70年來(lái)我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)政策的發(fā)展歷程及未來(lái)展望

羅佳欣 左瑞勇

2019年5月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該文件的出臺(tái)對(duì)我國(guó)新時(shí)代0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展具有重要意義。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了許多關(guān)于0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的政策，梳理0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)政策的發(fā)展歷程，有助于把握托育服務(wù)政策的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)?！叭娑ⅰ闭邔?shí)施以來(lái)，沒有迎來(lái)生育的高峰，相反，人們的生育意愿持續(xù)低迷，對(duì)兒童父母進(jìn)行的調(diào)查表明：“有生育二孩意愿的僅為20.5%，不想生育二孩的比例高達(dá)53.3%。”[1]人們生育意愿低迷和托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系，“高達(dá)86.5%的家庭將‘沒人照管列為生育二孩的最大困難”[2]，人們擔(dān)心嬰幼兒無(wú)處可托。能否解決好0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)關(guān)系著能否踐行黨的十九大所提出的“幼有所育”思想。

一、中華人民共和國(guó)成立70周年以來(lái)我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)政策的發(fā)展歷程

（一）1949年～20世紀(jì)80年代中后期：國(guó)家高度重視，供給主體帶有公共福利性

中華人民共和國(guó)成立以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量勞動(dòng)力的投入。婦女作為重要的勞動(dòng)力，需要為其解決照顧孩子的后顧之憂。這一時(shí)期，國(guó)家通過(guò)單位實(shí)行帶有福利性質(zhì)的托育服務(wù)。

1956年由教育部等部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》，文件中指出，“在托兒所方面，則統(tǒng)一由衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)”“幼兒園統(tǒng)一由教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)”。由此我們可以看出兩點(diǎn)：一是將學(xué)前教育的機(jī)構(gòu)劃分為托兒所和幼兒園；二是將托兒所和幼兒園在主管單位上做出了劃分，但是依然存在主管歸屬不明確的問題，托兒所雖然劃歸為由衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)，但是僅僅只有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，在機(jī)構(gòu)的管理上責(zé)任仍然不明確。同年，由教育部發(fā)布的《關(guān)于中小學(xué)、師范學(xué)校的托兒所工作的指示》中指出，“運(yùn)用各方面的力量，舉辦了各類不同類型的托兒所”。1958年由中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于教育工作的指示》中指出，“學(xué)齡前兒童大多數(shù)都能入托兒所、幼兒園”。從這兩個(gè)文件可以看出托兒所作為托育服務(wù)的載體，國(guó)家對(duì)其高度重視，對(duì)托兒所的種類、數(shù)量都做出相應(yīng)要求，力保每個(gè)孩子都可以享有托兒所的照護(hù)，每個(gè)家庭都能享受到托育服務(wù)。1980年，衛(wèi)生部發(fā)布的《城市托兒所工作條例》（試行草案）確定了嬰幼兒教養(yǎng)工作、衛(wèi)生保健工作等內(nèi)容，確定了托兒所的性質(zhì)。1981年，由婦幼衛(wèi)生局頒發(fā)了《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》，首次針對(duì)0～3歲嬰幼兒的教育工作進(jìn)行明確的規(guī)范，提出了托兒所教養(yǎng)工作的原則、任務(wù)、內(nèi)容和要求。1985年，衛(wèi)生部頒布了《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》，重視嬰幼兒的身心健康發(fā)展和在托兒所活動(dòng)時(shí)的安全。之后又頒布了《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》，要求設(shè)計(jì)出更科學(xué)、規(guī)范的兒童活動(dòng)場(chǎng)所。這兩個(gè)文件細(xì)化了托育服務(wù)的相關(guān)要求，希望提升托育服務(wù)的整體質(zhì)量。

從上述關(guān)于托育服務(wù)的各類政策可以看出，在這一時(shí)期，我國(guó)高度重視0～3歲嬰幼兒的托育服務(wù)，出臺(tái)了專門針對(duì)0～3歲嬰幼兒群體的政策文件，并且“從1950年代始，國(guó)家就開始試圖在全國(guó)逐步建立起一個(gè)惠及廣大勞動(dòng)者的公共托幼系統(tǒng)”[3]來(lái)支持女性就業(yè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)支持上“國(guó)家承擔(dān)了0～3歲早期教育服務(wù)的絕大部分成本費(fèi)用”[4]，挑起0～3歲的托育工作的經(jīng)濟(jì)重?fù)?dān)。國(guó)家作為托育服務(wù)的供給主體，通過(guò)“家長(zhǎng)制的福利共同體”[5]來(lái)支持公共托育服務(wù)，在這樣的模式下，嬰兒出生56天以后，便可以送入由單位興辦的托兒所里享受托育服務(wù)，體現(xiàn)出這一時(shí)期的托育服務(wù)帶有明顯的公共福利性。

（二）20世紀(jì)80年代中后期～2010年：國(guó)退民進(jìn)，供給主體由單一走向多元

1978年我國(guó)實(shí)施了改革開放政策，并在1984年召開的黨的十二屆三中全會(huì)上通過(guò)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，至此我國(guó)步入了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)體制改革的社會(huì)背景下，我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的供給主體由單一走向多元，由國(guó)家提供的福利保障逐漸過(guò)渡為由其他社會(huì)組織承擔(dān)。

1988年，由原國(guó)家教委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》中明確指出，“養(yǎng)育子女是兒童家長(zhǎng)依照法律規(guī)定應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)”“家長(zhǎng)送子女入園理應(yīng)負(fù)擔(dān)一定的保育、教育費(fèi)用”“發(fā)展這項(xiàng)事業(yè)不可能也不應(yīng)該由國(guó)家包起來(lái)”，明確了每個(gè)家庭在嬰幼兒托育工作中的責(zé)任與義務(wù)，托育工作開始回歸家庭，國(guó)家的責(zé)任淡化，“0～3歲早期教育服務(wù)由原先的福利性質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧议L(zhǎng)付費(fèi)的購(gòu)買服務(wù)”[6]。1995年，由原國(guó)家教委頒布的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》中指出，“深化改革，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會(huì)化”“將所辦的幼兒園交給當(dāng)?shù)亟逃姓块T規(guī)劃，以多種形式繼續(xù)辦好，或由社區(qū)辦，或由具備條件的團(tuán)體、個(gè)人承辦”，再一次強(qiáng)調(diào)單位福利制度下的公共托育轉(zhuǎn)向了社會(huì)和市場(chǎng)，嬰幼兒的托育服務(wù)需要通過(guò)市場(chǎng)等多元主體的參與來(lái)填補(bǔ)國(guó)家供給的不足。2001年，由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提到，“大力發(fā)展以社區(qū)為依托，公辦與民辦相結(jié)合的多種形式的學(xué)前教育和兒童早期教育服務(wù)”。同年，由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001～2010年）》中強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展0～3歲兒童早期教育”“同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)多渠道、多形式發(fā)展幼兒教育”。這時(shí)我國(guó)托兒所的數(shù)量縮減嚴(yán)重，許多嬰幼兒沒有機(jī)會(huì)進(jìn)入托兒所，出現(xiàn)了托育難的問題。國(guó)家鼓勵(lì)以多種形式開展托育服務(wù)，再一次推動(dòng)了托育服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化，我國(guó)帶有公共福利性質(zhì)的托育服務(wù)已經(jīng)逐漸淡出人們的視野。

從上述關(guān)于托育服務(wù)的各類政策可以看出，在這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)0～3歲嬰幼兒的托育服務(wù)做出了調(diào)整，從社會(huì)福利和公共服務(wù)中讓位給市場(chǎng)，企業(yè)辦或機(jī)關(guān)辦的托兒所萎縮消失，單位福利制已經(jīng)解體，托兒所的舉辦主體由單位轉(zhuǎn)為個(gè)人。政府的職責(zé)也進(jìn)行了調(diào)整，公共托育體系逐步瓦解，“政府幾乎沒有針對(duì)1～3歲兒童群體提供任何公共服務(wù)”[7]，0～3歲嬰幼兒的托育服務(wù)已經(jīng)由國(guó)家為主體轉(zhuǎn)向市場(chǎng)等多元主體共同承擔(dān)，通過(guò)引入非政府力量來(lái)彌補(bǔ)政府部門供給的不足，表現(xiàn)出市場(chǎng)化、社會(huì)化的傾向。

（三）2010年至今：基于多元供給主體的綜合性托育服務(wù)體系逐步形成

2010年以來(lái)，學(xué)前教育面臨著“入園難、入園貴”、托育機(jī)構(gòu)不規(guī)范等問題，引起了黨和國(guó)家對(duì)學(xué)前教育的高度重視。2015年“全面二孩”政策開始實(shí)施，雖然人們生育意愿不強(qiáng)，但是我國(guó)人口基數(shù)大，0～ 3歲嬰幼兒的托育服務(wù)供需矛盾依舊突出，形成多元供給主體的綜合性托育服務(wù)體系是大勢(shì)所趨。

2010年11月，由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中提出，“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”“提供‘廣覆蓋、?；镜膶W(xué)前教育公共服務(wù)”。文件中出現(xiàn)“學(xué)前教育公共服務(wù)”一詞表明學(xué)前教育具有公益性的特點(diǎn)，意味著國(guó)家對(duì)于托育服務(wù)的理念開始轉(zhuǎn)變，國(guó)家是托育服務(wù)的供給主體之一。2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》中指出，“積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”“為0～3歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)”，再次明確學(xué)前教育的公益性以及普惠性，并要求為家長(zhǎng)提供科學(xué)育兒的指導(dǎo)，重視家庭教育。在政府的牽頭下，市場(chǎng)、社區(qū)都將開展對(duì)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的進(jìn)一步探索。2015年“全面二孩”政策實(shí)施，政府對(duì)0～ 3歲嬰幼兒的托育服務(wù)持續(xù)保持高度關(guān)注，在2016年到2017年期間“國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委公開了7份對(duì)于托育服務(wù)建議的回復(fù)”[8]。2019年5月9日，由國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出，“家庭為主，托育補(bǔ)充”“政策引導(dǎo)，普惠優(yōu)先”等原則以及“加強(qiáng)對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)”“加大對(duì)社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的支持力度”等主要任務(wù)，這表明家庭是嬰幼兒照護(hù)的主體，國(guó)家會(huì)提供科學(xué)的教養(yǎng)方式幫助家庭更好地照護(hù)嬰幼兒，由社區(qū)承擔(dān)的照護(hù)服務(wù)將逐步完善，并成為人們的優(yōu)先選擇。同時(shí)政府將不斷完善相關(guān)的政策法規(guī)，引導(dǎo)市場(chǎng)和第三方部門發(fā)展普惠性嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)。

從上述關(guān)于托育服務(wù)的各類政策可以看出，這一時(shí)期，國(guó)家高度重視0～3歲嬰幼兒的托育服務(wù)，我國(guó)的托育服務(wù)事業(yè)迎來(lái)了發(fā)展的新機(jī)遇。國(guó)家作為托育服務(wù)的供給主體之一，承擔(dān)了托育服務(wù)的相關(guān)責(zé)任并且發(fā)揮著主導(dǎo)和引領(lǐng)的作用。近年來(lái)，中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)對(duì)中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的一系列回復(fù)中多次提到“鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的機(jī)構(gòu)”，意味著市場(chǎng)機(jī)制在托育服務(wù)中發(fā)揮著巨大的作用，市場(chǎng)是托育服務(wù)不可或缺的供給主體之一。同時(shí)不能忽略的供給主體是第三方部門。第三方部門在我國(guó)實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后不斷壯大，填補(bǔ)了托育服務(wù)的空白區(qū)域。總體而言，這一階段政策的實(shí)施促進(jìn)了基于多元供給主體的綜合性托育服務(wù)體系逐步形成。

二、我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)政策的未來(lái)展望

新近頒布的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》為我國(guó)新時(shí)代0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)提供了廣闊的發(fā)展前景，然而相關(guān)的政策法規(guī)體系的完善還任重道遠(yuǎn)。本研究認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)托育服務(wù)政策法規(guī)的設(shè)計(jì)與制定應(yīng)堅(jiān)持和體現(xiàn)三個(gè)導(dǎo)向，以契合、適應(yīng)和推動(dòng)我國(guó)“全面二孩”政策的實(shí)施，促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）以公益—普惠為導(dǎo)向，繼續(xù)探索多元供給主體的托育服務(wù)體系

首先需要明確的是托育服務(wù)是一項(xiàng)具有公益性的事業(yè)，正如《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中所說(shuō)，托育服務(wù)是屬于“學(xué)前教育公共服務(wù)”的范疇，出臺(tái)的政策法規(guī)應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持公益性的導(dǎo)向。其次需要明確的是我國(guó)要大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)事業(yè)，“普惠性是以普遍惠及、人人享有為價(jià)值取向”[9]，政策法規(guī)的出臺(tái)要以普惠性為導(dǎo)向。我國(guó)人口基數(shù)大，單憑政府一方不能滿足和負(fù)擔(dān)巨大的托育需求，所以需要以公益——普惠為導(dǎo)向去制定相關(guān)的政策法規(guī)，進(jìn)一步構(gòu)建多元供給主體的托育服務(wù)體系，促進(jìn)托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

政府作為托育服務(wù)的供給主體，供給方式可以分為政府直接提供服務(wù)和政府購(gòu)買專業(yè)服務(wù)。政府直接提供服務(wù)的形式帶有明顯的公益性和普惠性，以在公辦幼兒園開設(shè)托幼班為主，為兩歲以上的孩子提供托育服務(wù)，這也是托育一體化的嘗試；政府購(gòu)買專業(yè)服務(wù)的形式主要以政府和社區(qū)聯(lián)動(dòng)進(jìn)行，比如政府在社區(qū)設(shè)立托幼點(diǎn)。市場(chǎng)為供給主體主要以營(yíng)利為目標(biāo)，方式以辦民辦園、早教機(jī)構(gòu)為主。第三方部門為供給主體的服務(wù)對(duì)象較為單一，企業(yè)辦的托育服務(wù)對(duì)象為企業(yè)員工，形式多為企業(yè)自行出資提供的服務(wù)，例如企業(yè)親子室，是帶有企業(yè)福利性的托育服務(wù)。

政府作為托育服務(wù)的主導(dǎo)者，起著表率作用，同時(shí)掌握著托育服務(wù)的發(fā)展方向，引領(lǐng)著托育事業(yè)向公益性和普惠性發(fā)展。所以對(duì)于政府這一供給主體而言，在未來(lái)的政策中首先需要明確規(guī)定：在各地區(qū)公辦園開設(shè)的托幼班需要達(dá)到的數(shù)量；在設(shè)計(jì)政策法規(guī)時(shí)規(guī)劃好具體的財(cái)經(jīng)經(jīng)費(fèi)，增加政府對(duì)托管點(diǎn)的資金投入。市場(chǎng)作為主體，在托育服務(wù)中占有很大比例，一定程度上緩解了托育供需矛盾，市場(chǎng)應(yīng)該保持活力并且保證托育的質(zhì)量，在公益性、普惠性的導(dǎo)向下推動(dòng)托育事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于市場(chǎng)這一供給主體而言，國(guó)家應(yīng)該針對(duì)市場(chǎng)出臺(tái)相關(guān)政策，比如規(guī)定市場(chǎng)中的托育機(jī)構(gòu)在每周固定的時(shí)間為市民提供免費(fèi)的托育服務(wù)，加強(qiáng)托育服務(wù)的社會(huì)支持。第三方部門填補(bǔ)了托育服務(wù)中的空缺。對(duì)于第三方部門這一供給主體而言，在未來(lái)政策中應(yīng)倡導(dǎo)服務(wù)對(duì)象適度擴(kuò)大，由企業(yè)職工擴(kuò)大到附近的居民。我們要將0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)視為一項(xiàng)民生工程，探索多元供給主體托育服務(wù)體系需要通過(guò)相關(guān)政策的建立和完善來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）以便利—多樣為導(dǎo)向，不斷豐富托育服務(wù)形式

托育服務(wù)需要為家庭提供便利的服務(wù)，節(jié)省每個(gè)家庭接送孩子的時(shí)間成本以及人力成本，幫助父母解決兼顧工作與照料孩子之間的矛盾，同時(shí)滿足不同家庭的多樣化托育服務(wù)需求。所以，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，需要不斷地豐富托育服務(wù)形式，這需要依靠國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)有關(guān)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，“0～3歲嬰幼兒在我國(guó)各類托幼機(jī)構(gòu)的入托率僅為4%”[10]，和丹麥的3歲以下嬰幼兒的入托率為65.2%以及挪威的3歲以下嬰幼兒托育率為54.7%[11]相比差距較大。但是我國(guó)托育服務(wù)的需求量巨大，根據(jù)上海婦聯(lián)的調(diào)查顯示，“需要嬰幼兒托管服務(wù)的家庭占到了88.15%”[12]。巨大的數(shù)據(jù)反差背后反映的是我國(guó)的托育服務(wù)形式單一，沒有明確的政策激勵(lì)托育服務(wù)形式趨向于多樣化發(fā)展，未能滿足不同家庭的托育需求，托育服務(wù)的需求與供給之間存在較大矛盾。

當(dāng)前社會(huì)上常見的托育運(yùn)行載體為：托育機(jī)構(gòu)和社區(qū)。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，市場(chǎng)化的托育機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，是滿足人們托育需求的主要運(yùn)行載體。但是我國(guó)目前的托育機(jī)構(gòu)類型大多是公辦園、民辦園所開設(shè)的托班和早教機(jī)構(gòu)，形式較為單一，數(shù)量不多。少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)“托育沙漠”的情況，嬰幼兒的居住地和托育機(jī)構(gòu)相隔甚遠(yuǎn)，極不便利?？v觀世界各國(guó)，丹麥的托育形式有“課后活動(dòng)中心”“開放式課后活動(dòng)中心”[13]，美國(guó)有“學(xué)步兒看護(hù)中心”[14]。這些都是不同形式、不同時(shí)間段的托育機(jī)構(gòu)，具有多樣、便利的特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)具有借鑒意義。所以政府可以出臺(tái)在某城市開展托育服務(wù)試點(diǎn)工作的政策，如果試點(diǎn)效果好，符合我國(guó)國(guó)情，再進(jìn)一步推廣到全國(guó)。除此以外，我國(guó)各個(gè)地方可以因地制宜地創(chuàng)辦托育機(jī)構(gòu)，例如我國(guó)內(nèi)蒙古自治區(qū)的“草原流動(dòng)幼兒園”[15]深受當(dāng)?shù)鼐用竦南矏?。政府可以在類似的地區(qū)出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)創(chuàng)辦符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的托育機(jī)構(gòu)。另一類運(yùn)行載體是社區(qū)，根據(jù)相關(guān)研究表明，“有79.87%的受訪者希望托育機(jī)構(gòu)在居住社區(qū)內(nèi)或鄰近社區(qū)”[16]，原因是社區(qū)中的托育服務(wù)大多是政府購(gòu)買服務(wù)，托育質(zhì)量有保障并且離家距離近，十分便利。所以政府在未來(lái)的政策中要規(guī)劃、建設(shè)和常住人口相匹配的托育服務(wù)設(shè)施，大力發(fā)展以社區(qū)為依托的托育服務(wù)。未來(lái)的政策制定者和實(shí)施者應(yīng)當(dāng)關(guān)注如何豐富托育服務(wù)形式，以此推動(dòng)我國(guó)托育服務(wù)事業(yè)的不斷發(fā)展。

（三）以安全—發(fā)展為導(dǎo)向，持續(xù)健全托育服務(wù)監(jiān)管機(jī)制

對(duì)于托育服務(wù)而言，首當(dāng)其沖的便是安全，應(yīng)該在確保以安全為核心的托育服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，推動(dòng)我國(guó)0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)的發(fā)展?；谶@種認(rèn)識(shí)，托育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，離不開健康的監(jiān)管機(jī)制保駕護(hù)航。為此，國(guó)家必須通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，在未來(lái)的政策法規(guī)制定中，持續(xù)健全我國(guó)托育服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制。

近年來(lái)，托育服務(wù)供不應(yīng)求，但是托育服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的政策法規(guī)缺位，托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊，不利于我國(guó)托育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展?！皩?duì)于0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)及早期發(fā)展服務(wù)體系，尚沒有明確的目標(biāo)定位和政府職能定位，在實(shí)際工作中無(wú)法可依，部門之間職責(zé)不清、相互推諉等問題無(wú)法解決”。[17]目前，各類托育機(jī)構(gòu)層出不窮，由于國(guó)家沒有出臺(tái)統(tǒng)一的托育服務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及沒有確定0～3歲嬰幼兒的教育主管部門，許多機(jī)構(gòu)沒有工商或是教育部門運(yùn)營(yíng)的許可，不具備托育資質(zhì)，多以“黑托”的身份存在。一些托育機(jī)構(gòu)在取得辦學(xué)資質(zhì)后，存在服務(wù)質(zhì)量欠缺的情況，現(xiàn)在市場(chǎng)上的托育機(jī)構(gòu)多以營(yíng)利為目的，將托育服務(wù)的質(zhì)量放在次要地位，發(fā)生不少虐童事件，表明托育監(jiān)管存在灰色地帶。

為了改變當(dāng)前托育服務(wù)良莠不齊的狀況，促進(jìn)我國(guó)托育服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，就要持續(xù)健全托育服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制。在未來(lái)出臺(tái)的政策中首先明確0～3歲嬰幼兒的行政主管部門，托育服務(wù)的監(jiān)管需要由行政管理機(jī)構(gòu)牽頭推動(dòng)。我國(guó)的托育服務(wù)事業(yè)曾有過(guò)比較明確的行政主管部門，1956年由教育部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》中規(guī)定“由衛(wèi)生部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，但是二十世紀(jì)九十年代以后，沒有明確的行政主管部門。其次政府需要扮演好守門員和裁判員的角色，針對(duì)托育機(jī)構(gòu)出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管政策法規(guī)，將托育服務(wù)制度化、法治化、標(biāo)準(zhǔn)化。具體而言，可以率先從以下兩個(gè)方面出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管政策：其一，在機(jī)構(gòu)管理規(guī)范方面明確托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，包括準(zhǔn)入機(jī)制、退出機(jī)制、機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)范、運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范等。除此以外，政府可以增加對(duì)托育機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為的投訴渠道，例如設(shè)立電子投訴信箱，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)托育機(jī)構(gòu)的日常檢查，加大對(duì)其違法違規(guī)行為的查處力度。其二，在從業(yè)人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)方面提高托育機(jī)構(gòu)人員的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化人員考核制度，對(duì)育嬰師、營(yíng)養(yǎng)員等專業(yè)人員進(jìn)行職前培訓(xùn)，通過(guò)測(cè)試合格后方能上崗，促進(jìn)托育服務(wù)質(zhì)量的提高。國(guó)家應(yīng)把0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)納入我國(guó)教育的總體規(guī)劃中進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)健全托育服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)托育服務(wù)事業(yè)健康、安全發(fā)展。

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