食品藥品安全公益訴訟執(zhí)行問題及改進建議

關(guān)鍵詞 食品藥品 公益訴訟 判決 執(zhí)行難 改善措施

作者簡介：翟宇霄，廣東財經(jīng)大學，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法（法學）。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.287

全國各省市紛紛出現(xiàn)首例食品藥品安全領(lǐng)域內(nèi)的公益訴訟案件，而廣東也是其中推廣省份之一。根據(jù)廣州市檢察院數(shù)據(jù)表示 ，2015年7月至今審查公益訴訟線索2222條（食品藥品領(lǐng)域占593條），訴前程序督促檢察建議案件1379件（其中食品領(lǐng)域占458件，藥品領(lǐng)域占，34件，食藥領(lǐng)域共計492件），整改率為97.94%（食品藥品領(lǐng)域為100%）。提起的食品藥品領(lǐng)域公益訴訟案件9件，其中民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟分別為，1件、0件和8件。從以上廣州地區(qū)食品藥品安全領(lǐng)域內(nèi)的公益訴訟案件數(shù)據(jù)或許認為公益訴訟正在有序進行，其實不然，在具體落實上也遭遇巨大考驗。由于公益訴訟歸根結(jié)底的目的是在于國家、集體或不特定多數(shù)人的合法“公益” ，訴訟判決的執(zhí)行就成為整個訴訟程序的最濃墨的一筆。目前因此食品藥品安全領(lǐng)域內(nèi)的公益訴訟案件出現(xiàn)執(zhí)行難的狀況，嚴重影響訴訟程序的進行以及法治要求，因此下文先從問題入手，列舉了以下在食品藥品安全公益訴訟判決執(zhí)行難出現(xiàn)的具體問題，再根據(jù)所列舉問題逐一分析原因并提出改善建議。

一、食品藥品安全公益訴訟判決執(zhí)行難的癥結(jié)

（一）食品藥品安全監(jiān)督、管理職責無法貫徹

由于行政不作為是食藥安全領(lǐng)域問題頻發(fā)的主要原因，法律賦予人民檢察院更廣的公益訴訟起訴范文正是國家積極作為 的表現(xiàn)，那么行政不作為即違反了立法目的 。所以檢察機關(guān)提起食品藥品安全公益訴訟的目的是請求行政機關(guān)依法履行監(jiān)督、管理職責，但是行政機關(guān)如何具體履行其監(jiān)管職責，才是食品藥品安全公益訴訟執(zhí)行難的核心所在。

從近日數(shù)例食品藥品公益訴訟案件的判決不難看出，檢察機關(guān)訴求是追究被告人刑事責任、在公眾媒體賠禮道歉、收回售出的不合格食品藥品并予以銷毀和判處相應(yīng)程度的懲罰性賠償四個方面。就止損訴求來說，當判決要求涉事企業(yè)銷毀已有的不合格產(chǎn)品和停止再繼續(xù)生產(chǎn)、處理相關(guān)生產(chǎn)設(shè)備時，常常無法確認不合格產(chǎn)品的銷毀過程是否完整以及確保其不會再擴大影響。一旦相關(guān)行政機關(guān)怠于履責，違法企業(yè)在繳納足以承受的罰金后仍會繼續(xù)投入生產(chǎn)，陷入循環(huán)。

（二）非訴執(zhí)行缺乏救濟制度

由于食品藥品安全公益訴訟沒有起訴期限的限制，檢察機關(guān)可以隨時提起食品藥品安全公益訴訟，這就導(dǎo)致執(zhí)行時，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的期限已經(jīng)超過了法定的申請期限。在食品藥品安全公益訴訟案件中，乃至諸多種類的公益訴訟中行政機關(guān)做出相應(yīng)的行政處罰，責任主體除以罰款，一但事后被處罰者并未依法繳納罰款，而行政機關(guān)也未申請法院強制執(zhí)行，就會出現(xiàn)以下執(zhí)行問題：法院依法判決行政機關(guān)繼續(xù)履行追繳剩余罰款的法定職責，但是行政機關(guān)本身在追繳罰款方面沒有強制執(zhí)行權(quán)，同時也過了申請人民法院強制執(zhí)行的期限，此時非訴執(zhí)行又沒有救濟途徑，剩余的罰款無法執(zhí)行。

二、食品藥品安全公益訴訟執(zhí)行難的原因所在

（一）司法權(quán)不得干涉行政權(quán)

我國的行政訴訟制度規(guī)定司法權(quán)不能過度干預(yù)行政權(quán)。法律規(guī)定了權(quán)力的界限，這一界限包括權(quán)力行使的方式、方法、對象等等，權(quán)力不能超越這些界限。因而法院的司法權(quán)力有具體的行使指向，不能將該權(quán)力有權(quán)指向?qū)ο蟮牟糠址申P(guān)系而擴展至該對象的全部法律關(guān)系都可由該權(quán)力管轄。因此，在食品藥品公益訴訟判決中，法院只能判決相關(guān)行政機關(guān)履行食品藥品安全監(jiān)督、管理的職責，卻不能代替行政機關(guān)直接在判決書中要求行政機關(guān)制定食品藥品安全恢復(fù)方案，實施具體的監(jiān)督管理手段，這就導(dǎo)致了在執(zhí)行環(huán)節(jié)對行政機關(guān)的監(jiān)督、管理職責無法落到實處。

（二）缺少行政非訴執(zhí)行中政府不作為時的責任規(guī)定

《行政強制法》對于行政機關(guān)在法定期限內(nèi)未向法院提出強制執(zhí)行申請的問題，并沒有做出相應(yīng)的規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題解釋》第 90 條規(guī)定了行政非訴執(zhí)行私益救濟制度，即行政機關(guān)應(yīng)當向人民法院申請強制執(zhí)行而怠于或拒絕申請的，利害關(guān)系人有權(quán)申請人民法院予以執(zhí)行。對于該問題我國還忽略了一個重要的情形，即當行政不作為涉及的是公共利益時，因為沒有相對應(yīng)的權(quán)利人，而行政機關(guān)又不積極履行申請義務(wù)，這時就會出現(xiàn)沒有申請人的情況，沒有申請人提出申請，行政機關(guān)又不作為，這一連串的問題最終只會導(dǎo)致公共利益得不到有效的維護。

三、保障公益訴訟判決得以執(zhí)行的措施

我國《憲法》第2條：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)?！边@就表明人民把管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力授予國家機關(guān)行使，要保障人民的權(quán)利得到有效行使，就必須加強對國家機關(guān)的監(jiān)督，為保證公共利益不受侵害，不僅通過食品藥品安全公益訴訟的途徑要求法院追究失職行政機關(guān)的法律責任，更要有相應(yīng)的救濟措施來保障公共利益受到侵害后得到有力的修復(fù)完善。

（一）食品藥品安全問題恢復(fù)方案的管理與監(jiān)督

1.食品藥品安全問題恢復(fù)項目的管理

食品藥品安全問題恢復(fù)項目的管理主體主要是食藥領(lǐng)域行政機關(guān)，如行政機關(guān)的管理職責具體分為以下幾點：

首先是制定食品藥品安全問題恢復(fù)方案。食品藥品安全問題恢復(fù)是一個長期而復(fù)雜的過程，為了行政機關(guān)更好的實行監(jiān)督管理職責，必須事先制定食品藥品安全問題恢復(fù)方案，以便食品藥品安全公益訴訟判決更好的執(zhí)行。

其次是主持定期驗收檢查活動和決定修復(fù)方案的補正。為了更好地解決食品藥品安全問題，恢復(fù)方案在制定之初便規(guī)定了定期的修復(fù)任務(wù)和指標，因此，為了保證行政機關(guān)對食品藥品安全公益訴訟案件執(zhí)行活動的掌控，有必要對食品藥品安全問題恢復(fù)活動進行定期的驗收檢查，同時，針對在定期驗收檢查過程發(fā)生的問題提出指導(dǎo)性的處置意見，要在出現(xiàn)問題時及時決斷，及時進行食品藥品安全問題恢復(fù)方案的修改，初期在制作食品藥品安全問題恢復(fù)方案時還應(yīng)根據(jù)各種因素作好應(yīng)急預(yù)案。

2.對解決食品藥品安全問題的監(jiān)督

在我國，人民檢察院作為公益訴訟人，有權(quán)對食品藥品安全公益訴訟判決的執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，那么檢察院理應(yīng)成為食品藥品安全公益訴訟判決執(zhí)行監(jiān)督主體 。檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍包括以下兩個方面：

一是對行政機關(guān)進行監(jiān)督，確保食品藥品安全問題恢復(fù)方案順利進行。檢察機關(guān)在監(jiān)督食品藥品安全問題恢復(fù)方案實施情況同時，還要對行政機關(guān)是否積極作為進行監(jiān)督。行政機關(guān)職責是對食品藥品安全問題恢復(fù)工作進行監(jiān)督，檢察機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)存在不作為、亂作為等違法現(xiàn)象的，應(yīng)當立即向行政機關(guān)或者其上級主管部門發(fā)送檢察建議書，督促其履行法定職責。

二是對食品藥品安全問題恢復(fù)項目的實施進行監(jiān)督，這也是檢察機關(guān)作為公益訴訟人的核心監(jiān)督職責。

（二）對于行政機關(guān)的監(jiān)督

1.建立跟進監(jiān)督機制，避免“多頭管理、外人負責”的部門亂序情況 ，對行政機關(guān)執(zhí)行落實情況進行跟蹤。公益訴訟案件判決后，針對行政機關(guān)不可避免存在的推諉塞責和消極抵觸情形，該院民行部門對執(zhí)行落實情況進行跟蹤，及時回訪當事人和法院，定期將執(zhí)行監(jiān)督情況向法院通報，進一步將公益訴訟判決的執(zhí)行到位，使公益訴訟制度落到實處。

2.建立行政機關(guān)執(zhí)行判決不力約談制度，對糾正行政機關(guān)認識有偏差，不能主觀認識到?jīng)Q定行動結(jié)果的少數(shù)行政機關(guān)的負責人和上級主管部門擔心公益訴訟會影響單位形象或職工經(jīng)濟利益的情形，該院民行部干警針對對公益訴訟判決采取不支持、不合作或是只作檢查而不解決問題、認識上出現(xiàn)偏差的進行約談，是雙方在工作中達成共識，促進行政合力效果。

3.建立執(zhí)行不力問責機制，切實推進公益訴訟判決落實。通過向縣人大常委會進行公益訴訟工作專題匯報獲得充分肯定后，該院針對公益訴訟工作中的重點難點問題，提出相應(yīng)行政機關(guān)采取監(jiān)督措施建議，通過建立執(zhí)行不力問責機制有力支持行政公益訴訟工作順利開展，為公益訴訟判決落實提供了有力保障。

（三）行政非訴執(zhí)行的補救措施

在我國，檢察機關(guān)具有專門性、獨立性、外部性特征，提起食品藥品安全公益訴訟不單純以追求勝訴為目的，而是客觀公正地行使法律監(jiān)督權(quán)，切實維護公益。因此，檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，同時也是食品藥品安全公益訴訟的公益訴訟人，負有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的職責。如果行政機關(guān)在不具有強制執(zhí)行權(quán)的情形下又沒有在法定的期限內(nèi)向人民法院提出強制執(zhí)行申請，以至于社會公共利益處于受損害狀態(tài)，直至食品藥品安全公益訴訟的提起，該行為依然沒有改變。此時，在執(zhí)行食品藥品安全公益訴訟的判決時，由于行政機關(guān)已經(jīng)喪失了申請非訴執(zhí)行的權(quán)力，故可以由人民檢察院向人民法院提出執(zhí)行申請，要求通過非訴行政執(zhí)行程序執(zhí)行行政相對人的罰款，同時實現(xiàn)對社會公共利益的保護。

四、食品藥品安全公益訴訟執(zhí)行問題總結(jié)

隨著食品藥品安全領(lǐng)域被納入人民檢察院提起公益訴訟的案件范圍，這也就意味著人民檢察院肩負著“保障千家萬戶舌尖上的安全”責任，這體現(xiàn)了黨和國家對食品藥品安全的高度重視和治理食品藥品安全問題的決心。深層次分析食品藥品安全在新形勢下的全新定義來完善已有的公益訴訟制度，嚴格依法履行職責，更好地維護公眾食品藥品安全，是各級食品藥品監(jiān)管部門必須深入研究和思考的課題。要解決食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟執(zhí)行難的現(xiàn)狀絕對不僅僅靠人民檢察院或有關(guān)行政機關(guān)單方面的努力，而是需要多維度的協(xié)調(diào)合作，從源頭依法判決制定方案開始，輔之以嚴格監(jiān)督監(jiān)管程序，再層層反饋每一個階段的執(zhí)行情況才能徹底解決執(zhí)行難的現(xiàn)狀，以此充分發(fā)揮公益訴訟制度的優(yōu)越性，達到制定該制度時所追求的價值目標。

注釋：

廣州市檢察院官網(wǎng)：http：//www.jcy.gz.gov.cn/，2018年11月25日訪問。

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