基于ANP-物元模型的應(yīng)急管理績效評估模式研究

張永領(lǐng)，劉夢園

(河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

隨著我國社會逐漸進入后工業(yè)時代及城市化進程的加快，突發(fā)事件的不確定性、復(fù)雜性進一步增加，各類突發(fā)事件的耦合性、破壞性、復(fù)雜性和流動性更加明顯，新型風(fēng)險不斷出現(xiàn)，這都給突發(fā)事件的科學(xué)應(yīng)對帶來更大挑戰(zhàn)。黨的十八大報告提出“推進政府績效管理”，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)“嚴(yán)格績效管理”。應(yīng)急管理是政府公共管理的重要組成部分，在應(yīng)急管理過程中要加強應(yīng)急績效管理，不僅要重視應(yīng)急處置的實際效果和社會效應(yīng)，還要重視應(yīng)急響應(yīng)的成本投入與產(chǎn)出。既要避免因災(zāi)情估計不準(zhǔn)確而導(dǎo)致的應(yīng)急不足，又要避免因過度追求某種目標(biāo)而導(dǎo)致的應(yīng)急過度。應(yīng)急不足直接影響救災(zāi)效果，應(yīng)急過度則會造成公共應(yīng)急資源的浪費。

自2003年SARS事件、2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川地震之后，學(xué)者們針對應(yīng)急不足進行了深入探討。近年來，隨著應(yīng)急管理被納入地方政府績效考核后，一些地方開始不計成本地過度應(yīng)急。因此，亟待對應(yīng)急響應(yīng)的績效進行評估，使應(yīng)急管理維持在適度范圍內(nèi)。

應(yīng)急管理績效評估是提升政府應(yīng)急績效最直接、最有效的手段，其重要性日益凸顯，受到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。如WILSON等[1]提出多目標(biāo)組合優(yōu)化模型，可用于提升應(yīng)急響應(yīng)績效。HENSTRA[2]認(rèn)為可以將準(zhǔn)備、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)作為一級指標(biāo)，對應(yīng)急管理績效進行評估。蒯婷婷等[3]基于農(nóng)戶期望構(gòu)建應(yīng)急管理績效評估模型。周德紅等[4]從應(yīng)急救援運行機制、財政投入、應(yīng)急服務(wù)保障等方面構(gòu)建地震應(yīng)急管理績效評估指標(biāo)體系，并采用問卷調(diào)查法和層次分析法評估政府應(yīng)急管理績效。翁列恩[5]基于應(yīng)急管理的過程評估政府應(yīng)急績效。王銳蘭[6]從預(yù)防、過程、效能、恢復(fù)4個方面對政府應(yīng)急管理績效進行評估。從應(yīng)急績效的相關(guān)研究來看，鮮有學(xué)者關(guān)注應(yīng)急響應(yīng)的成本投入，且評估結(jié)果也不能完全滿足改進應(yīng)急管理的需求。應(yīng)急管理要考慮當(dāng)下的技術(shù)條件、經(jīng)濟條件和應(yīng)急資源限制等因素，確定合理的安全目標(biāo)，根據(jù)具體的突發(fā)事件情景適度配置應(yīng)急資源，在考慮經(jīng)濟合理性的條件下使應(yīng)急響應(yīng)維持在適度范圍內(nèi)[7]。為此，筆者從信息-資源配置的視角研究應(yīng)急管理績效評估，即在具體的信息條件下以應(yīng)急資源適度配置作為應(yīng)急績效判定的基本依據(jù)，構(gòu)建評估指標(biāo)體系并運用ANP-物元模型對應(yīng)急管理績效進行評估。

1 應(yīng)急管理績效評估指標(biāo)選取

及時獲取有效的災(zāi)情信息，根據(jù)災(zāi)害信息進行科學(xué)決策，制定出應(yīng)急行動方案，并對人力、物力和財力等應(yīng)急資源進行適度配置，是應(yīng)急管理的核心內(nèi)容。應(yīng)急資源配置是否科學(xué)合理直接影響應(yīng)急處置績效，而應(yīng)急資源的科學(xué)合理配置又基于災(zāi)情信息獲取和科學(xué)應(yīng)急決策。因此，根據(jù)應(yīng)急管理實際情況，通過文獻研究法和專家訪談法，從信息獲取、應(yīng)急決策、資源配置3個方面入手，構(gòu)建應(yīng)急管理績效評估指標(biāo)體系，如表1所示。

表1 應(yīng)急管理績效評估指標(biāo)體系

(1)信息獲取。信息獲取是應(yīng)急決策者進行科學(xué)決策的關(guān)鍵，需要及時獲得的信息主要包括災(zāi)情信息、應(yīng)急資源需求信息、可籌措資源信息及災(zāi)區(qū)環(huán)境信息。災(zāi)情信息越充分則越有助于決策者準(zhǔn)確把握突發(fā)事件的全貌，研判應(yīng)急資源需求和災(zāi)區(qū)的環(huán)境?？苫I措資源信息包括應(yīng)急資源的儲備和應(yīng)急資源的可動員信息，可籌措信息越充分則越有利于應(yīng)急決策者做出科學(xué)的應(yīng)急決策。

(2)應(yīng)急決策。應(yīng)急決策過程是應(yīng)急決策者將應(yīng)急預(yù)案和專家咨詢相結(jié)合，結(jié)合自身的知識和經(jīng)驗，根據(jù)已獲取的災(zāi)情信息研判災(zāi)害情景，評估各個受災(zāi)點對各類應(yīng)急資源的需求，最后運用非程序化決策制定出應(yīng)急方案。

(3)資源配置。合理的資源配置是突發(fā)事件應(yīng)急處置的關(guān)鍵，應(yīng)急資源的種類、數(shù)量和質(zhì)量是否滿足突發(fā)事件應(yīng)急處置需求，應(yīng)急資源的調(diào)度方式和應(yīng)急資源的時效性都影響著應(yīng)急資源的用途和應(yīng)急處置的效果。

2 構(gòu)建應(yīng)急管理績效評估模式

物元模型可以較好地解決不相容問題，利用關(guān)聯(lián)函數(shù)計算元素與集合的關(guān)聯(lián)度，從而對待評價物元做出定量且客觀的評價。采用網(wǎng)絡(luò)層次分析法(ANP)計算各指標(biāo)的權(quán)重，可以反映出各指標(biāo)的相互影響關(guān)系。將網(wǎng)絡(luò)層次分析法和物元模型相結(jié)合可以使評價結(jié)果更科學(xué)、更準(zhǔn)確?；贏NP-物元模型的應(yīng)急管理績效評估模式的基本思路為:①運用網(wǎng)絡(luò)層次分析法計算各指標(biāo)權(quán)重；②確定物元，根據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)確定節(jié)域、經(jīng)典域，利用物元的可拓性計算待評價物元關(guān)于各等級的關(guān)聯(lián)度；③將ANP所計算的指標(biāo)權(quán)重代入物元模型，得到綜合關(guān)聯(lián)度；④根據(jù)綜合關(guān)聯(lián)度數(shù)值的大小和評估標(biāo)準(zhǔn)確定應(yīng)急管理績效等級。

2.1 采用網(wǎng)絡(luò)層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重

根據(jù)表1給出的應(yīng)急管理績效評估指標(biāo)體系，分析各個指標(biāo)之間的相互作用關(guān)系，如圖1所示。

圖1 元素組的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

(1)未加權(quán)超矩陣。設(shè)控制層中的準(zhǔn)則分別為P1,P2,…,Pm，網(wǎng)絡(luò)層中的元素組分別為A1,A2,…,An，其中Ai有元素ai1,ai2,…,ain，Aj中有元素aj1,aj2,…,ajn。以Ps(s=1,2,…,m)為準(zhǔn)則，以Aj中的aj1為次準(zhǔn)則，構(gòu)建Ai中元素相對于aj1的判斷矩陣，進行一致性檢驗，并求得權(quán)重向量[Wi1,Wi2,…,Win]T。依次以Aj中的元素aj2,aj3,…,ajn為次準(zhǔn)則，構(gòu)造Ai中元素間的兩兩判斷矩陣，計算各矩陣的權(quán)重向量，組成子矩陣W′ij。

(1)

同理，將各元素組中元素間的關(guān)系進行比較，求得各子矩陣，最終獲得未加權(quán)超矩陣W。

(2)

(3)

其中，矩陣A表示不同次準(zhǔn)則下一級指標(biāo)的判斷矩陣所對應(yīng)的權(quán)重向量組成的矩陣。

2.2 計算單指標(biāo)物元的關(guān)聯(lián)度

根據(jù)物元模型，若待評價事物N以評估指標(biāo)C1,C2,…,Cn及相對應(yīng)的量值V1,V2,…,Vn描述，則N的多元物元矩陣R為[8]：

(4)

(1)確定經(jīng)典域和節(jié)域。Rj為經(jīng)典域物元，區(qū)間Vnj=(anj,bnj)為Nj關(guān)于Ci的量值范圍；Rp為節(jié)域物元，區(qū)間Vnp=(anp,bnp)為Np關(guān)于Ci的量值范圍。

(2)確定待判物元。待評對象Nx的物元Rx為:

(7)

(3)計算單指標(biāo)關(guān)聯(lián)度。評估指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度可以用關(guān)聯(lián)函數(shù)進行計算，如式(8)所示。

式中:ρ(Vi,Vij)表示Vi到經(jīng)典域區(qū)間Vnj=(anj,bnj)的距離，如式(9)所示；ρ(Vi,Vip)表示Vi到節(jié)域區(qū)間Vnp=(anp,bnp)的距離，如式(10)所示。

|Vij|=|bij-aij|

(11)

2.3 計算綜合關(guān)聯(lián)度

將ANP所得指標(biāo)權(quán)重代入物元模型，計算綜合關(guān)聯(lián)度。則Nx關(guān)于等級j的綜合關(guān)聯(lián)度Kj(Nx)為：

(12)

式中：Wi為指標(biāo)權(quán)重；Ki(V)為單指標(biāo)關(guān)聯(lián)度。以最大關(guān)聯(lián)度為原則，Kj(Nx)=maxKj(Nx)，則Nx屬于第j等級。關(guān)聯(lián)度的大小表示待評對象屬于第j等級的程度，當(dāng)0≤Kj(Nx)<1時，待評對象符合績效等級要求，且數(shù)值越大越接近等級上限；當(dāng)-1≤Kj(Nx)<0時，待評對象不滿足績效等級要求，但具備轉(zhuǎn)化為該績效等級的條件，數(shù)值越大則越易轉(zhuǎn)化[9]。

3 評估例證

3.1 蘆山地震抗震救災(zāi)基本情況簡介

2013年4月20日，四川省雅安市蘆山縣發(fā)生7.0級地震，造成重大人員傷亡和經(jīng)濟損失，救災(zāi)任務(wù)繁重。地震之后，在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，四川省委、省政府迅速響應(yīng)，災(zāi)區(qū)被困人員得到及時援救，災(zāi)民得到妥善安置，地震應(yīng)急救援總體上表現(xiàn)出及時、有序的狀態(tài)。

(1)信息獲取。國務(wù)院各部門和省抗震救災(zāi)指揮部根據(jù)衛(wèi)星遙感、航拍、無人機拍攝、災(zāi)情速報系統(tǒng)、地方政府的災(zāi)情報告及群眾的微博、微信、電話等獲取災(zāi)情信息，依據(jù)災(zāi)害損失情況、專家建議、實地調(diào)研情況、公眾傳遞的信息等獲取資源需求信息?？苫I措的應(yīng)急資源包括政府部門可提供的人力、財力、物力，其中應(yīng)急物資主要包括中央救災(zāi)物資儲備庫儲備的應(yīng)急物資，民政部門、商業(yè)部門通過與企業(yè)、大型賣場簽訂協(xié)議提供的應(yīng)急物資，以及社會組織和志愿者捐贈的應(yīng)急物資。災(zāi)區(qū)環(huán)境信息方面，此次地震的震中和重災(zāi)區(qū)位于山區(qū)，地震導(dǎo)致主要道路中斷、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重受損，對交通和通信造成一定影響[10]，大大增加了抗震救災(zāi)的難度。

(2)應(yīng)急決策。國務(wù)院各部門和省抗震救災(zāi)指揮部通過預(yù)估7級地震可能造成的損失，根據(jù)汶川地震的救災(zāi)經(jīng)驗[11]，參考相關(guān)專家的建議，對災(zāi)害情景進行分析和研判，充分考慮災(zāi)區(qū)對各類應(yīng)急資源的需求，立即部署救援隊伍和應(yīng)急物資[12]。針對此次地震救援的特點，應(yīng)急物資調(diào)配采取統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置的方式，省指揮部保障供給、縣指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，以平衡和協(xié)調(diào)應(yīng)急物資[13]。

(3)資源配置。地震發(fā)生后，國務(wù)院相關(guān)部門和四川省立即派出救援隊伍趕赴災(zāi)區(qū)，震后2天，共調(diào)集2.2萬人赴災(zāi)區(qū)搶險救災(zāi)[14]；地震發(fā)生72 h內(nèi)，救援隊伍到達所有村莊。民政部和四川省第一時間組織調(diào)運應(yīng)急物資，第一批應(yīng)急物資在當(dāng)日下午16時抵達災(zāi)區(qū)。震后4天，共調(diào)運帳篷5.5萬頂、棉被21.5萬床、折疊床1萬多張、衣物1.5萬件、食品和飲用水2 239 t[15]；在應(yīng)急資金方面，震后2.5 h，省財政廳調(diào)撥資金1 000萬元；震后10 h，全省各級財政共下?lián)苜Y金1.55億元；震后4天省財政廳下達中央和省級應(yīng)急資金共15億元[16]。政府部門的及時響應(yīng)及社會各界的積極援助使得蘆山地震的應(yīng)急資源較充沛，但重災(zāi)區(qū)出現(xiàn)多處山體滑坡、橋梁垮塌，再加上大量公益組織和志愿者涌入，造成了關(guān)鍵道路擁堵，在一定程度上阻礙了專業(yè)救援力量和應(yīng)急物資進入災(zāi)區(qū)[17]。針對部分難以到達的村莊，運用直升機空投應(yīng)急物資，實施救援。

3.2 抗震救災(zāi)應(yīng)急管理績效的評估過程

(1)構(gòu)建判斷矩陣，求未加權(quán)超矩陣。結(jié)合一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，采用專家調(diào)查法得到不同次準(zhǔn)則下各指標(biāo)相對重要性的判斷矩陣，計算每一個判斷矩陣對應(yīng)的權(quán)重向量，組成未加權(quán)超矩陣。如在控制層準(zhǔn)則下，以C1為次準(zhǔn)則，A2關(guān)于C1的判斷矩陣如表2所示。

表2 A2關(guān)于C1的判斷矩陣

對該矩陣進行一致性檢驗，得到CR=0.027<0.1，并計算得到該判斷矩陣的權(quán)重向量為(0.179 4,0.089 5,0.176 0,0.213 8,0.341 3)，然后構(gòu)建A2關(guān)于次準(zhǔn)則C2、C3、C4的判斷矩陣，進行一致性檢驗后計算各矩陣所對應(yīng)的權(quán)重向量，最后將以上各矩陣對應(yīng)的權(quán)重向量組合成子矩陣W′21。

(13)

同理，計算所有元素組在不同次準(zhǔn)則下的判斷矩陣所對應(yīng)的權(quán)重向量，可獲得多個子矩陣，將多個子矩陣組合成未加權(quán)超矩陣W。

(2)計算加權(quán)超矩陣。首先，構(gòu)建不同次準(zhǔn)則下一級指標(biāo)的判斷矩陣，并進行一致性檢驗，然后計算各矩陣所對應(yīng)的權(quán)重向量，將各權(quán)重向量組成矩陣A。

(14)

(15)

(3)計算極限超矩陣，得出各指標(biāo)權(quán)重，如表3所示。ANP的計算借助Super Decisions軟件完成。

表3 應(yīng)急管理績效評估的經(jīng)典域、待評物元

(4)根據(jù)評估需要設(shè)定節(jié)域和經(jīng)典域，并確定待評物元。確定節(jié)域為[0，100]，完全滿足時為100，完全不滿足時為0。將經(jīng)典域劃分為優(yōu)、良好、一般、較差、差5個等級；待評物元通過專家打分獲得，邀請應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)專家，根據(jù)蘆山地震應(yīng)急管理過程中信息獲取、應(yīng)急決策、資源配置及應(yīng)急資源需求等各方面信息，對各指標(biāo)進行打分，求出算術(shù)平均值，作為各指標(biāo)的待評物元。

(5)計算單指標(biāo)關(guān)聯(lián)度。按照式(8)～式(11)計算二級指標(biāo)關(guān)于各等級的關(guān)聯(lián)度，如表4所示。由表4可知，指標(biāo)C4的評估等級為“優(yōu)”，指標(biāo)C3、C6、C7、C9、C10、C12的評估等級為“良好”，指標(biāo)C1、C2、C5、C8、C14的評估等級為“一般”，指標(biāo)C11、C13的評估等級為“較差”。

表4 單指標(biāo)關(guān)聯(lián)度

(6)計算綜合關(guān)聯(lián)度。根據(jù)表4和式(12)計算綜合關(guān)聯(lián)度，5個等級所對應(yīng)的關(guān)聯(lián)度分別為K1=-0.283、K2=0.004、K3=-0.068、K4=-0.284、K5=-0.475。按照最大關(guān)聯(lián)度原則，綜合關(guān)聯(lián)度為0.004。

3.3 評估結(jié)果分析

從上述評估結(jié)果可知，蘆山地震的應(yīng)急管理績效為“良好”等級，有一定的提升空間，如地震造成災(zāi)區(qū)多處橋梁垮塌和山體滑坡，對交通、通訊、供電等產(chǎn)生嚴(yán)重破壞，在一定程度上影響了災(zāi)情信息的及時報送和專業(yè)救援力量進入災(zāi)區(qū)；黃金救援期內(nèi)大量社會組織和志愿者向災(zāi)區(qū)涌入,在一定程度上阻礙了專業(yè)救援力量和應(yīng)急物資到達災(zāi)區(qū)；抗震救災(zāi)指揮部實施交通管制的時間明顯滯后等。但蘆山地震應(yīng)急管理績效有向優(yōu)秀等級轉(zhuǎn)化的趨勢，如可以完善災(zāi)情速報系統(tǒng)，保障信息渠道暢通和信息獲取的有效性；政府部門引導(dǎo)社會救援力量有序參與救災(zāi)，及時采取第三方轉(zhuǎn)運的方式統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置社會捐贈的應(yīng)急物資，避免道路擁堵，提高應(yīng)急資源配置的效率；地震后應(yīng)盡早對震區(qū)及周邊道路實施交通管制，先保障生命救援和道路搶通等專業(yè)救援隊伍通行，再根據(jù)實際需求和道路條件適當(dāng)放行其他救災(zāi)車輛；采取劃片分區(qū)、空投與地面救援結(jié)合的方式實施應(yīng)急救援，并充分發(fā)揮基層政府在資源分配中的作用[18]，可以進一步提高應(yīng)急管理績效。

運用ANP-物元模型對蘆山地震的應(yīng)急管理績效進行評估，得到的綜合評估結(jié)果不僅能直觀地反映應(yīng)急管理績效等級，還能揭示應(yīng)急管理績效潛在的發(fā)展趨勢。研究表明該模式具有較高的有效性和適用性，是評估應(yīng)急管理績效的一種有效方法。而且物元模型在反映單個指標(biāo)信息方面更具優(yōu)勢[19]，能將評估結(jié)果細化。采用ANP方法計算各個指標(biāo)的權(quán)重，使各指標(biāo)的權(quán)重更加科學(xué)，從而進一步提高了應(yīng)急管理績效評估的精度和實用性。

4 結(jié)論

筆者從信息-資源配置的視角構(gòu)建應(yīng)急管理績效評估指標(biāo)體系，將網(wǎng)絡(luò)層次分析法與物元模型相結(jié)合，設(shè)計了基于ANP-物元模型的應(yīng)急管理績效評估模式，最后以蘆山地震為例進行了應(yīng)急管理績效評估，主要結(jié)論如下：

(1)從信息-資源配置視角構(gòu)建了應(yīng)急管理績效評估指標(biāo)體系，包括信息獲取、應(yīng)急決策、資源配置3個一級指標(biāo)，并進一步劃分為14個二級指標(biāo)。

(2)構(gòu)建了基于ANP-物元模型的應(yīng)急管理績效評估模式，并以蘆山地震為例進行評估驗證，結(jié)果表明該方法具有較強的科學(xué)性和實用性，評估結(jié)果更貼近實際，對于全面提高應(yīng)急管理質(zhì)量、科學(xué)適度應(yīng)急響應(yīng)具有重要價值。

但是筆者僅對應(yīng)急管理績效評估進行了初步研究，沒有考慮突發(fā)事件演化對應(yīng)急資源需求造成的變化以及應(yīng)急資源需求的階段性和實效性等因素，下一步將從動態(tài)角度對應(yīng)急管理績效評估進行研究。