出租汽車行業(yè)管理制度變遷、政策演變與效應(yīng)評(píng)析

陳文強(qiáng)，顧玉磊，吳群琪，孫啟鵬

(1.長(zhǎng)安大學(xué) 運(yùn)輸工程學(xué)院，陜西 西安 710064;2.長(zhǎng)安大學(xué) 汽車學(xué)院，陜西 西安 710064；3.長(zhǎng)安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710064)

0 引言

中國(guó)出租車行業(yè)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的行業(yè)培育期，逐步由服務(wù)特定人群的“奢侈消費(fèi)”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)大眾的群眾消費(fèi)[1]。近年來(lái)，面對(duì)打車難、司機(jī)收入低、產(chǎn)權(quán)混亂、壟斷利益、黑車泛濫、網(wǎng)約車沖擊等問(wèn)題，各界對(duì)出租汽車管理制度、政策合理性質(zhì)疑不斷，也引起了學(xué)界的關(guān)注[2]。例如饒常林[3]研究認(rèn)為在政府管制低效與市場(chǎng)失靈同時(shí)存在的情況下,單純地提放松管制是不全面的:應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)的前提下,進(jìn)行管制創(chuàng)新與適當(dāng)管制；郭銳欣等[4]研究認(rèn)為現(xiàn)有的、固定不變的數(shù)量和價(jià)格管制使出租車缺乏應(yīng)對(duì)需求變化的靈活性,從而使得歧視性進(jìn)入管制政策和僵硬的數(shù)量管制政策直接導(dǎo)致了嚴(yán)重的黑車問(wèn)題；姜愛林[5]研究了群體事件下的出租汽車行業(yè)制度建設(shè)需求；劉乃梁[6]研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)特許的公司化傾向與管制措施的潛在引導(dǎo)形塑了出租車公司的行業(yè)優(yōu)勢(shì)地位,造成了出租車行業(yè)利益分配不均,引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾等；勞潮惠等[7]研究發(fā)現(xiàn)出租汽車市場(chǎng)“檸檬市場(chǎng)”特征是由信息不對(duì)稱造成的。相關(guān)研究從不同角度揭露了出租汽車矛盾根源，為現(xiàn)實(shí)中的出租車管制政策及其改革提供強(qiáng)有力的理論指引和解釋力，但目前鮮有從制度變遷、政策演變等維度研究出租汽車行業(yè)深層次矛盾根源的成果。本研究擬通過(guò)梳理出租汽車行業(yè)國(guó)家層面的規(guī)章制度變遷，評(píng)析不同規(guī)章制度的政策演變和現(xiàn)實(shí)效應(yīng)，厘清造成出租汽車行業(yè)矛盾的深層次原因，為行業(yè)的健康發(fā)展把脈。

1 出租汽車管理制度歷史變遷

新中國(guó)成立前，出租汽車主要出現(xiàn)在如哈爾濱、上海、廣東等大型城市和通商口岸城市，全行業(yè)規(guī)模小，服務(wù)對(duì)象主要是外國(guó)人和達(dá)官顯貴，行業(yè)主體以私營(yíng)為主，由交通部門、警察部門或工業(yè)部門管理(地區(qū)有差異)。新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)期，出租汽車經(jīng)營(yíng)范圍限于完成國(guó)家和政府規(guī)定的特殊任務(wù)等，社會(huì)屬性體現(xiàn)不足，規(guī)模較小。在此期間，全行業(yè)完成了公私合營(yíng)改造，后逐步過(guò)渡到國(guó)有經(jīng)營(yíng)，行業(yè)實(shí)行計(jì)劃調(diào)節(jié)。

改革開放后暨20世紀(jì)80年代，出租汽車行業(yè)由“計(jì)劃調(diào)節(jié)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓徟?。期間，出現(xiàn)了民營(yíng)企業(yè)，運(yùn)營(yíng)也由單純計(jì)劃調(diào)配方式向出租汽車原本的運(yùn)營(yíng)模式回歸，并被全行業(yè)效仿[1]。但全國(guó)出租汽車數(shù)量并沒有顯著增加，一方面是因?yàn)楫?dāng)時(shí)汽車價(jià)格昂貴，運(yùn)價(jià)偏高，出租汽車需求較小，城市居民出行還是以自行車和公交車為主；另一方面出租汽車公司多為國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)，對(duì)市場(chǎng)的需求變化沒能及時(shí)做出反應(yīng)。在此期間，全國(guó)出租汽車行業(yè)發(fā)展沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，各地出租汽車行業(yè)發(fā)展處于自由探索期，出租汽車行業(yè)發(fā)展緩慢，供需處于相對(duì)均衡，行業(yè)矛盾較小。

出租汽車行業(yè)發(fā)展、指導(dǎo)管理的國(guó)家層面規(guī)定始于1988年。建設(shè)部、公安部、國(guó)家旅游局于1988年6月15日聯(lián)合頒發(fā)施行《城市出租汽車管理暫行辦法》，該部門規(guī)章首次明確了出租汽車管理機(jī)構(gòu)及出租汽車開業(yè)、停業(yè)、車輛、經(jīng)營(yíng)者、駕駛員、站點(diǎn)等管理要求。出租汽車行業(yè)由客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)管理，出租汽車經(jīng)營(yíng)主體包括單位和個(gè)人，從事出租汽車營(yíng)運(yùn)服務(wù)需辦理準(zhǔn)運(yùn)證，準(zhǔn)運(yùn)證無(wú)償使用，需繳納管理費(fèi)。

1989年12月18日交通部頒布施行《出租汽車旅游汽車客運(yùn)管理規(guī)定》，該部門規(guī)章架構(gòu)與建設(shè)部、公安部、國(guó)家旅游局頒發(fā)實(shí)施的《城市出租汽車管理暫行辦法》基本一致，延續(xù)了部分內(nèi)容，但強(qiáng)調(diào)出租汽車行業(yè)由交通部門管理。為使出租汽車客運(yùn)服務(wù)工作逐步向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化發(fā)展，交通部于1993年6月21日頒發(fā)施行《出租汽車客運(yùn)服務(wù)規(guī)范(試行)》，首次規(guī)范出租汽車服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

事實(shí)上，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)出租汽車管理比較分散，交通部、建設(shè)部、公安部、旅游局都具有管理權(quán)，從管理職責(zé)范圍層面看，交通部門占主導(dǎo)，這點(diǎn)可以從各自部頒規(guī)章看出。隨著部委分工及職責(zé)調(diào)整，出租汽車管理主體發(fā)生了變化，行業(yè)管理由事實(shí)上的交通部門轉(zhuǎn)向了建設(shè)部門、公安部門，具體實(shí)施由交通部門執(zhí)行。其標(biāo)志是1997年12月23日，建設(shè)部聯(lián)合公安部制定發(fā)布的部門規(guī)章《城市出租汽車管理辦法》，部門規(guī)章規(guī)定，全國(guó)出租車汽車行業(yè)管理由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門承擔(dān)，地方行政區(qū)域內(nèi)出租汽車管理工作由地方政府建設(shè)主管部門承擔(dān)，受建設(shè)主管部門委托，客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)具體管理工作[8]；還規(guī)定城市出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)可以實(shí)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓。該部門規(guī)章的頒布施行(1998年2月1日施行)塑造了全國(guó)以后近20年的出租汽車管理格局，對(duì)全國(guó)出租汽車行業(yè)發(fā)展意義深遠(yuǎn)、影響巨大。該辦法施行以后，由于歧視性準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、多頭管理、多頭投放引發(fā)的群體事件時(shí)有發(fā)生。

為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，出租汽車相關(guān)管理部門在隨后一段時(shí)期內(nèi)密集發(fā)布了一系列具有針對(duì)性的文件。1999年11月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部、交通部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、公安部五部委《關(guān)于清理整頓城市出租汽車等公共客運(yùn)交通意見》。2000年8月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。2002年2月20日，建設(shè)部、交通部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、公安部五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市出租汽車行業(yè)管理工作的意見》。上述文件明確了“出租汽車價(jià)格管制和數(shù)量管制的基本原則，出租汽車自由發(fā)展階段結(jié)束”[1]。

面對(duì)“數(shù)量管制”“經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓”“轉(zhuǎn)讓不規(guī)范”“社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化”引發(fā)的問(wèn)題，2004年11月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確逐步推廣以服務(wù)質(zhì)量為主要競(jìng)標(biāo)條件的經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)方式，避免出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)者單純追求經(jīng)濟(jì)效益。隨后幾年，國(guó)家層面又陸續(xù)下發(fā)了4個(gè)出租汽車專項(xiàng)治理的通知和意見，涉及到臨時(shí)補(bǔ)貼、打擊非法營(yíng)運(yùn)、規(guī)范經(jīng)濟(jì)關(guān)系等政策。

2008年，隨著國(guó)務(wù)院大部制改革和部門職責(zé)調(diào)整，出租車管理權(quán)責(zé)逐步歸口到交通運(yùn)輸部門。2011年1月26日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》，標(biāo)志著由建設(shè)部、公安部1998年聯(lián)合施行的《城市出租汽車管理辦法》自此退出歷史舞臺(tái)[9]。

2011年11月26日，交通運(yùn)輸部頒布施行《出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法(試行)》，規(guī)定出租汽車企業(yè)和司機(jī)的服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法，為經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓方式的轉(zhuǎn)變奠定制度基礎(chǔ)。2014年9月30日，交通運(yùn)輸部頒發(fā)《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》，該規(guī)章明確了，(1)出租汽車主管機(jī)構(gòu)為交通運(yùn)輸部，從規(guī)章制度層面結(jié)束了多頭管理體制；(2)規(guī)范經(jīng)營(yíng)許可，鼓勵(lì)通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)方式配置出租汽車車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)期限制。

2014年前后，國(guó)內(nèi)在資本的推動(dòng)下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，解決了出租市場(chǎng)供需時(shí)空匹配矛盾，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車市場(chǎng)快速發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)巡游出租汽車市場(chǎng)造成重大沖擊。為了解決網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車引發(fā)的新矛盾、新問(wèn)題，2016年7月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中明確：(1)出租汽車分為巡游出租汽車和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車；(2)新增出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行期限制，無(wú)償使用。對(duì)于現(xiàn)有的出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)未明確具體經(jīng)營(yíng)期限或已實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用的，應(yīng)合理確定經(jīng)營(yíng)期限，逐步取消有償使用費(fèi)。

2016年7月27日，交通運(yùn)輸部、工信部等7部委發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為。2016年8月26日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《巡游出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)規(guī)定》，重新規(guī)范巡游出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為。2018年5月14日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了新修訂的《出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法》。該辦法增加了網(wǎng)約預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)者和駕駛員的服務(wù)質(zhì)量考核規(guī)定，為出租汽車推行以服務(wù)質(zhì)量為招投標(biāo)投放方式奠定了制度基礎(chǔ)。表1匯總了我國(guó)歷年國(guó)家層面的出租汽車管理制度、指導(dǎo)意見及部分法律法規(guī)條例。

表1 我國(guó)出租汽車管理制度變遷及部分法律法規(guī)條例匯總Tab.1 Summary of changes of taxi management system and some laws and regulations in China

續(xù)表1

(數(shù)據(jù)來(lái)源：作者整理)

從1988年第1部國(guó)家層面出租汽車管理規(guī)定發(fā)布施行以來(lái)，國(guó)家層面發(fā)布的出租汽車重要文件約21個(gè)，其中部門規(guī)章6個(gè)，行政法規(guī)2條，指導(dǎo)意見13條，涉及部門10余個(gè)。從管理制度頒發(fā)時(shí)點(diǎn)、解決核心問(wèn)題和對(duì)行業(yè)影響程度看，出租汽車行業(yè)發(fā)展可以分為3個(gè)時(shí)期:自由發(fā)展期、震蕩期、巨變期。

(1)自由發(fā)展期(1988—1997年)

發(fā)布施行重要規(guī)章制度3個(gè)，其中部頒規(guī)章2個(gè)、配套辦法1個(gè)，確立了出租汽車經(jīng)營(yíng)許可準(zhǔn)入制度，經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償審批制。在此期間，除了像北京、上海、深圳等城市出租汽車改革走在全國(guó)前列，早全國(guó)幾年實(shí)現(xiàn)了出租汽車規(guī)?？焖贁U(kuò)張，并施行嚴(yán)格數(shù)量管制外，大部分城市出租汽車行業(yè)處于自由的發(fā)展階段，行業(yè)主要矛盾是供需矛盾，國(guó)家層面管制較少。發(fā)展期間，經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償審批制使出租汽車規(guī)模迅速擴(kuò)大，企業(yè)充分利用歧視性準(zhǔn)入制度優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)機(jī)制，解決了企業(yè)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，但利益主體之間模糊的經(jīng)濟(jì)關(guān)系為行業(yè)發(fā)展埋下了隱患。

(2)震蕩期(1998—2013年)

發(fā)布施行重要規(guī)章制度14個(gè)，其中部頒規(guī)章1個(gè)、法律條文2個(gè)、指導(dǎo)意見11個(gè)，文件發(fā)布最為密集。在此期間，行業(yè)發(fā)展較快，政府逐步介入到企業(yè)運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域，“經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓”“數(shù)量管制”“期限制”“規(guī)?；?jīng)營(yíng)”等政策觸動(dòng)了企業(yè)、駕駛員、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者在自由階段形成的契約關(guān)系，管制的負(fù)外部效應(yīng)顯現(xiàn)，多頭管理的體制弊端加速了行業(yè)矛盾，加之社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的急劇變化，行業(yè)供需失衡、利益主體間的經(jīng)濟(jì)利益沖突等矛盾集中爆發(fā)，維穩(wěn)壓力陡增。

(3)巨變期(2014年—)

發(fā)布施行重要規(guī)章制度5個(gè)，其中部頒規(guī)章3個(gè)、指導(dǎo)意見2個(gè)。在此期間，從制度上理順了多頭管理的體制，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車新業(yè)態(tài)的沖擊，明確了巡游車與網(wǎng)約車差異化發(fā)展定位，并制定了各自的管理辦法和配套措施。

在出租汽車發(fā)展的不同階段，各級(jí)政府頒發(fā)的規(guī)章制度為行業(yè)的發(fā)展提供了方向和制度保障，促進(jìn)了行業(yè)發(fā)展。但由于時(shí)代的局限性和制度設(shè)計(jì)缺陷，加之出租汽車行業(yè)治理理論的缺失，在實(shí)施過(guò)程中，管理部門未能跟進(jìn)外部環(huán)境變化及時(shí)調(diào)整治理策略，行業(yè)主體間矛盾激化，不穩(wěn)定群體事件時(shí)有發(fā)生。下面針對(duì)出租汽車不同發(fā)展階段的主要管理制度，基于制度背景、理論依據(jù)，詳細(xì)梳理、分析、評(píng)估政策制度演變與政策效應(yīng)，從制度政策演變角度探尋造成出租汽車行業(yè)不穩(wěn)定的深層次原因，為行業(yè)的健康發(fā)展把脈。

2 出租汽車行業(yè)政策制度演變與效應(yīng)評(píng)析

2.1 自由發(fā)展期的政策效應(yīng)與問(wèn)題

20世紀(jì)90年代初，隨著改革開放的深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市居民出行需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，及時(shí)、便捷、門到門為特征的出行需求急劇增加，許多地方政府為了應(yīng)對(duì)這種需求變化，放松了對(duì)行業(yè)的管制，行業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，部分城市實(shí)行歧視性準(zhǔn)入制度[10],企業(yè)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)機(jī)制在企業(yè)和司機(jī)間產(chǎn)生了變異的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和勞動(dòng)關(guān)系。

(1)無(wú)償審批制——行業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大

當(dāng)時(shí)，一些城市為了應(yīng)對(duì)出行需求的快速增長(zhǎng)，允許社會(huì)資本進(jìn)入出租汽車市場(chǎng)，單位和個(gè)人只要在交通主管部門提交行業(yè)準(zhǔn)入申請(qǐng)，經(jīng)審批無(wú)償獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證后，即可從事出租汽車業(yè)務(wù)，出租汽車市場(chǎng)處于自由發(fā)展階段。在此階段，城市規(guī)模不同，政府在出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)審批對(duì)象方面有所區(qū)別，存在歧視性準(zhǔn)入制度。比如北京等大中城市，出租汽車市場(chǎng)規(guī)模較大，為了便于管理，政府采用歧視性準(zhǔn)入制度，更傾向于批準(zhǔn)企業(yè)申請(qǐng)，對(duì)于特殊的個(gè)體申請(qǐng)者也予以適當(dāng)照顧，如下崗工人、貧困人員等，城市出租汽車行業(yè)運(yùn)營(yíng)主體以集體企業(yè)為主，個(gè)體為輔。1994年，北京全市運(yùn)營(yíng)車輛近7萬(wàn)輛，但僅約有1 000輛個(gè)體車輛。而規(guī)模較小的城市出租汽車需求較小，市場(chǎng)未成規(guī)模，多以個(gè)體自發(fā)經(jīng)營(yíng)為主[11]，如重慶萬(wàn)州區(qū)。2000年，萬(wàn)州出租車總量為987輛，其中公司化經(jīng)營(yíng)125輛，占12.7%，掛靠公司經(jīng)營(yíng)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)的862輛，占87.3%。

(2)歧視性準(zhǔn)入制度下的融資租賃制——埋下了行業(yè)發(fā)展隱患

企業(yè)憑借政府的歧視性準(zhǔn)入制度，無(wú)償獲得出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)獲批經(jīng)營(yíng)權(quán)后，通常做法是采用融資租賃制進(jìn)行運(yùn)營(yíng)[11]。融資租賃制按企業(yè)購(gòu)買運(yùn)營(yíng)車輛先后分為兩種形式：一是按政府規(guī)定，企業(yè)必須先期購(gòu)買車輛，據(jù)此申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是政府對(duì)購(gòu)車先后沒有嚴(yán)格規(guī)定，企業(yè)一般做法是先申請(qǐng)獲得出租汽車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，再購(gòu)買車輛。無(wú)論哪種形式，企業(yè)獲得出租汽車特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，一般會(huì)采取承包經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。承包人在加盟企業(yè)前要交納一定數(shù)額的經(jīng)營(yíng)承包款(車輛購(gòu)置費(fèi)+經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi))，按月再繳納管理費(fèi)，承包期滿后，車的殘值歸承租人所有。

在這種模式下，承租人與出租汽車公司對(duì)于車輛產(chǎn)權(quán)并不存在異議，但對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)所屬理解不一，而且，在實(shí)際的交易當(dāng)中，承租人和公司很少在合約上明確規(guī)定車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)所屬。政府、企業(yè)和承租人對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)所屬理解不一，直接影響到承租戶能夠獲得的出租汽車牌照承包期限，特別是經(jīng)營(yíng)權(quán)私下交易的二級(jí)市場(chǎng)的興起后，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬問(wèn)題成為出租汽車行業(yè)最劇烈的沖突之一[3]。

出租汽車自由發(fā)展階段，出租汽車行業(yè)主要矛盾是供需矛盾。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)權(quán)審批無(wú)償使用制是在當(dāng)時(shí)政府資源、資金短缺情況下，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的無(wú)償出讓，允許社會(huì)資本進(jìn)入出租汽車行業(yè)，解決當(dāng)時(shí)出租汽車行業(yè)主要矛盾的一個(gè)十分有效的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于促進(jìn)出租汽車行業(yè)的快速發(fā)展方面作用巨大。但由于當(dāng)時(shí)制度設(shè)計(jì)缺陷，如歧視性準(zhǔn)入、在經(jīng)營(yíng)權(quán)期限、企業(yè)運(yùn)營(yíng)制度設(shè)計(jì)監(jiān)管等問(wèn)題上未做明確規(guī)定等，給發(fā)展行業(yè)發(fā)展埋下了隱患。

2.2 震蕩期的政策演變及矛盾的演化

自由發(fā)展的結(jié)果是出租汽車規(guī)模迅速壯大、車輛產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，負(fù)外部效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，為了消除負(fù)外部效應(yīng)，政府采取了一系列管制政策，包括數(shù)量管制、價(jià)格管制、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、介入企業(yè)運(yùn)營(yíng)等。政府的強(qiáng)勢(shì)介入，改變了自由發(fā)展階段市場(chǎng)機(jī)制形成的利益格局，行業(yè)隱患爆發(fā)，矛盾凸顯，整個(gè)行業(yè)進(jìn)入震蕩期。

2.2.1 部分城市施行經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用和數(shù)量管制——溢價(jià)產(chǎn)生、主體利益結(jié)構(gòu)反轉(zhuǎn)

相對(duì)自由發(fā)展的結(jié)果是出租汽車營(yíng)運(yùn)車數(shù)量迅速增加。以北京為例，1990年北京出租車不足15 000 輛，放松準(zhǔn)入門檻后，1994年運(yùn)營(yíng)車輛近7萬(wàn)輛。行業(yè)負(fù)外部效應(yīng)顯現(xiàn)，道路擁堵、亂停亂放、爭(zhēng)客、宰客、繞路等現(xiàn)象突出。為減少出租汽車負(fù)外部效應(yīng)，基于出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)公共資源理論，一些城市對(duì)出租汽車管理體制進(jìn)行了改革，主要政策集中在數(shù)量管制、經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用等方面。如北京市1994年京出管031號(hào)文件《關(guān)于1994年控制出租汽車總量增加的通知》，規(guī)定了“1994年不審批新的出租汽車企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者”等對(duì)出租汽車數(shù)量總量控制的措施[12]。

地方出租汽車管理體制改革對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)爻鲎馄囆袠I(yè)健康發(fā)展具有積極意義，為全國(guó)出租汽車改革提供了經(jīng)驗(yàn)。但在施行過(guò)程中，由于一些政策措施設(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)或?qū)嵤┎划?dāng)，增添了新的矛盾。

(1)為了減少出租汽車行業(yè)負(fù)外部效應(yīng)，一些地方政府收緊了出租汽車牌照的發(fā)放，實(shí)行嚴(yán)格的數(shù)量管制，并且不再審批個(gè)體牌照申請(qǐng)。嚴(yán)格的數(shù)量管制，快速的城市化，使出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步成為市場(chǎng)上的稀缺資源；同時(shí)，隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移數(shù)量大幅增加，司機(jī)數(shù)量與運(yùn)營(yíng)車輛的比例結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，出租汽車行業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系已發(fā)生了根本扭轉(zhuǎn)，這使得企業(yè)在承包費(fèi)和管理費(fèi)上處于強(qiáng)勢(shì)一方，企業(yè)和司機(jī)之間的營(yíng)收結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化：一方面企業(yè)憑借著歧視性準(zhǔn)入獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得了大量租金，但并未像政府希望的那樣，企業(yè)和司機(jī)之間形成雇傭和被雇傭關(guān)系[3]。事實(shí)上，企業(yè)和司機(jī)訂立承包合同，企業(yè)除了按月收取租金外，不會(huì)參與到司機(jī)的運(yùn)營(yíng)，而且也無(wú)從管理；另一方面，司機(jī)勞動(dòng)強(qiáng)度大幅增加，報(bào)酬低微。面對(duì)越來(lái)越強(qiáng)勢(shì)的企業(yè)和有償使用費(fèi)，司機(jī)與企業(yè)、司機(jī)與政府之間的矛盾逐步積累、加劇。

(2)政府實(shí)行嚴(yán)格的數(shù)量管制政策后，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生了巨大的溢出價(jià)值。在此期間，部分承租戶與司機(jī)之間發(fā)起一個(gè)經(jīng)營(yíng)牌照轉(zhuǎn)讓的二級(jí)市場(chǎng)，企業(yè)為了收取一定的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用,也一度默認(rèn)司機(jī)的這種做法。司機(jī)、企業(yè)和政府之間在牌照承辦期限和續(xù)包上理解的不一致，當(dāng)政府、企業(yè)不再允許司機(jī)續(xù)包和縮短承包期限的時(shí)候，最后承租司機(jī)損失慘重，矛盾迅速激化[3]。

(3)從政府管制俘虜理論來(lái)看，已進(jìn)入市場(chǎng)取得運(yùn)營(yíng)牌照的經(jīng)營(yíng)業(yè)者為了獲得市場(chǎng)上的壟斷地位，保持可觀的溢價(jià)，客觀上會(huì)通過(guò)游說(shuō)政府設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、阻止其他企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，制定有利于政府管理或者企業(yè)的運(yùn)營(yíng)體制。在一些城市出租經(jīng)營(yíng)業(yè)者為了阻止政府再投放運(yùn)力，出現(xiàn)了罷運(yùn)、堵路、上訪、圍攻政府機(jī)關(guān)等社會(huì)群體事件。

2.2.2 全面實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓與轉(zhuǎn)讓、全面的數(shù)量管制——主體利益結(jié)構(gòu)失衡

出租汽車行業(yè)的快速發(fā)展和管理體制改革的制度需求，亟待國(guó)家層面法律條文予以支持和引導(dǎo)。在此背景下，1998年2月1日建設(shè)部、公安部聯(lián)合頒布施行《城市出租汽車管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。該《辦法》塑造了出租汽車行業(yè)以后近20年的管理格局，對(duì)行業(yè)發(fā)展影響巨大。在作者看來(lái)，該辦法打開了全國(guó)出租汽車行業(yè)的“潘多拉匣子”，行業(yè)的多部門管理體制加速了“匣子”的打開速度?！掇k法》中，(1)“出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓”政策和多頭管理體制，使一些未實(shí)行數(shù)量管制的城市，開始盲目投放運(yùn)力、多頭投放運(yùn)力，供求關(guān)系失衡問(wèn)題突出；(2)“出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓”政策意圖是使經(jīng)營(yíng)更有效率，但是部分城市在《辦法》實(shí)施過(guò)程中，存在經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、出讓金額過(guò)高等問(wèn)題，打破了出租汽車原有生態(tài)，原本變異的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和勞動(dòng)關(guān)系變得更加復(fù)雜?！掇k法》施行后，各地出租汽車行業(yè)群體事件時(shí)有發(fā)生。

針對(duì)出租汽車供需市場(chǎng)失衡、出讓轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、企業(yè)與司機(jī)經(jīng)濟(jì)關(guān)系矛盾加劇等問(wèn)題，有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了10余個(gè)國(guó)家層面的指導(dǎo)文件(見表1)，涉及的政策措施主要有，(1)通過(guò)打擊非法營(yíng)運(yùn)、調(diào)控總量、理順管理體制等解決出租車供求失衡問(wèn)題；(2)通過(guò)規(guī)范經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓、遏制亂收費(fèi)、適時(shí)采取臨時(shí)性補(bǔ)貼措施等措施解決企業(yè)和司機(jī)負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題；(3)通過(guò)規(guī)范企業(yè)運(yùn)營(yíng)體制解決主體利益矛盾問(wèn)題；(4)通過(guò)兼并重組、個(gè)體掛靠等方式，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決由于管理對(duì)象過(guò)多、過(guò)散、過(guò)小等產(chǎn)生的管理難問(wèn)題。國(guó)家層面政策文件下發(fā)后，各地依照文件對(duì)出租汽車市場(chǎng)進(jìn)行了清理整頓，部分地方政府也制定了更加具體的實(shí)施方案。

“打擊非法營(yíng)運(yùn)”“總量控制”策略，在一定程度上緩解了由于盲目投放運(yùn)力導(dǎo)致的供需關(guān)系失衡引發(fā)的從業(yè)人員利益受損問(wèn)題，對(duì)緩解從業(yè)人員利益損失、維護(hù)穩(wěn)定起到積極意義，但“總量控制”策略在后續(xù)時(shí)期內(nèi)未能及時(shí)調(diào)整，引發(fā)了更大的問(wèn)題和矛盾。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出租汽車市場(chǎng)供需關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，需求市場(chǎng)迅速擴(kuò)大，嚴(yán)格、機(jī)械的“總量控制”策略，使出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)成為了稀缺資源，溢出效益巨大，而且有些城市經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓過(guò)度強(qiáng)調(diào)“商業(yè)化”，這些變化導(dǎo)致出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓價(jià)格激增，加之企業(yè)和司機(jī)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)理解不一，加劇了出租汽車企業(yè)集體財(cái)產(chǎn)的糾紛，特別是企業(yè)與駕駛員之間的經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬之爭(zhēng)，嚴(yán)重影響了出租汽車市場(chǎng)的健康發(fā)展。

出租汽車企業(yè)的運(yùn)營(yíng)體制是出租汽車行業(yè)的模糊地帶：在監(jiān)管者眼中，出租汽車車輛的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一歸公司所有。而現(xiàn)實(shí)中，市場(chǎng)突破了管制，融資租賃制下的經(jīng)營(yíng)車輛實(shí)際由司機(jī)出資購(gòu)買，司機(jī)又將經(jīng)營(yíng)權(quán)私下轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)生了變異的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和勞動(dòng)關(guān)系。但當(dāng)監(jiān)管者強(qiáng)制性中止市場(chǎng)自發(fā)形成的契約關(guān)系時(shí)，三方之中最弱勢(shì)的一方——司機(jī)更多地承擔(dān)了毀約的成本[10]。例如“整治變相買車”改變了由市場(chǎng)供求決定的公司與司機(jī)之間的利潤(rùn)分配比重，把承包費(fèi)、管理費(fèi)替換成更高的“份兒錢”和風(fēng)險(xiǎn)抵押金。

政府施行嚴(yán)格的數(shù)量管制政策后，經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生大量溢價(jià)，雖然政府規(guī)定不能私下轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，但承租戶與司機(jī)之間還是形成了一個(gè)牌照轉(zhuǎn)讓二級(jí)市場(chǎng)。理論上講，“轉(zhuǎn)讓權(quán)也要容許私定合約，選擇不同的合約安排，從而降低交易費(fèi)用”[13]。由于司機(jī)在經(jīng)營(yíng)權(quán)期限和續(xù)包上的被動(dòng)限制，所以當(dāng)政府制定嚴(yán)格的期限制度的時(shí)候，最后接盤司機(jī)損失慘重[3]。矛盾沖突大量爆發(fā)。

在油氣價(jià)格波動(dòng)時(shí)期，國(guó)家制定了出租汽車燃油(燃?xì)?補(bǔ)貼機(jī)制，地方政府相應(yīng)制定了出租汽車油(氣)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，希望通過(guò)直接補(bǔ)貼車輛駕駛員來(lái)減輕承租司機(jī)經(jīng)營(yíng)壓力。這些措施一方面彌補(bǔ)了出租汽車運(yùn)價(jià)管制的缺陷(政府定價(jià)不能對(duì)運(yùn)營(yíng)成本變動(dòng)做出及時(shí)調(diào)整)，另一方面在一定程度上減輕了承租司機(jī)經(jīng)營(yíng)壓力，降低了由于行業(yè)內(nèi)部利益分配造成的矛盾沖突。但出租汽車燃油補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是出租汽車企業(yè)基于政府“行業(yè)穩(wěn)定”需求，借承租司機(jī)經(jīng)營(yíng)壓力之口，使企業(yè)和承租司機(jī)原本應(yīng)該承受的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者，客觀上規(guī)避了企業(yè)本應(yīng)該承受的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，使企業(yè)獲得穩(wěn)定的、高額的收益。

研究還發(fā)現(xiàn)，一些地方的出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的資源配置已淪為某些利益集團(tuán)的私域。數(shù)量管制下的出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)成為稀缺資源，歧視性準(zhǔn)入制度下，企業(yè)只要獲得出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)就有利可圖。因此，在數(shù)量管制背景下，實(shí)行審批制的出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)投放、企業(yè)兼并重組等資源配置尋租空間巨大，只有那些具有面向政府、利用政治資源能力的企業(yè)才有可能獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)和擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，而不是面向市場(chǎng)、通過(guò)優(yōu)良服務(wù)來(lái)吸引消費(fèi)者能力的企業(yè)，這樣的資源配置效率可想而知。更有甚者，一些城市，在出租汽車行業(yè)企業(yè)兼并重組過(guò)程中，出現(xiàn)了被兼并企業(yè)無(wú)視承租司機(jī)的權(quán)益，私下將車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，兼并企業(yè)對(duì)被兼并企業(yè)車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)重新做了處理，導(dǎo)致原承租司機(jī)蒙受損失，承租司機(jī)、企業(yè)、被兼并企業(yè)、政府之間的沖突十分尖銳。

2.2.3 經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣制——強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性、價(jià)格偏離價(jià)值

在國(guó)內(nèi)絕大部分城市實(shí)行出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償審批制時(shí)期，一些地處改革前沿的城市率先實(shí)行了出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣準(zhǔn)入制，如最早的深圳(1995年5月1日施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特征出租小汽車管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定，營(yíng)運(yùn)牌照投放實(shí)行有償使用，公開拍賣。營(yíng)運(yùn)牌照使用期限為五十年)，隨后的廣州、珠海、溫州、廈門、杭州、義烏等。在具體操作上，不同城市、不同時(shí)期有所區(qū)別，如在拍賣價(jià)格上，開始為自由競(jìng)價(jià)，后來(lái)為抑制過(guò)度投機(jī)，改為高限價(jià)拍賣；在拍賣形式上，有些城市為單車拍賣，有些城市為抑制個(gè)體經(jīng)營(yíng)成組拍賣；在牌照使用期限上，有有期和永久之分，但總體趨勢(shì)傾向于期限制，這樣便于政府?dāng)?shù)量調(diào)控[11]。拍賣制在資源公平配置方面比審批制更具有優(yōu)勢(shì)，并有效體現(xiàn)了出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值。但在進(jìn)入限制時(shí)期，隨著城市人口集聚，出租汽車出行需求迅速增加，出租汽車牌照自然成為一種稀缺資源，并且拍賣制強(qiáng)化了出租汽車牌照的資本特性，炒買炒賣導(dǎo)致牌照價(jià)格嚴(yán)重偏離價(jià)值，弱化了服務(wù)特性，使企業(yè)和司機(jī)負(fù)擔(dān)加重，影響了服務(wù)質(zhì)量，增加了市場(chǎng)退出的難度[14]。甚至有一些城市出現(xiàn)了牌照使用年限期限界滿而無(wú)法收回的現(xiàn)象，其主因就是因?yàn)榕馁u導(dǎo)致牌照市價(jià)太高，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致接手者很難在剩余經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回高額成本。

2.2.4 以服務(wù)質(zhì)量為核心的招投標(biāo)制——未能解決司機(jī)提升服務(wù)質(zhì)量缺乏內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題

面對(duì)審批制、拍賣制的種種弊端，中央、地方主管部門也嘗試進(jìn)行改革，消除“總量控制”“有償出讓轉(zhuǎn)讓”“經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓方式”“多頭管理”等帶來(lái)的問(wèn)題。從現(xiàn)行政策看，以服務(wù)質(zhì)量為核心的招投標(biāo)制和理順管理體制是最基本手段。2004年11月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。該通知強(qiáng)調(diào)清理出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓存在問(wèn)題，逐步推廣采用服務(wù)質(zhì)量為主要競(jìng)標(biāo)的經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)方式，防止單純追求經(jīng)營(yíng)權(quán)收益行為。理論上，以服務(wù)質(zhì)量為核心的招投標(biāo)制弱化了拍賣制單純追求經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本特性，而且能夠?qū)⒊鲎馄嚱?jīng)營(yíng)權(quán)資源配置給服務(wù)質(zhì)量更高的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)出租汽車市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰。2014年9月30日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》(部令2014年第16號(hào))，“鼓勵(lì)通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)方式配置出租汽車車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)”。該部頒規(guī)章的發(fā)布施行，標(biāo)志著出租汽車行業(yè)多頭管理的體制徹底理順，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)配置方式發(fā)生了重大變革，這兩點(diǎn)對(duì)全國(guó)出租汽車改革意義重大。

以服務(wù)質(zhì)量為核心的招投標(biāo)制把牌照的準(zhǔn)入和退出與企業(yè)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行掛鉤，從制度上保證了企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力，同時(shí)便于政府根據(jù)市場(chǎng)需求及時(shí)調(diào)控出租車數(shù)量。但應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)行服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)制的難點(diǎn)在于是否能夠設(shè)置一套較為科學(xué)、客觀、合理的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)體系[11]。從目前最新的巡游出租汽車考核辦法的實(shí)施效果反饋看，此辦法還有不完善的地方。(1)考核辦法中規(guī)定考核實(shí)施主體是上級(jí)主管部門，但實(shí)際上對(duì)駕駛員服務(wù)質(zhì)量最有資格評(píng)判的是乘客，評(píng)價(jià)主體的錯(cuò)位有可能達(dá)不到真實(shí)評(píng)價(jià)目的；(2)考核結(jié)果目前沒有便捷渠道反饋給乘客，乘客無(wú)法在運(yùn)輸服務(wù)交易達(dá)成前獲知出租汽車服務(wù)質(zhì)量，無(wú)法形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。(3)乘客對(duì)于出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)評(píng)價(jià)渠道單一，內(nèi)容多以投訴等負(fù)反饋為主，正反饋渠道不暢通，很難形成“優(yōu)勝劣汰”的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。運(yùn)輸服務(wù)交易的隨機(jī)性和評(píng)價(jià)渠道不便和反饋渠道缺失導(dǎo)致的司乘雙方的信息不對(duì)稱性，使消費(fèi)者無(wú)法將自己交易過(guò)程獲得的感受作為下一次交易的借鑒，供給者也無(wú)需承擔(dān)以往服務(wù)行為造成的不良后果，使得司機(jī)提升服務(wù)質(zhì)量缺乏內(nèi)生動(dòng)力[15]。所以，要想真正達(dá)到行業(yè)服務(wù)質(zhì)量整體提升，僅僅依靠管理部門外部監(jiān)督是不夠的，還須借助科技創(chuàng)新、市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提升內(nèi)部力量來(lái)完成。

2.3 巨變期的政策效應(yīng)及隱藏問(wèn)題

2014年前后，國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，解決了出租汽車市場(chǎng)供需時(shí)空匹配難題，通過(guò)模式創(chuàng)新，在資本的推動(dòng)下，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(以下簡(jiǎn)稱網(wǎng)約車)市場(chǎng)快速形成、壯大，深刻改變了人們的出行方式，也對(duì)傳統(tǒng)巡游出租汽車市場(chǎng)造成嚴(yán)重沖擊，整個(gè)行業(yè)處于劇烈變動(dòng)期[16]。面對(duì)全新業(yè)態(tài)監(jiān)管需求和新舊業(yè)態(tài)矛盾，2016年7月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕58號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，通過(guò)明確出租汽車行業(yè)定位、深化巡游車改革、規(guī)范發(fā)展網(wǎng)約車和私人小客車合乘等措施，化解新舊業(yè)態(tài)矛盾、推進(jìn)整個(gè)行業(yè)健康發(fā)展。

2.3.1 巡游車與網(wǎng)約車錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營(yíng)制度——暫緩了矛盾

《意見》規(guī)定“巡游車和網(wǎng)約車實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營(yíng)”，契合了交通出行需求多樣化、差異化的特征，抓住了出租汽車新舊業(yè)態(tài)矛盾癥結(jié)所在，暫時(shí)穩(wěn)定了巡游車市場(chǎng)。從另外一個(gè)角度看，網(wǎng)約車的出現(xiàn)打破了巡游車市場(chǎng)的數(shù)量管制制度，面對(duì)網(wǎng)約車的競(jìng)爭(zhēng)壓力，巡游車有了提升服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力，消費(fèi)者也有了更多出行方式選擇的機(jī)會(huì)，促進(jìn)了整個(gè)行業(yè)改革升級(jí)。

2.3.2 出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償使用制度——并不能解決司機(jī)的經(jīng)營(yíng)壓力

《意見》規(guī)定“出租汽車新增經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行無(wú)償使用，有償使用的逐步過(guò)渡到無(wú)償使用”，試圖從源頭上降低司機(jī)“份子錢”，從而減輕出租車司機(jī)的經(jīng)營(yíng)壓力，但此改革值得商榷。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，司機(jī)是勞動(dòng)者之一，其收入水平必然符合工資規(guī)律，司機(jī)的收入水平取決于勞動(dòng)力供求狀況和出租汽車服務(wù)的供需狀況[17]。在自由發(fā)展階段，司機(jī)經(jīng)營(yíng)壓力小、收入高，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)司機(jī)數(shù)量相對(duì)于牌照數(shù)量較少，出租汽車勞動(dòng)力市場(chǎng)資源短缺導(dǎo)致企業(yè)在承包費(fèi)和管理費(fèi)收取方面處于相對(duì)劣勢(shì)；在數(shù)量管制階段，司機(jī)運(yùn)營(yíng)壓力大、收入降低，主要原因是數(shù)量管制導(dǎo)致出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)成為稀缺資源，同時(shí)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量涌入城市，出租汽車勞動(dòng)力市場(chǎng)資源過(guò)剩，企業(yè)在承包費(fèi)(或份子錢)、管理費(fèi)收取方面處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)；而在網(wǎng)約車時(shí)代，司機(jī)運(yùn)營(yíng)壓力大、收入降低，主要是因?yàn)槌鲎馄嚪?wù)的供需發(fā)生變化，大量的巡游車出行需求轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)約車出行需求，車輛營(yíng)業(yè)收入降低，企業(yè)、司機(jī)運(yùn)營(yíng)壓力自然增加，但司機(jī)可以在巡游車和網(wǎng)約車之間流動(dòng)，企業(yè)不得不降低“份子錢”以便留住司機(jī)，司機(jī)收益符合工資規(guī)律。因此，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)償制度，并不能從根本上解決司機(jī)的經(jīng)營(yíng)壓力，有可能使公共收益外流[18]。

3 結(jié)論

本研究梳理了自改革開放以來(lái)，有關(guān)出租汽車行業(yè)國(guó)家層面的重要規(guī)章制度、通知意見等文件21個(gè)，根據(jù)文件發(fā)布時(shí)點(diǎn)、要面對(duì)和解決的問(wèn)題，對(duì)出租汽車行業(yè)發(fā)展歷史進(jìn)行時(shí)序分析，將出租汽車行業(yè)發(fā)展歸為3個(gè)時(shí)期:自由發(fā)展期、震蕩期和巨變期。通過(guò)對(duì)出租汽車不同發(fā)展時(shí)期的制度變遷、政策演變進(jìn)行梳理，試圖找尋出租汽車行業(yè)矛盾的深層次原因。

自由發(fā)展期，出租汽車行業(yè)主要矛盾是供需矛盾，政府采用無(wú)償審批制來(lái)解決供需失衡問(wèn)題，企業(yè)利用市場(chǎng)機(jī)制解決運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，但歧視性準(zhǔn)入和無(wú)引導(dǎo)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制在企業(yè)和司機(jī)間產(chǎn)生了變異的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為行業(yè)發(fā)展埋下了隱患，由于當(dāng)時(shí)的出租汽車勞動(dòng)力市場(chǎng)的供需狀況，矛盾并未顯現(xiàn)。

震蕩期，出租汽車行業(yè)制度改革及后續(xù)的數(shù)量管制等政策引發(fā)了行業(yè)震蕩，“經(jīng)營(yíng)權(quán)可以有償出讓”“多頭管理體制”為出租汽車無(wú)序擴(kuò)張注入了動(dòng)力，打破了出租汽車在自由階段形成的供需平衡，運(yùn)力過(guò)快擴(kuò)張的負(fù)外部效應(yīng)顯現(xiàn)，內(nèi)隱的變異的經(jīng)濟(jì)關(guān)系矛盾逐步顯化?！翱偭靠刂啤闭呤菇?jīng)營(yíng)權(quán)溢出效應(yīng)大幅增加，經(jīng)營(yíng)權(quán)不規(guī)范交易和嚴(yán)格期限制等政策，使企業(yè)和司機(jī)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系矛盾進(jìn)一步顯化。針對(duì)這些問(wèn)題，政府后續(xù)發(fā)布了一系列“補(bǔ)救式”制度文件，但未能從根本上解決問(wèn)題。在此期間，政府意識(shí)到多頭管理體制弊端，基于2008年國(guó)務(wù)院大部制改革以及相應(yīng)的部委分工職責(zé)調(diào)整契機(jī)，逐步將出租車管理權(quán)責(zé)歸口到交通運(yùn)輸部門，于2014年徹底理順了出租汽車管理體制。

巨變期，網(wǎng)約車憑借技術(shù)、模式、資金優(yōu)勢(shì)，迅速占領(lǐng)了市場(chǎng)，將大量游離于“正規(guī)出租車”之外的“黑車(私家車)”一舉洗白，嚴(yán)重沖擊了巡游出租汽車市場(chǎng)，巡游出租汽車司機(jī)、企業(yè)與網(wǎng)約車主之間的沖突大量爆發(fā)，行業(yè)維穩(wěn)壓力巨大。2016年通過(guò)巡游車轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高網(wǎng)約車人、車、平臺(tái)等準(zhǔn)入條件等措施，實(shí)現(xiàn)巡游車和網(wǎng)約車差異化經(jīng)營(yíng)，暫時(shí)緩解了巡游車、網(wǎng)約車之間的沖突；經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償使用制度并不能從根本上減輕司機(jī)的經(jīng)營(yíng)壓力。

從一定角度上說(shuō)，出租汽車行業(yè)矛盾的根源在于一系列管制制度和制度本身缺陷，特別是歧視性準(zhǔn)入政策和數(shù)量管制政策。歧視性準(zhǔn)入政策將適合個(gè)體經(jīng)營(yíng)的行業(yè)強(qiáng)行扭成一個(gè)以企業(yè)為經(jīng)營(yíng)主體的行業(yè)，數(shù)量管制下，企業(yè)憑借政策優(yōu)勢(shì)，收取高額的經(jīng)營(yíng)權(quán)租金，而司機(jī)付出高強(qiáng)度勞動(dòng)，卻只能獲得低微的報(bào)酬，導(dǎo)致司機(jī)與公司之間激烈的對(duì)抗，還有乘客對(duì)劣質(zhì)服務(wù)的普遍抱怨。出租汽車的健康發(fā)展需要突破制度壁壘，完善制度缺陷，積極利用互聯(lián)網(wǎng)+交通，實(shí)現(xiàn)行業(yè)健康發(fā)展。