邊界。較高的貸款代償比率在一定程度上挫傷了金融扶貧阜平模式的可持續(xù)性，惡意拖欠扶貧擔(dān)保貸款已經(jīng)成為金融扶貧工作的隱患。因此，惠農(nóng)擔(dān)保公司亟須集合公檢法等各方力量采取有效措施嚴(yán)厲打擊惡意拖欠扶貧貸款現(xiàn)象，對(duì)代償貸款進(jìn)行強(qiáng)力清收，以減輕惠農(nóng)擔(dān)保公司的代償壓力。

（四）三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)效率較低，縣域信用環(huán)境較差

目前，阜平縣以行政資源為依托，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)體系，但金融服務(wù)的專業(yè)性與基層行政人員的能力匹配性較差，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融工作部人員專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足或責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、履職不力，不能全力配合保險(xiǎn)理賠、貸后監(jiān)管和貸款清收工作，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)效率較低。同時(shí)，三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢，政府相關(guān)部門(mén)之間、金融機(jī)構(gòu)與三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)之間尚未形成有效的合力來(lái)推進(jìn)普惠金融的發(fā)展。全縣整體信用環(huán)境雖有改善，但依然較差。農(nóng)戶對(duì)于信用意識(shí)和信用行為記錄的關(guān)注度還比較低，信用觀念淡薄。信用獎(jiǎng)懲機(jī)制滯后，失信成本偏低，信用缺失問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，日常不講信用甚至破壞信用的行為較為常見(jiàn)。農(nóng)戶的金融知識(shí)和金融素養(yǎng)欠缺，習(xí)慣享受以往的財(cái)政救濟(jì)式補(bǔ)貼，存在“等、靠、要”的想法，認(rèn)為扶貧貸款與扶貧款相同，均是無(wú)償使用且無(wú)須歸還[1,8]。貸款拖欠不還情況時(shí)常發(fā)生，逃、賴、廢、轉(zhuǎn)嫁債務(wù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，甚至存在惡意騙貸現(xiàn)象。

總之，金融扶貧的阜平模式雖然取得了明顯的扶貧成效，但在可持續(xù)發(fā)展方面還存在一些隱患。單靠縣級(jí)政府財(cái)力難以支撐阜平模式的持續(xù)發(fā)展，較高的貸款代償比率也削弱了金融機(jī)構(gòu)參與扶貧的熱情。在保險(xiǎn)扶貧方面，人保財(cái)險(xiǎn)阜平支公司表現(xiàn)出高度的社會(huì)責(zé)任感，但財(cái)務(wù)可持續(xù)性相對(duì)較差?；蒉r(nóng)擔(dān)保公司對(duì)貸款損失的全額代償使得銀行無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益較高，扶貧參與動(dòng)力加強(qiáng)，但同時(shí)導(dǎo)致銀行追償貸款的努力程度降低[9]，具體表現(xiàn)為阜平縣部分銀行催收貸款不及時(shí)，客觀上增加了惠農(nóng)擔(dān)保公司的代償比例，影響了扶貧擔(dān)保貸款的可持續(xù)發(fā)展。在推進(jìn)普惠金融服務(wù)方面，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的專業(yè)性有待加強(qiáng)，與金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制還需要進(jìn)一步完善。

六、深入推進(jìn)阜平縣普惠金融可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是農(nóng)戶脫貧致富的根本之策，阜平縣通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問(wèn)題，通過(guò)聯(lián)辦共保兜住了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)底線，以“政府擔(dān)保+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的方式大大降低了農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)，解決了金融機(jī)構(gòu)扶貧動(dòng)力不足的問(wèn)題。但阜平模式不能從根源上降低產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金、技術(shù)等瓶頸問(wèn)題解決之后，農(nóng)產(chǎn)品的深加工、銷(xiāo)售等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈問(wèn)題亟須關(guān)注[9]。完善的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和市場(chǎng)體系是產(chǎn)業(yè)扶貧得以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要保障，也是產(chǎn)業(yè)扶貧贏得農(nóng)戶認(rèn)可的關(guān)鍵所在。因此，阜平縣應(yīng)因地制宜，堅(jiān)持市場(chǎng)思維，做大做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步拓展產(chǎn)業(yè)鏈、提升產(chǎn)品附加值，精心培育和打造本土品牌和特色品牌。借助電商平臺(tái)、短視頻平臺(tái)等新業(yè)態(tài)打造完善的市場(chǎng)體系，保障農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道順暢。以金融扶貧的阜平模式推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)鏈和完善的市場(chǎng)體系提升和保障產(chǎn)品效益，促進(jìn)農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定增收，切實(shí)降低產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，建立穩(wěn)定脫貧機(jī)制和防返貧機(jī)制。

（二）發(fā)展數(shù)字普惠金融，進(jìn)一步提升普惠金融服務(wù)體系的效率

第一，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)與三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步融合，持續(xù)提升三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)效率，切實(shí)降低傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)普惠金融的成本。依托縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)體系，開(kāi)展信用調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、貸后監(jiān)管、保險(xiǎn)查勘和理賠等線下業(yè)務(wù)，深入挖掘農(nóng)戶的金融需求與金融服務(wù)的短板和痛點(diǎn)，進(jìn)一步提升普惠金融的精準(zhǔn)性和匹配性。第二，依托金融扶貧阜平模式的現(xiàn)有框架，逐步發(fā)展線上的數(shù)字化征信、數(shù)字化保險(xiǎn)和數(shù)字化小額信貸，將線上的流程審批和線下三級(jí)金融服務(wù)體系的調(diào)查監(jiān)督相結(jié)合，以大數(shù)據(jù)和數(shù)字技術(shù)切實(shí)降低普惠金融的運(yùn)營(yíng)成本，以數(shù)字普惠金融的思路推進(jìn)阜平縣普惠金融的發(fā)展。第三，以金融扶貧的阜平模式為基礎(chǔ)，借助于互聯(lián)網(wǎng)金融、電商平臺(tái)、自媒體平臺(tái)等新興業(yè)態(tài)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，提供農(nóng)資采購(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品種植、加工和銷(xiāo)售等全產(chǎn)業(yè)鏈的金融服務(wù)，在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，提供信貸、支付、理財(cái)、眾籌、保險(xiǎn)等全產(chǎn)品鏈的綜合金融服務(wù)，構(gòu)建基于產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)品鏈的鏈?zhǔn)浇鹑诜鲐毮Ｊ?，切?shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶脫貧致富[5]。

（三）采取多種手段，加大代償貸款的清收力度

首先，充分發(fā)揮行政資源的本土化優(yōu)勢(shì)，由政府出面采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、紀(jì)律等多種手段組織清收，注重對(duì)代償貸款進(jìn)行分類施策，建立完備的貸款清償機(jī)制。對(duì)于確因農(nóng)業(yè)周期問(wèn)題造成的貸款代償，經(jīng)核實(shí)之后可以續(xù)貸；依法嚴(yán)厲打擊有償還能力、存在騙取貸款行為或惡意拖欠的老賴，必要時(shí)進(jìn)行起訴；對(duì)因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)失敗、借款人死亡（不在投保范圍）等其他客觀因素形成的代償，經(jīng)核實(shí)已經(jīng)造成損失的，由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和壞賬準(zhǔn)備金予以核銷(xiāo)。同時(shí)，應(yīng)規(guī)范惠農(nóng)擔(dān)保公司的抵押品登記程序和反擔(dān)保程序，確保抵押品產(chǎn)生法律效力。其次，完善損失分擔(dān)機(jī)制。借鑒隆化“政銀企戶?！蹦Ｊ胶吞m考模式的經(jīng)驗(yàn)[1-2,5]，健全和規(guī)范擔(dān)?；?、還貸周轉(zhuǎn)金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的運(yùn)作機(jī)制，實(shí)行扶貧擔(dān)保貸款的熔斷制度，并將貸款風(fēng)險(xiǎn)適度地分散給銀行和保險(xiǎn)，修正激勵(lì)機(jī)制以切實(shí)體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。

（四）發(fā)展“保險(xiǎn)+期貨”模式，繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的基礎(chǔ)上，探索農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，由“保成本”向“保收入”轉(zhuǎn)變，規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌給農(nóng)戶帶來(lái)的損失，進(jìn)一步提升保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障水平；嘗試發(fā)展“保險(xiǎn)+期貨”模式，將農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)在期貨市場(chǎng)上進(jìn)一步分散，完善保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制；建立以農(nóng)業(yè)訂單為基礎(chǔ)的“保險(xiǎn)+期貨+信貸”機(jī)制，保障農(nóng)戶的收入穩(wěn)定和提升其信用水平[6]；爭(zhēng)取將更多的農(nóng)產(chǎn)品納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障體系中，減輕縣級(jí)政府的財(cái)政壓力。借鑒隆化“政銀企戶?！蹦Ｊ降淖龇ǎ瑢⒔杩钊艘馔獗ｋU(xiǎn)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種的經(jīng)營(yíng)權(quán)一并交給保險(xiǎn)公司，以其他效益險(xiǎn)種的承保利潤(rùn)來(lái)對(duì)沖保險(xiǎn)公司的高風(fēng)險(xiǎn)。持續(xù)探索以機(jī)制創(chuàng)新和市場(chǎng)化的方式來(lái)降低和分散保險(xiǎn)公司的承保風(fēng)險(xiǎn)，充分挖掘保險(xiǎn)在保障性扶貧中的作用。

（五）進(jìn)一步完善三級(jí)金融服務(wù)體系，提升金融服務(wù)的專業(yè)性和匹配性

以縣金融中心為核心，整合惠農(nóng)擔(dān)保公司的擔(dān)保和代償貸款數(shù)據(jù)、金融機(jī)構(gòu)的催收貸款與不良貸款數(shù)據(jù)，以及三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的貸前審查、貸后監(jiān)管及代償清收等貸款動(dòng)態(tài)，建立線上的大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，以便于三方能夠及時(shí)掌握貸款進(jìn)程、拖欠、催收及代償?shù)惹闆r。同時(shí)，建立線下的金融機(jī)構(gòu)與三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。由金融機(jī)構(gòu)出面加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)體系工作人員的知識(shí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其在貸前審查、貸后監(jiān)管和清收、保險(xiǎn)理賠、農(nóng)戶信用調(diào)查等方面的業(yè)務(wù)技能，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)與三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的深度融合，將縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)打造成為金融機(jī)構(gòu)“主動(dòng)脈”的“毛細(xì)血管”，成為線下推進(jìn)普惠金融發(fā)展的重要力量，將行政資源與金融資源有機(jī)對(duì)接，切實(shí)降低金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本。

（六）建立健全農(nóng)村信用體系，優(yōu)化縣域金融生態(tài)

由政府和中國(guó)人民銀行牽頭，協(xié)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)督管理、稅務(wù)、國(guó)土、扶貧、財(cái)政、公安、宣傳等部門(mén)，建立健全信用記錄和信用信息采集機(jī)制，逐步完善電子信用檔案，搭建信用信息共享平臺(tái)，創(chuàng)新失信懲罰與守信激勵(lì)機(jī)制。借鑒蘭考模式“信用信貸相長(zhǎng)”的經(jīng)驗(yàn)，完善信用信息采集標(biāo)準(zhǔn)和信用評(píng)價(jià)體系，將農(nóng)戶信用等級(jí)與銀行授信額度大小或利率高低掛鉤，對(duì)農(nóng)戶的信用等級(jí)和授信額度實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，激發(fā)其守信內(nèi)生動(dòng)力。實(shí)施整村授信，對(duì)于信用村優(yōu)先給予各項(xiàng)惠農(nóng)政策，為普惠金融的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境[2]。同時(shí)，在農(nóng)村地區(qū)大力開(kāi)展金融知識(shí)、信用知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)教育，提升農(nóng)戶金融素養(yǎng)和信用意識(shí)。繼續(xù)完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，逐步建立失信黑名單制度和失信行為數(shù)據(jù)庫(kù)，嚴(yán)厲打擊非法集資、惡意騙貸、逃廢債、老賴等行為，提升社會(huì)信用管理水平，規(guī)范全縣農(nóng)村金融秩序，優(yōu)化縣域金融生態(tài)環(huán)境。

作為普惠金融試點(diǎn)之一，阜平模式在金融扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，試行了從特惠金融向普惠金融的轉(zhuǎn)變。在脫貧攻堅(jiān)階段，作為深度貧困縣和普惠金融示范縣，阜平縣得到扶貧資源與金融資源的重點(diǎn)支持，金融扶貧對(duì)象從貧困戶擴(kuò)大到一般農(nóng)戶，金融扶貧開(kāi)始向普惠金融蛻變。此時(shí)，金融機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了高度的社會(huì)責(zé)任感。在金融扶貧的阜平模式中，以保險(xiǎn)普惠為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)兜底、建立貸款擔(dān)保機(jī)制激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)扶貧、融合行政資源與金融資源協(xié)同推進(jìn)普惠金融服務(wù)是其可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。但諸如縣級(jí)政府財(cái)力薄弱、保險(xiǎn)公司虧損及擔(dān)保公司代償比例過(guò)高等因素在一定程度上影響了阜平模式的可持續(xù)發(fā)展。在后脫貧時(shí)代，普惠金融應(yīng)更加關(guān)注政府財(cái)力和金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。在社會(huì)性和商業(yè)性的平衡上，普惠金融的阜平模式還需要進(jìn)行更多有益的嘗試，為穩(wěn)定脫貧和鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)性的金融支持。