全球公共衛(wèi)生治理需要中國(guó)智慧

馮志華

2020年1月，新型冠狀病毒肺炎疫情全面暴發(fā)以來(lái)，公共衛(wèi)生問(wèn)題再次成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)際上，公共衛(wèi)生治理，一直是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的一個(gè)中心問(wèn)題。這次新冠肺炎疫情，事實(shí)上也很快成為一次全球性的公共衛(wèi)生事件。

如何治理當(dāng)今的全球公共衛(wèi)生問(wèn)題，既是一個(gè)重要的學(xué)術(shù)課題，也是一個(gè)很急迫的現(xiàn)實(shí)國(guó)際政治問(wèn)題，它已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

近年來(lái)，與全球化進(jìn)程相伴，一些原本屬于一國(guó)國(guó)內(nèi)治理范疇的問(wèn)題也變得具有全球性，成為國(guó)際關(guān)注的問(wèn)題，全球公共衛(wèi)生問(wèn)題就屬于此列。英國(guó)著名醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》主編霍頓（R. Horton）就認(rèn)為，公共衛(wèi)生是當(dāng)前最重要的外交政策問(wèn)題。全球公共衛(wèi)生問(wèn)題中，很重要的一部分就是公共衛(wèi)生危機(jī)，它的特殊性使其逐漸超出生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治產(chǎn)生重要影響。許多新發(fā)和復(fù)發(fā)傳染病借助全球化時(shí)代便利的交通方式，使得世界各國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的脆弱性和相互依賴性加深。

雖然全球公共衛(wèi)生問(wèn)題是一個(gè)主要的全球問(wèn)題，但是對(duì)它的討論和研究大多都是公共衛(wèi)生學(xué)界通過(guò)醫(yī)學(xué)科學(xué)的角度來(lái)進(jìn)行。而政治學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題的研究興趣遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及對(duì)全球政治、經(jīng)濟(jì)、安全、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域的全球治理活動(dòng)。有學(xué)者認(rèn)為，在探求全球公共衛(wèi)生問(wèn)題解決的過(guò)程中，國(guó)際關(guān)系學(xué)者的研究一直是相當(dāng)被動(dòng)的。關(guān)注此類問(wèn)題的學(xué)者也大多數(shù)分別從國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際人權(quán)機(jī)制等方面分析這些因素對(duì)公共衛(wèi)生產(chǎn)生的影響，角度較為單一，總體上缺乏一個(gè)整體的和跨學(xué)科的研究路徑。

美國(guó)印第安納大學(xué)的戴維·P.費(fèi)德勒（David P. Fidler）是這方面研究的代表人物，他在國(guó)際關(guān)系學(xué)和公共衛(wèi)生學(xué)交叉研究方面作出重要貢獻(xiàn)，他的代表作之一就是《“非典”、治理與疾病全球化》（SARS， Governance and the Globalization of Disease）。該書以本世紀(jì)初“非典”危機(jī)為案例，分析了全球化背景下公共衛(wèi)生危機(jī)對(duì)威斯特伐利亞體系的國(guó)際政治所產(chǎn)生的影響。費(fèi)德勒認(rèn)為，公共衛(wèi)生的全球化需要全球公共衛(wèi)生治理，并提出了《國(guó)際衛(wèi)生條例》這一國(guó)際機(jī)制的缺陷。為了分析國(guó)際關(guān)系和病毒微生物挑戰(zhàn)之間的互動(dòng)過(guò)程，他甚至創(chuàng)造了一個(gè)新詞“微生物政治學(xué)”。加拿大哥倫比亞大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)教授馬克·扎克（Mark W. Zarcher）和塔尼亞·科菲（Tania J. Keefe ）2008年出版的《全球公共衛(wèi)生治理與政治》（The Politics of Global Health Governance：United by Contagion）也較有代表性。作者在全面梳理傳染病全球化的基礎(chǔ)上，探討了20世紀(jì)全球衛(wèi)生治理機(jī)制的發(fā)展階段及其這一過(guò)程中的國(guó)際政治斗爭(zhēng)，分析了當(dāng)今全球衛(wèi)生治理中存在的問(wèn)題，提出了在快速變化的當(dāng)代世界中加強(qiáng)集體行動(dòng)的重要建議。

概括來(lái)說(shuō)，國(guó)外學(xué)者對(duì)全球公共衛(wèi)生治理的相關(guān)研究主要集中與以下幾個(gè)方面。

一是從安全的視角來(lái)研究全球公共衛(wèi)生治理。美國(guó)蘭德公司2003年在一份報(bào)告中指出傳染病和公共衛(wèi)生危機(jī)已經(jīng)取代來(lái)自敵對(duì)國(guó)的直接軍事威脅，成為國(guó)際社會(huì)及各國(guó)政府面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，是對(duì)國(guó)際安全的最大威脅。

二是從國(guó)際法的視角來(lái)分析全球公共衛(wèi)生治理。例如在《全球衛(wèi)生治理》（Global Health Governance： International Law and Public Health in a Divided World， University of Toronto Press， 2005.）一書中，作者阿吉那姆（O.Aginam）探討了國(guó)際法與全球公共衛(wèi)生治理的相關(guān)性。他側(cè)重于探討疾病全球化背景下，國(guó)家面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)共同脆弱性的概念。作者指出全球衛(wèi)生治理是一種綜合性治理，涉及多種行為體，包括國(guó)家、國(guó)際組織、民間社會(huì)組織和私人行為體。倡導(dǎo)普遍保護(hù)人權(quán)和尊嚴(yán)的國(guó)際法是重建國(guó)家之間和人民之間對(duì)公共衛(wèi)生信任的不可或缺的管理工具。

三是從全球衛(wèi)生外交的視角探討全球公共衛(wèi)生治理。2013年出版的《21世紀(jì)全球衛(wèi)生外交》（21st Century Global Health Diplomacy）一書，從全球衛(wèi)生外交的視角探討了國(guó)家外交政策，國(guó)家利益與全球衛(wèi)生之間密切的關(guān)系，分析了全球衛(wèi)生外交和治理的復(fù)雜性帶來(lái)的挑戰(zhàn)，指出21世紀(jì)全球衛(wèi)生體系的規(guī)則、規(guī)范和期望正處于快速的轉(zhuǎn)型期，一個(gè)國(guó)家的外交政策必須承擔(dān)雙重責(zé)任：對(duì)本國(guó)負(fù)責(zé)，也對(duì)全球社會(huì)負(fù)責(zé)。全球衛(wèi)生外交能改善大國(guó)與發(fā)展中國(guó)家之間的關(guān)系，有助于避免沖突和加強(qiáng)國(guó)家之間的和平、團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，并有利于建立和開(kāi)展多邊合作機(jī)制。

四是從全球治理的視角進(jìn)行討論。例如，南安普頓大學(xué)教授凱羅琳·托馬斯（Caroline Thomas）和馬丁·韋伯（Martin Weber）在2004年發(fā)表關(guān)于《全球衛(wèi)生治理的政治學(xué)》一文（《Caroline Thomas， and Martin Weber.“The Politics of Global Health Governance： Whatever Happened to‘Health for All by the Year 2000》），認(rèn)為，全球衛(wèi)生治理中所遇到的一個(gè)重要挑戰(zhàn)就是南北差距問(wèn)題，并且從全球治理的角度分析了聯(lián)合國(guó)體系在全球公共衛(wèi)生治理中的缺陷。

這些論述，為我們展示了國(guó)際學(xué)術(shù)界的成果，也讓我們了解到國(guó)際上關(guān)于全球公共衛(wèi)生治理的主流觀點(diǎn)，當(dāng)然是很有價(jià)值的。不過(guò)，這些研究一方面偏重理論，另一方面對(duì)中國(guó)的論述很少。同時(shí)，西方學(xué)者還回避了全球公共衛(wèi)生治理中制度安排的不平等因素。而中國(guó)學(xué)者在這方面的研究，雖然取得了一些成果，但也大多是從國(guó)際法等外部視角來(lái)研究這一問(wèn)題，從總體上說(shuō)，這方面的研究還處于起始階段，特別是對(duì)中國(guó)參與全球公共衛(wèi)生治理的研究尚顯不足，該研究領(lǐng)域的跨學(xué)科特性并未得到有效關(guān)注，交叉性研究不夠，致使出現(xiàn)問(wèn)題研究的“泛化”和“碎片化”。 已有的研究多集中于從國(guó)際衛(wèi)生合作或醫(yī)療衛(wèi)生援助等方面來(lái)討論“中國(guó)參與”，而就中國(guó)在全球公共衛(wèi)生治理方面的治理實(shí)踐與理念，尚缺乏正面地、比較綜合地論述。隨著全球化的縱深發(fā)展和中國(guó)多層次、多領(lǐng)域地參與全球治理，中國(guó)學(xué)界對(duì)全球公共衛(wèi)生治理的研究正在不斷推進(jìn)和充實(shí)。

近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的影響力日益增強(qiáng)，特別是中國(guó)在全球公共衛(wèi)生治理方面有突出表現(xiàn)，在國(guó)際公共衛(wèi)生援助方面，也有舉世公認(rèn)的貢獻(xiàn)。尤為值得一提的是，2014年中國(guó)幫助西非抗擊埃博拉疫情，不僅是新中國(guó)規(guī)模最大的衛(wèi)生援助行動(dòng)，也是捍衛(wèi)全球衛(wèi)生安全的重大舉措。所以，中國(guó)的治理經(jīng)驗(yàn)是應(yīng)該受到重視的。這里所說(shuō)的中國(guó)智慧，一方面是指中國(guó)在實(shí)際的公共衛(wèi)生治理中的政策和行動(dòng)中的經(jīng)驗(yàn)，另一方面，也是指中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)這方面實(shí)踐的學(xué)術(shù)研究和學(xué)術(shù)總結(jié)。這種中國(guó)智慧和中國(guó)力量一起，都是對(duì)國(guó)際社會(huì)的貢獻(xiàn)。

中國(guó)的上海人民出版社于近年推出的“政治學(xué)與國(guó)際公共管理叢書”，則是這方面的代表性成果。其中，晉繼勇的《全球公共衛(wèi)生治理中的國(guó)際機(jī)制分析》一書是中國(guó)學(xué)者對(duì)于全球公共衛(wèi)生治理或中國(guó)參與全球治理的研究成果。晉著從國(guó)際機(jī)制的角度來(lái)探討全球公共衛(wèi)生治理問(wèn)題，是中國(guó)學(xué)界為數(shù)不多的專門研究全球公共衛(wèi)生治理的專著，意義重大。此書在厘清全球公共衛(wèi)生治理概念、背景及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，研究了作為全球公共衛(wèi)生治理主導(dǎo)國(guó)際機(jī)制的世界衛(wèi)生組織在全球公共衛(wèi)生治理中所發(fā)揮的作用和功能，并分析了世界貿(mào)易組織與全球公共衛(wèi)生問(wèn)題之間的緊密聯(lián)系和對(duì)全球公共衛(wèi)生問(wèn)題所產(chǎn)生的影響。作者認(rèn)為，作為和諧世界理念的倡導(dǎo)者，中國(guó)在全球公共衛(wèi)生治理中積極行動(dòng)，從而提供更多的全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品，正是這種理念的具體實(shí)踐。該書列專章詳細(xì)探討了中國(guó)在全球、地區(qū)和雙邊三個(gè)層面上展開(kāi)的公共衛(wèi)生外交，認(rèn)為這些活動(dòng)不僅極大地提升了中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，而且體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)當(dāng)今全球公共衛(wèi)生安全機(jī)制的建構(gòu)能力，“在一個(gè)公共安全全球相互依賴日益加深的時(shí)代，對(duì)中國(guó)而言，公共衛(wèi)生外交是一種利己和利他兼具的戰(zhàn)略選擇”。

應(yīng)該承認(rèn)，2003年“非典”疫情，是中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)公共衛(wèi)生安全治理研究的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是中國(guó)有關(guān)全球公共衛(wèi)生安全研究的分界點(diǎn)。這一疫情對(duì)全球眾多國(guó)家和地區(qū)都造成了威脅，其中中國(guó)是重災(zāi)區(qū)。在此之前，中國(guó)國(guó)內(nèi)鮮有國(guó)際關(guān)系學(xué)者關(guān)注有關(guān)公共衛(wèi)生危機(jī)的國(guó)際合作問(wèn)題。鑒于“非典”事件對(duì)中國(guó)所產(chǎn)生的沖擊，中國(guó)學(xué)者也開(kāi)始從非傳統(tǒng)安全、國(guó)際法、衛(wèi)生外交等視角對(duì)全球公共衛(wèi)生問(wèn)題進(jìn)行一定的探討。而這些研究成果的出現(xiàn)，是與中國(guó)近年來(lái)在國(guó)際上的優(yōu)異表現(xiàn)相關(guān)的。

近年來(lái)，中國(guó)著眼國(guó)際形勢(shì)發(fā)展變化，提出推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系、共建“一帶一路”、正確義利觀、新安全觀、全球治理觀、文明觀等一系列重要理念、重要倡議，為維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。在習(xí)近平主席代表中國(guó)提出的一系列重要觀點(diǎn)中，“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”和“共商、共建、共享”的全球治理理念，應(yīng)該說(shuō)是最重要的核心思想。

“倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體意識(shí)”在中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告中正式提出，體現(xiàn)了中國(guó)與世界各國(guó)合作共贏的理念。2015年9月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)成立70周年系列峰會(huì)上全面闡述了人類命運(yùn)共同體的內(nèi)涵。2017年1月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部進(jìn)一步系統(tǒng)地闡述了“人類命運(yùn)共同體”理論。這一理念已被寫入聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)、聯(lián)合國(guó)安理會(huì)等機(jī)構(gòu)的多份決議，正在被越來(lái)越多的國(guó)家接受，成為推動(dòng)世界未來(lái)發(fā)展的中國(guó)智慧和中國(guó)方案?？梢哉f(shuō)，“人類命運(yùn)共同體”已經(jīng)成為中國(guó)外交的中心原則，它指導(dǎo)著中國(guó)以更加自信、主動(dòng)的姿態(tài)參與包括全球公共衛(wèi)生治理在內(nèi)的全球治理。而“共商、共建、共享”的治理理念，則來(lái)自于習(xí)近平主席要推動(dòng)全球治理理念創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)掘中華文化中積極的處世之道和治理理念同當(dāng)今時(shí)代的共鳴點(diǎn)這一思想，這一理念為中國(guó)政府部門、社會(huì)組織乃至個(gè)人等行為體多層次參與全球公共衛(wèi)生治理提供了指導(dǎo)性原則。

我們相信，2020年中國(guó)成功抗擊新冠肺炎，會(huì)為全球公共衛(wèi)生治理提供新的經(jīng)驗(yàn)。我們也期待中國(guó)學(xué)術(shù)界，在不久的將來(lái)會(huì)拿出新的代表中國(guó)智慧的研究成果來(lái)。

（作者系紅十字國(guó)際委員會(huì)東亞地區(qū)代表處研究員。）