土地財政風(fēng)險及其對策研究

黨寶茹

摘要：隨著政府職能規(guī)模的不斷擴大，財政收支如何平衡成為橫亙在政府機關(guān)面前的一個不可忽視的問題。而其中不斷增長的財政支出的增加更要求財政收入更大比重增加。與此同時就滋生了“土地財政”。分稅制后土地出讓金以及一些行業(yè)營業(yè)稅是由地方政府獨享，從而造成地方政府越來越依靠“土地財政”解決其財政資金的不足。多種原因共同造就了如今我國日益加劇“土地財政”的局面。此后產(chǎn)生的問題不容小覷。想要削減這些嚴(yán)重的社會問題就需要將當(dāng)前依賴“土地財政”進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從稅收制度著手，解決內(nèi)在制度問題;從績效考核著手，解決官員作風(fēng)問題;雙管齊下顛覆“土地財政”根本問題。

關(guān)鍵詞：土地財政;財政政策;財政收支

“土地財政”旨在表明我國當(dāng)前財政收入主要依托土地出讓、土地稅金以及土地投融資等現(xiàn)象。這種情景的出現(xiàn)和我國目前經(jīng)濟發(fā)展模式和財政收支狀況有著密切的聯(lián)系，是我國當(dāng)前大力發(fā)展工業(yè)化、步入城市化進(jìn)程下體制的綜合反映。我國當(dāng)前“土地財政”已經(jīng)保持了很高的水平，在當(dāng)代世界各國中依托程度較為嚴(yán)重。它表現(xiàn)為的高房價現(xiàn)象已經(jīng)使得我國出現(xiàn)了廣泛的民生問題和經(jīng)濟問題。

“土地財政”雖在一定程度上促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展以及城市發(fā)展，但它依然是一種不健康的經(jīng)濟模式。而這些現(xiàn)象已經(jīng)或多或少表現(xiàn)在當(dāng)今市場中，當(dāng)前房地產(chǎn)市場巨大泡沫、房價持續(xù)過高、炒房嚴(yán)重就已經(jīng)證明“土地財政”的弊病。首先高房價影響了我國人民的正常生活，城市間房價差異過大不利于各地域間人才流動;而且當(dāng)下財政模式使得農(nóng)業(yè)得到了極大的危害，在城市土地有限的前提下，若政府還是著力依托“土地財政”勢必會占用農(nóng)業(yè)用地，本就因為勞動力流向城市而難以發(fā)展的農(nóng)業(yè)將遭遇雪上加霜的局面;當(dāng)下出現(xiàn)了巨大的房產(chǎn)泡沫，一旦依靠土地的財政產(chǎn)生沖擊，會導(dǎo)致房價大幅縮水，房產(chǎn)泡沫破裂之下會引起整個金融市場的混亂，使我國遭遇金融危機;

因此不難看出轉(zhuǎn)變這種以“土地財政”為主流的收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。若想要解決此類問題需要從本質(zhì)問題著手，解決分稅制改革下地方政府收入少但支出多的現(xiàn)象;需要調(diào)節(jié)我國當(dāng)下土地制度，改變政府定價、政府出讓的形式，將監(jiān)督權(quán)重新樹立，發(fā)揮市場功能;同時改變當(dāng)下政府官員績效考核形式，區(qū)分地方收入明細(xì)，限制各地土地收入上限，鼓勵地方官員大力發(fā)展因地制宜產(chǎn)業(yè)，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前不良局面。

現(xiàn)針對我國日益加劇的“土地財政”所帶來的巨大隱患采取從內(nèi)到外，由制度轉(zhuǎn)變到管理改變的調(diào)整政策，只有將現(xiàn)行財政稅收制度進(jìn)行轉(zhuǎn)變，給予地方政府更多收入才能弱化土地的地位;改變地方政府官員績效考核方式使得不僅僅依賴于地方政績才能將土地取之于民，用之于民?，F(xiàn)具體對策具體分析如下幾方面：

（一）調(diào)整現(xiàn)行財政制度

在稅收方面看：如果地方政府收入少而支出多，只能依托“土地財政”收入謀求發(fā)展的局面進(jìn)一步發(fā)酵，則土地財政就會很難改善。此時需要緩解“土地財政”的依托程度就要使得各級政府職責(zé)更為明確，依據(jù)各級政府的所需職能合理分配稅收收入，可以考慮在不同區(qū)域位置、不同城市發(fā)展階段彈性調(diào)整地方與中央稅收分配比例，如發(fā)展中的中等城市可適度留有足夠的稅收收入以保證該地區(qū)城市的繼續(xù)擴大發(fā)展，而較為發(fā)達(dá)地區(qū)則可適度減少轉(zhuǎn)移支付以補足更需要的城市。

在當(dāng)下情況中，國有征地的補償與其收入完全的不匹配成為各級政府可以肆意征收土地，大力發(fā)展對“土地財政”的依托的原因之一。在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對土地收入的依托中，需要各級政府尊重公民權(quán)利，切實保障失地農(nóng)民的分配收入。在適當(dāng)?shù)那闆r下，可以運用對土地出讓收益的比例來計算對農(nóng)民的保障數(shù)目。合理分配土地收益之后，既保證了失地人民的生活所需，盡力保證公平的社會環(huán)境;同時減少了政府的土地出讓收益之后，也能迫使各級政府找尋更加正確提升地區(qū)經(jīng)濟力量的方法，可以矯正如今過度依托土地來謀取收益的不良方向。使得政府意識到土地資源的珍貴性，合理利用土地，減少對其浪費。

如今土地出讓金已成為各級政府財政收入的必要組成部分，但這部分收入并沒有嚴(yán)格的進(jìn)行審計，因此更加嚴(yán)格的審計土地出讓金，讓土地出讓金的每一步使用情況公之于眾也成為了重中之重，若能合理審計土地出讓金的執(zhí)行使用情況，可能會使得更多的資金投入到需要的地方，發(fā)揮出最大的作用，從而規(guī)避“土地財政”所帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險。

（二）對現(xiàn)行土地制度進(jìn)行改革

根據(jù)我國目前現(xiàn)狀，政府可在土地制度中嚴(yán)格控制政府土地融資的規(guī)模，更清晰的界定可抵押土地的界限，在確定土地價值和土地融資金額時采用更加嚴(yán)格的規(guī)定來予以鑒定，從源頭開始將土地價格導(dǎo)向正確的方向，避免土地價格虛高所帶來的巨大金融市場泡沫與政府風(fēng)險。而現(xiàn)今地方政府作為土地交易的一方，其鑒定價值以及監(jiān)管的力量勢必較為薄弱，還需要中央政府進(jìn)行嚴(yán)格鑒定監(jiān)督，確定土地利用的規(guī)范措施，保證所需交易的土地符合城市建設(shè)的需要，以及正確斷定土地的價值。

我國目前土地征收實行國家統(tǒng)一控制的政策，但在這種政策下會使得政府自己實行自己監(jiān)督，缺少合理的外部控制而造成的“土地財政”不斷浮現(xiàn)更多風(fēng)險。在市場經(jīng)濟中，政府可以嘗試退出征地市場，減少市場干預(yù)，可以將土地的使用權(quán)嘗試投入市場，在市場中進(jìn)行公平的交易，能更好的發(fā)揮出市場的作用，公正的判斷土地的價值。

（三）改善績效考核制度以及建立相關(guān)法律法規(guī)制度

當(dāng)下依托GDP來判斷政府官員的業(yè)績是推動“土地財政”的重要因素之一，在對GDP增長的追求中，地方官員不惜舍棄人民的民生利益以及環(huán)境等多方面的因素來換回地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此矯正對“土地財政”依托度需要建立一套綜合的政績考核模式，可以在一定范圍內(nèi)嘗試加入經(jīng)濟增長率、資源消耗強度、社會保障率、居民收入增長率、社會治安破案率、人口自然增長率等諸多指標(biāo)，在謀求經(jīng)濟增長的同時提高對人民生活問題的關(guān)注度。在政績考核改變之后，不僅可能降低“土地財政”的依賴性從而減少其所帶來的負(fù)面影響，而且可能在一定角度上激勵各級政府官員探索更好地經(jīng)濟發(fā)展途徑，可以更好地建設(shè)城市，改善人民的生活水平。