農(nóng)村征地拆遷糾紛演變特點(diǎn)及其防范路徑

付云嬌

摘要：城鎮(zhèn)化建設(shè)將農(nóng)村土地征收拆遷問題推上臺(tái)面，村民與拆遷方圍繞著“拆遷賠償”產(chǎn)生糾紛，引起鄉(xiāng)村社會(huì)局部騷亂。文章以“石家莊北高營村征地拆遷事件”為例，分析征地拆遷糾紛演變過程呈現(xiàn)出的普遍特點(diǎn)，并探尋相應(yīng)路徑以防范征地拆遷糾紛惡化的趨勢。研究發(fā)現(xiàn)整個(gè)演變過程具有從靜到動(dòng)、從正式到非正式、從全面到個(gè)體的特點(diǎn)。需要理清糾紛癥結(jié)、控制權(quán)力形態(tài)轉(zhuǎn)變接點(diǎn)，以此限制并監(jiān)督權(quán)力的行使，達(dá)到緩解糾紛的目的。

關(guān)鍵詞：征地拆遷;演變特點(diǎn);防范路徑

一、引言

“拆遷狂潮”興起于20世紀(jì)90年代的城市化發(fā)展，如今有關(guān)城市拆遷理論體系日臻成熟，相關(guān)法律法規(guī)取得較大進(jìn)展，這為鄉(xiāng)村集體土地征收拆遷制度提供了借鑒。大部分學(xué)者借鑒博弈論理論分析利益主體間的互動(dòng)，大致呈現(xiàn)出一幅“蟻象博弈”圖景：基層政府、村委會(huì)、開發(fā)商結(jié)成同盟體，利用掌握的資源、人情等動(dòng)員拆遷，情況惡劣的則借用灰色勢力介入征地拆遷。村民要么妥協(xié)，要么“鬧大”來爭取自身利益最大化，最終陷入拆遷困境。有些學(xué)者認(rèn)為拆遷糾紛核心在于“拆遷補(bǔ)償”，有的學(xué)者則認(rèn)為根源在于公民權(quán)利遭到國家權(quán)力的擠壓，與法治的缺失與忽視有關(guān)。針對(duì)征地拆遷的問題，學(xué)者們紛紛獻(xiàn)計(jì)，分別從法律制度、公平利益博弈機(jī)制、自上而下的規(guī)劃性認(rèn)同等方面提出解決路徑?？傮w上，已有研究偏愛探究利益主體在征地拆遷中如何憑借資源謀求自身利益，整個(gè)征地拆遷糾紛的演變過程及其特點(diǎn)成為該領(lǐng)域的空白。

因此，本文試圖在以下方面做出努力：征地拆遷糾紛演變過程呈現(xiàn)怎樣特點(diǎn)？如何防范征地拆遷糾紛局勢惡化？為了使研究更具針對(duì)性，本文選取“石家莊北高營新村征地拆遷事件”為具體場域。

二、征地拆遷演變過程的特征

（一）拆遷場面從靜到動(dòng)

“靜”并非一絲不動(dòng)，此處的“靜”表達(dá)的是征地拆遷工作有序而合理的推進(jìn);同理，“動(dòng)”則表示拆遷工作的混雜無序，期間夾雜著過多的民怨與對(duì)立的情緒，進(jìn)而惡化到成為社會(huì)爭議熱點(diǎn)。整個(gè)拆遷糾紛的演變經(jīng)歷從靜到動(dòng)的演變。

拆遷的啟動(dòng)到終結(jié)，村委會(huì)與村民們的矛盾呈現(xiàn)不斷惡化的趨勢。起先，村委會(huì)制定的附上30名村民代表簽字《北高營村舊村改造搬遷安置辦法》獲得石家莊市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室批準(zhǔn)同意，按照工作的開展，村委會(huì)召開了動(dòng)員大會(huì)，并對(duì)拒絕簽署協(xié)議的村民采取上門做工作的方式勸服。如此，整個(gè)拆遷工作到此整齊有序，即便期間由村民此提出質(zhì)疑，如曉隔壁村拆遷可置換300平米回遷房與每平米1000多元的補(bǔ)償，相比于村里200平米回遷房及幾百元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，本村標(biāo)準(zhǔn)低了。村支書與村民間的矛盾處于正常范圍。

然而，疲于周旋于村民的疑慮與訴求，村支書加大動(dòng)作，采取“和稀泥”的方式應(yīng)付村民的異議，村支書與村民的嫌隙生大。 有學(xué)者十年間對(duì)江西、上海、重慶、山西和江蘇進(jìn)行四次調(diào)查，發(fā)現(xiàn)從中央開始每降一個(gè)層級(jí)，政治信任度下降10%左右，到鎮(zhèn)政府與村組織僅剩三成多。可見，村支書通過不斷與村民直接互動(dòng)積累著大量民怨，雙方采取激烈的方式展開博弈。此起征地拆遷案引起社會(huì)熱議。

（二）輔助手段從正式到非正式

正式到非正式的特征針對(duì)的是拆遷方采用文化權(quán)力推進(jìn)拆遷工作。正式化意味著工作流程的固定化與穩(wěn)定性，它在規(guī)范雙方行為的同時(shí)，卻也掉入僵化的深淵，它的滯后性顯然難以契合多變的現(xiàn)實(shí)。相反，非正式手段所具備的彈性特征能夠靈活應(yīng)付多變的環(huán)境，因此，各大場合默許非正式手段的存在。

正式手段如村委會(huì)向石家莊市拆遷辦提交的《北高營村舊村改造搬遷安置辦法》是經(jīng)由村民代表大會(huì)30人簽字表決的，符合村自治組織民主化的規(guī)章;告知了村民關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及安置房的置換細(xì)則，按照程序公開了相關(guān)信息。

原有的方式并不能順利推動(dòng)拆遷工作，部分村民存在著審時(shí)度勢的態(tài)度，“舊村改造”原是有利于改善北高營村生活面貌的項(xiàng)目，正式手段的瓶頸需要非正式手段的輔助。村支書可通過動(dòng)員黨員或者村干部為鄉(xiāng)民做工作，為他們解答疑慮;也可利用人情網(wǎng)絡(luò)“曉之以情，動(dòng)之以理”。但村支書所采用的非正式化手段卻是憑借差序格局的優(yōu)勢控制鄉(xiāng)民，利用停發(fā)社保、撤銷工作、終止合作這類非法手段逼迫村民妥協(xié)，親屬中若存在拒絕簽署協(xié)議的，則利用“連坐機(jī)制”予以壓力，“拉攏”親屬形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，達(dá)到各個(gè)擊破的目的。這種非正式手段無疑利用人情、面子桎梏村民的行為選擇。

（三）拆遷對(duì)象從全面到個(gè)體

拆遷動(dòng)員從全面到個(gè)體指向的是拆遷方基本面由村民總體到單獨(dú)個(gè)體。征地拆遷圍繞著“具體利益”展開，村民個(gè)體就“利益”所形成的觀念呈多樣化，有的考量總體補(bǔ)償能否超出自身預(yù)期、有的關(guān)注補(bǔ)償方案公平與否、有的在意掌權(quán)者是否與民爭利，難以形成統(tǒng)一意識(shí)。征地拆遷的動(dòng)員工作便是希望通過營造藍(lán)圖的方式，將整體意識(shí)盡可能的匯聚成統(tǒng)一認(rèn)知。這便是拆遷動(dòng)員面對(duì)對(duì)象的全面性。

經(jīng)驗(yàn)告訴，們現(xiàn)代文明社會(huì)并不存在完全統(tǒng)一的認(rèn)知，部分“漏出”集體需要單獨(dú)作為動(dòng)員對(duì)象，運(yùn)用額外的資源作為協(xié)商籌碼，以改變村民拆遷意愿。如此，面向個(gè)體的動(dòng)員呈現(xiàn)差序性，部分能夠通過單獨(dú)的談話協(xié)商便可征得同意，部分需要?jiǎng)佑萌穗H關(guān)系網(wǎng)方可妥協(xié)，余下的“釘子戶”便是拆遷方焦頭爛額的對(duì)象，強(qiáng)制性拆遷便成為首選快捷方式。

三、征地拆遷糾紛的化解路徑

（一）控制接點(diǎn)：重視權(quán)力形態(tài)轉(zhuǎn)變動(dòng)因

村委會(huì)征地拆遷的演進(jìn)是在權(quán)力形態(tài)的變更下完成的，改善征地拆遷工作中頻繁受到指摘的損害村民權(quán)益問題，需要從權(quán)力形態(tài)轉(zhuǎn)變的接點(diǎn)下功夫。權(quán)力從一種形態(tài)轉(zhuǎn)為另一種形態(tài)不可能毫無理由，必然存在轉(zhuǎn)變的推動(dòng)因素。從以上分析看，村支書采取文化權(quán)力支配村民行為的方式存在問題。村支書通過人情關(guān)系影響村民決定是鄉(xiāng)村社會(huì)特有結(jié)構(gòu)下的產(chǎn)物，能使村民行動(dòng)趨于一致，推動(dòng)拆遷工作的進(jìn)程。但其采取停發(fā)社保、終止土地承包合同、撤銷工作資格等方式控制村民拆遷意愿的方式并不是依靠村民克己精神，他們的妥協(xié)并不是對(duì)內(nèi)生性權(quán)威的信服，而是被資源分配權(quán)的壓制。這部分壓制最終會(huì)反射彈回村委會(huì)，反抗的種子深深扎根，進(jìn)一步構(gòu)成暴力權(quán)力形態(tài)轉(zhuǎn)化的動(dòng)因。如此，需要重視這種異化了的文化權(quán)力的行使。

采取強(qiáng)拆的手段證明權(quán)力形態(tài)轉(zhuǎn)向暴力面，一方面，村民持續(xù)施加的壓力村支書帶來挑戰(zhàn);另一方面，工作任務(wù)指標(biāo)為村支書帶來承重的枷鎖。在軟權(quán)力失效時(shí)，“首長”負(fù)責(zé)制輕而易舉的為不加約束的權(quán)力披上隱形衣，村支書巧妙的運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力，或者雇傭混混與村民直接對(duì)峙，或者半夜三更威脅村民。這個(gè)階段權(quán)力形態(tài)的轉(zhuǎn)換，部分是源于村民無止盡“謀利”的結(jié)果，但也是村支書對(duì)權(quán)力不加約束的使用。

權(quán)力誘人主要源于經(jīng)濟(jì)利益，前提在于存在經(jīng)濟(jì)剩余，有了剩余便有了征服他人的誘惑。征地拆遷存在經(jīng)濟(jì)剩余，權(quán)力在其中顯得尤為誘人，無論是文化權(quán)力的變異還是暴力的運(yùn)用，都體現(xiàn)將權(quán)力鎖進(jìn)牢籠的緊迫。因此，對(duì)接點(diǎn)的控制意味著對(duì)權(quán)力的制約。

（二）理清癥結(jié)：抓住征地拆遷糾紛重心

在所有的征地拆遷糾紛中，其癥結(jié)無非存在兩類，一是確實(shí)存在發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)用過低的情況，特別是在中西部地區(qū);另一類是土地征收存在的巨額增值收益，村民希望借此坐地起價(jià)，謀求更大利益。無論是哪類，都需要政府妥善處理，眼下頻發(fā)的征地沖突，折射出的是政府執(zhí)政能力問題。

因此，需要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，讓社會(huì)參與評(píng)估拆遷補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，在制約村民不合理訴求的同時(shí)，約束基層干部違法行為。一是需要開通征地拆遷溝通平臺(tái)，按行政建制劃分區(qū)塊，對(duì)于征地拆遷的審批程序需要縣政府注冊并上傳至該平臺(tái);二是涉及征地拆遷的村民可匿名于該平臺(tái)提出質(zhì)疑，政府需要如實(shí)做出解答并提供證明;三是公眾可從該平臺(tái)瀏覽整個(gè)拆遷程序以及官民對(duì)話，了解動(dòng)態(tài)，參與監(jiān)督;四是需要健全網(wǎng)管制度，保證該溝通平臺(tái)網(wǎng)管的獨(dú)立性，督促政府回應(yīng)民眾訴求，對(duì)于言行激烈的網(wǎng)友實(shí)行網(wǎng)絡(luò)管制;五是在該平臺(tái)設(shè)置記者、律師、社會(huì)工作等幾類信息資訊平臺(tái)。

在這期間，若存在某村在面臨征地拆遷，卻在該網(wǎng)絡(luò)溝通平臺(tái)查詢不到相關(guān)信息，可自行將相關(guān)拆遷近況上傳，由記者出面核實(shí)，并通過網(wǎng)管向省政府反映，通過省政府施加壓力公開信息;若經(jīng)核實(shí)是村民不合理的要求阻撓政府工作，則需要社會(huì)工作者做通工作，由社會(huì)力量加以制約;若確實(shí)是基層干部存在問題，則可通過高層政府向基層干部追責(zé)。實(shí)際上該溝通平臺(tái)在于打通政府、農(nóng)民、媒體與公眾之間的網(wǎng)狀連接，以此作為互相約束的平臺(tái)。

四、結(jié)語

從北高營村征地拆遷糾紛來看，存在著從文件公布、上門做工作，演變?yōu)檫\(yùn)用人際關(guān)系網(wǎng)控制村民拆遷意愿，再到采取強(qiáng)制力壓制村民意愿，直接作用拆遷客體。這期間雙方糾紛逐步惡化，由原來僅對(duì)征地拆遷本身產(chǎn)生疑慮，到對(duì)官員干部投入不信任;從口頭質(zhì)疑征地補(bǔ)償、安置房等征地拆遷有關(guān)事項(xiàng)，到采取行動(dòng)抗議拆遷?？傮w上整個(gè)拆遷進(jìn)程呈現(xiàn)從靜到動(dòng)、從正式到非正式、從全面到個(gè)體的特點(diǎn)。

是否所有的征地拆遷過程遵循著同樣的邏輯？這是本文需要說明的問題。北高營村征地拆遷具有其自身的特點(diǎn)，它屬于舊村改造，本身處于城中村，整體上的征地拆遷流程較為規(guī)范，村民對(duì)拆遷事宜認(rèn)知水平較高。就本文對(duì)中西部田地征收的了解，很多村民并不清楚征收田地相關(guān)事項(xiàng)，而是待田地被開發(fā)，才后知后覺憤起反抗。但是，整個(gè)拆遷糾紛仍舊會(huì)經(jīng)歷由宣傳教育權(quán)到暴力權(quán)力形態(tài)的轉(zhuǎn)變，村支書會(huì)告知村民田地被征用，并且通知村民領(lǐng)取賠償款項(xiàng)。待村民提出反對(duì)，或者更進(jìn)一步采取行動(dòng)阻止征地，違法強(qiáng)征的行為也便產(chǎn)生。所以，總體上征地拆遷工作還是遵循著以上的演變過程及其特點(diǎn)。

土地作為稀缺品，在城鎮(zhèn)化的過程中其“利益空間”被做大，雙方就“利益”博弈產(chǎn)生沖突無法避免，但是作為掌權(quán)者對(duì)權(quán)力形態(tài)的轉(zhuǎn)換意在控制村民行為，因此，如何限制權(quán)力仍舊是重中之重。

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*基金項(xiàng)目：2017年“南昌航空大學(xué)研究生創(chuàng)新專項(xiàng)資金項(xiàng)目（校級(jí)項(xiàng)目）”（YC2017064）。

（作者單位：南昌航空大學(xué)文法學(xué)院）