PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制的價(jià)值錯(cuò)位及其法治構(gòu)建

翟冬

一、問(wèn)題的提出：PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制的實(shí)踐檢討

績(jī)效考核最早源自于企業(yè)管理，是企業(yè)管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)，隨著PPP模式在我國(guó)的展開(kāi)被逐步作為管理工具引入到PPP項(xiàng)目管理中。自2014年我國(guó)推動(dòng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入政府和社會(huì)資本合作（Public Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱為PPP）模式以來(lái)，PPP模式在我國(guó)公共服務(wù)供給領(lǐng)域得到了長(zhǎng)足應(yīng)用，并且已經(jīng)成為了公共服務(wù)供給的典型模式。隨著項(xiàng)目的進(jìn)展，PPP模式中也表現(xiàn)出了與傳統(tǒng)政府壟斷公共服務(wù)模式相異的潛在風(fēng)險(xiǎn)，其中尤以執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)為甚。我國(guó)在推動(dòng)PPP模式伊始就強(qiáng)調(diào)了PPP模式的核心要義是“政府和社會(huì)資本伙伴關(guān)系中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享”，績(jī)效考核機(jī)制就是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的首要工具，因此績(jī)效考核也成為PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的重要一環(huán)。透過(guò)績(jī)效考核機(jī)制，政府方能夠?qū)PP項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程開(kāi)展有效的監(jiān)管，保證項(xiàng)目的公益性和高效性。績(jī)效考核的價(jià)值在實(shí)踐中已經(jīng)受到了普遍認(rèn)可并體現(xiàn)在了我國(guó)的法制實(shí)踐中。財(cái)政部在《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）中明確規(guī)定建立績(jī)效考核機(jī)制作為項(xiàng)目入庫(kù)的關(guān)鍵指標(biāo);《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）其中規(guī)定：“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”;《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（征求意見(jiàn)稿）中明確將績(jī)效考核作為PPP項(xiàng)目中確定項(xiàng)目公司項(xiàng)目收益的決定性指標(biāo)。①

績(jī)效考核機(jī)制在PPP項(xiàng)目中的核心作用同樣也得到了我國(guó)學(xué)界的認(rèn)可。理論界普遍認(rèn)為績(jī)效考核機(jī)制作為強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任的重要方式應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其作用，②應(yīng)當(dāng)將其作為PPP項(xiàng)目中解決公共性問(wèn)題的核心工具。③與績(jī)效考核工具價(jià)值深入認(rèn)知不同，關(guān)于績(jī)效考核的價(jià)值定位和具體構(gòu)建則在學(xué)界中鮮有提及，已有的關(guān)于績(jī)效考核具體內(nèi)容的研究也多集中在對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)的構(gòu)建④或者法治思想的引入。①這也導(dǎo)致我國(guó)績(jī)效考核所面臨的問(wèn)題：PPP項(xiàng)目中實(shí)施機(jī)關(guān)濫用考核、擴(kuò)大考核、任意考核和虛假考核等情況多有發(fā)生。行政機(jī)關(guān)將績(jī)效考核工具性的發(fā)展為管理PPP項(xiàng)目的抓手，使其從項(xiàng)目治理工具退化替代行使行政處罰權(quán)的工具，導(dǎo)致績(jī)效考核機(jī)制出現(xiàn)價(jià)值異化?？?jī)效考核機(jī)制價(jià)值異化問(wèn)題在很大程度上干擾了PPP項(xiàng)目的正常開(kāi)展，甚至可能出現(xiàn)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的惡果，因此明定績(jī)效考核機(jī)制的價(jià)值定位并加以構(gòu)建成為PPP模式持續(xù)推進(jìn)過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。

二、公益對(duì)私益的綁架;我國(guó)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制實(shí)踐檢討

PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制的設(shè)置是為了保障公共利益?？?jī)效考核被引入到PPP項(xiàng)目中的目的在于防止行政機(jī)關(guān)被社會(huì)資本方俘獲，通過(guò)設(shè)置績(jī)效考核機(jī)制的方式，要求項(xiàng)目必須達(dá)到一定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)要求之后才能夠按照約定的條件向社會(huì)資本方支付或者允許社會(huì)資本方提取合理收益，這是由PPP項(xiàng)目的公共性決定的。②故而，績(jī)效考核應(yīng)當(dāng)是用來(lái)保障公共利益而存在的一項(xiàng)機(jī)制設(shè)置。考察國(guó)際上的通行做法，在PPP項(xiàng)目中引入績(jī)效考核的方式來(lái)督促社會(huì)資本提高管理水平、降低管理成本、擴(kuò)大服務(wù)范圍等方面都具有良好的促進(jìn)作用，并且也符合提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效率指標(biāo)的重要作用。③績(jī)效考核作為一項(xiàng)項(xiàng)目履行過(guò)程中的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于保護(hù)公共利益具有無(wú)可替代的作用。但是在實(shí)踐中，政府方對(duì)績(jī)效考核價(jià)認(rèn)知錯(cuò)誤、混淆項(xiàng)目績(jī)效考核和財(cái)政績(jī)效考核、混同項(xiàng)目績(jī)效考核與行政協(xié)議制裁權(quán)均會(huì)導(dǎo)致績(jī)效考核價(jià)值異化，在績(jī)效考核機(jī)制實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)公益綁架私益。

首先，政府方對(duì)績(jī)效考核機(jī)制認(rèn)知錯(cuò)誤，過(guò)度拔高對(duì)公共利益的保護(hù)、綁架社會(huì)資本利益是導(dǎo)致實(shí)踐中問(wèn)題的首要原因。PPP項(xiàng)目中社會(huì)公眾政府方、社會(huì)資本方和社會(huì)公眾三方之間的利益迥異并且彼此之間存在一定程度的緊張關(guān)系。在我國(guó)實(shí)踐中，政府方是項(xiàng)目的發(fā)起人，其主要訴求在于有效利用財(cái)政資金，④向社會(huì)公眾提供滿足質(zhì)量和數(shù)量要求的公共基礎(chǔ)設(shè)施;社會(huì)資本方是項(xiàng)目的投資人、建設(shè)人和運(yùn)營(yíng)人，其主要訴求在于通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬;社會(huì)公眾是項(xiàng)目的使用人，其主要訴求為項(xiàng)目的可用性、經(jīng)濟(jì)性和公平性。⑤政府方和社會(huì)公眾的訴求之間存在重疊交叉部分，故而在實(shí)踐中政府方往往能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾的利益訴求并將其納入到項(xiàng)目文件中;社會(huì)資本方和政府方、社會(huì)公眾的訴求之間的緊張關(guān)系就更為凸顯。同時(shí)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目合同文件有較強(qiáng)的的行政合同屬性，行政機(jī)關(guān)在合同制定、執(zhí)行過(guò)程中享有行政優(yōu)益權(quán)，⑥相對(duì)于社會(huì)資本方而言處于優(yōu)勢(shì)地位，因此往往借助于行政優(yōu)益權(quán)要求在合同中設(shè)置績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和考核結(jié)果應(yīng)用要求。限于社會(huì)資本方的相對(duì)劣勢(shì)地位，其在合同制定和執(zhí)行過(guò)程中只能夠被動(dòng)接受行政機(jī)關(guān)的要求。所以，PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核機(jī)制在應(yīng)用過(guò)程中很容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)借助保護(hù)公共利益之名綁架社會(huì)資本利益的情況，實(shí)際上出現(xiàn)政府方以犧牲社會(huì)資本方利益為代價(jià)保護(hù)公共利益的情況。

與此同時(shí)，政府方混同項(xiàng)目績(jī)效考核和財(cái)政績(jī)效考核也會(huì)導(dǎo)致公益綁架私益的后果。項(xiàng)目績(jī)效考核為政府方對(duì)PPP項(xiàng)目的一種監(jiān)管手段，本質(zhì)上為基于雙方所簽訂的PPP合同所展開(kāi)的;財(cái)政績(jī)效考核是根據(jù)我國(guó)預(yù)算管理制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政資金效能的評(píng)價(jià)機(jī)制，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系。PPP項(xiàng)目績(jī)效考核在一定程度上和財(cái)政績(jī)效考核之間具有相似性，但是二者的實(shí)施主體、考核目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果運(yùn)用等方面都存在很大的差異。⑦但是在實(shí)踐中，政府方會(huì)通過(guò)設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效考核來(lái)轉(zhuǎn)移上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者預(yù)算管理部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)壓力。這也就導(dǎo)致了項(xiàng)目績(jī)效考核轉(zhuǎn)化為財(cái)政績(jī)效考核的組成部分，績(jī)效考核也被異化為評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)利用財(cái)政資金效率的工具。PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，政府方將與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)缺乏關(guān)聯(lián)性的社會(huì)就業(yè)率、社會(huì)效益等內(nèi)容納入績(jī)效考核指標(biāo)體系就是這一問(wèn)題的實(shí)踐明證。

最后，政府方對(duì)項(xiàng)目績(jī)效考核和行政協(xié)議制裁權(quán)之間的混同也是價(jià)值錯(cuò)位的成因。項(xiàng)目績(jī)效考核應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同中明確約定，雙方應(yīng)當(dāng)對(duì)績(jī)效考核的具體內(nèi)容達(dá)成一致，只有在績(jī)效考核指標(biāo)未得到滿足的情況下才能夠按照合同約定對(duì)合同報(bào)酬作出相應(yīng)的調(diào)整;行政協(xié)議制裁權(quán)是行政優(yōu)益權(quán)的一種，是指行政機(jī)關(guān)引起優(yōu)勢(shì)地位對(duì)協(xié)議相對(duì)人享有的，在后者違反合同約定的情況下，對(duì)其加以制裁的權(quán)利，制裁內(nèi)容包括臨時(shí)接管、暫時(shí)合同、終止合同和對(duì)價(jià)調(diào)整。制裁權(quán)的行使需要滿足法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并且一般認(rèn)為不得對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響。①行政協(xié)議制裁權(quán)是行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)享有的行政優(yōu)益權(quán)，不以合同約定內(nèi)容為限，是為了保障行政協(xié)議正確履行、保護(hù)公共利益而存在的行政處罰權(quán)。與之迥異的是，績(jī)效考核中對(duì)價(jià)款的調(diào)整屬于雙方按照合同約定實(shí)施的行為，二者居于平等地位，不應(yīng)認(rèn)為屬于制裁權(quán)。

政府方在PPP項(xiàng)目中對(duì)績(jī)效考核機(jī)制價(jià)值追求的錯(cuò)誤認(rèn)知會(huì)導(dǎo)致公益綁架私益情況的發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害到社會(huì)資本方的利益。實(shí)際上，上述錯(cuò)誤認(rèn)知的產(chǎn)生原因就在于政府方在PPP項(xiàng)目中對(duì)社會(huì)資本方利益的忽視，即機(jī)智的設(shè)定是以社會(huì)資本方侵害公共利益為加項(xiàng)目標(biāo)的，缺乏對(duì)社會(huì)資本方利益的平等保護(hù)。PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)為政府和社會(huì)資本處于平等地位開(kāi)展的，對(duì)政府方所代表的公共利益和社會(huì)資本方所代表的私人利益之間應(yīng)該給予平等的保護(hù)。公共利益的優(yōu)位保護(hù)地位應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在防止出現(xiàn)社會(huì)資本方基于交易優(yōu)勢(shì)地位和建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體出現(xiàn)綁架公共利益的情況，而不應(yīng)當(dāng)是犧牲社會(huì)資本利益保障公共利益?？?jī)效考核機(jī)制的設(shè)置同樣需要破除掉公共利益的無(wú)限優(yōu)先，要平衡保護(hù)公共利益和社會(huì)資本利益。

三、價(jià)值目標(biāo)的矯正：利益均衡保護(hù)指導(dǎo)下績(jī)效考核機(jī)制的展開(kāi)

PPP項(xiàng)目績(jī)效考核本質(zhì)上是政府方在PPP項(xiàng)目中所享有的行政優(yōu)益權(quán)在合同中的體現(xiàn)，同時(shí)具備行政性和協(xié)議性特征?？?jī)效考核機(jī)制的行政性體現(xiàn)在其應(yīng)當(dāng)充分考慮到對(duì)項(xiàng)目公共性的保障，防止出現(xiàn)社會(huì)資本俘獲政府方或者鎖定項(xiàng)目;合同性體現(xiàn)在該優(yōu)益權(quán)的行使體現(xiàn)在合同制定權(quán)中，通過(guò)合同條款明確行政機(jī)關(guān)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。在行政性的約束下，績(jī)效考核機(jī)制需要滿足正當(dāng)原則、均衡原則和法定原則的要求。正當(dāng)原則是指績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)定需要考慮指標(biāo)內(nèi)容和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)資本方所負(fù)責(zé)的和項(xiàng)目產(chǎn)生直接聯(lián)系的內(nèi)容，不得將與項(xiàng)目無(wú)相關(guān)性的內(nèi)容納入到考核指標(biāo)體系;均衡原則是指在考核結(jié)果的運(yùn)用中，績(jī)效考核對(duì)社會(huì)資本方所帶來(lái)的影響應(yīng)當(dāng)與指標(biāo)內(nèi)容所帶來(lái)的實(shí)際影響之間相匹配;法定原則是指對(duì)于法律規(guī)定必須納入到考核范圍的內(nèi)容必須滿足在考核指標(biāo)體系中有所體現(xiàn)，并且需要滿足指標(biāo)體系的設(shè)置能夠有效的保障公共利益，滿足項(xiàng)目的公共性需求。在協(xié)議性的約束下，績(jī)效考核機(jī)制的制定過(guò)程需要滿足雙方達(dá)成合意的要求，即對(duì)于考核指標(biāo)、考核程序、結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容都需要政府方和社會(huì)資本方共同協(xié)商達(dá)成一致。值得注意的是，我國(guó)PPP項(xiàng)目在開(kāi)展初期存在部分項(xiàng)目并沒(méi)有設(shè)置績(jī)效考核機(jī)制，要另行協(xié)商一直設(shè)置績(jī)效考核機(jī)制。此時(shí)的績(jī)效考核機(jī)制設(shè)置實(shí)際上表現(xiàn)為社會(huì)資本方對(duì)自身權(quán)利的部分放棄，這是在行政優(yōu)益權(quán)的約束下開(kāi)展的合同修改，社會(huì)資本方無(wú)權(quán)拒絕政府方增設(shè)績(jī)效考核機(jī)制，但是績(jī)效考核機(jī)制的具體設(shè)置需要雙方協(xié)商一致，保證雙方所代表的利益都能夠得到充分的保障。

就績(jī)效考核機(jī)制的具體展開(kāi)而言，需要分別從考核主體、考核指標(biāo)、考核程序、結(jié)果運(yùn)用四個(gè)方面分別加以設(shè)置。就考核主體而言，因?yàn)檎绞琼?xiàng)目的直接參與人，其不應(yīng)當(dāng)成為項(xiàng)目績(jī)效考核主體，而是應(yīng)當(dāng)選擇第三方機(jī)構(gòu)按照雙方一定的考核內(nèi)容開(kāi)展工作。就考核指標(biāo)而言，需要在正當(dāng)原則的約束下，厘清項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交全生命周期中的關(guān)鍵因素并對(duì)其予以指標(biāo)化，確立與項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)直接相關(guān)的內(nèi)容納入到考核指標(biāo)體系。考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)能夠反映社會(huì)資本方實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況，并且按照PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的具體內(nèi)容加以設(shè)置，不得通過(guò)績(jī)效考核方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。就考核程序而言，因?yàn)榭?jī)效考核內(nèi)容直接關(guān)系到社會(huì)資本方的重大利益，所以應(yīng)當(dāng)要求績(jī)效考核程序的設(shè)置滿足正當(dāng)程序原則的要求，并且充分給予社會(huì)資本方以發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利。就考核結(jié)果運(yùn)用而言，應(yīng)當(dāng)滿足指標(biāo)內(nèi)容和實(shí)際影響之間的匹配關(guān)系;同時(shí)應(yīng)當(dāng)限制考核指標(biāo)的上限和下限，上限為在社會(huì)資本方能所提供的公共服務(wù)滿足優(yōu)秀指標(biāo)要求所給予的獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)和社會(huì)公眾所得到便利或者節(jié)省資金等內(nèi)容之間符合比例原則，下限是指社會(huì)資本方因績(jī)效考核指標(biāo)不達(dá)標(biāo)所需要扣減的報(bào)酬不應(yīng)過(guò)重，應(yīng)限于對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)部分，不應(yīng)當(dāng)將社會(huì)資本方成本部分納入到考核結(jié)果運(yùn)用。

結(jié)語(yǔ)

績(jī)效考核應(yīng)當(dāng)限定為政府方為了開(kāi)展監(jiān)督PPP項(xiàng)目滿足公益性需求而在法規(guī)的要求下，通過(guò)約定形成的具有一定拘束力的原則內(nèi)容。在績(jī)效考核機(jī)制的設(shè)置過(guò)程中不應(yīng)當(dāng)一味拔高公共利益的優(yōu)勢(shì)地位，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益和社會(huì)資本方利益作出均衡保護(hù);績(jī)效考核的具體內(nèi)容需要在正當(dāng)原則、比例原則和協(xié)議性原則的指引下，分別從考核主體、考核指標(biāo)、考核程序和結(jié)果運(yùn)用四個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建另外需要注意的是，績(jī)效考核程序中雖然提供了社會(huì)資本方發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，但是實(shí)際上并不能夠直接抗衡政府方的優(yōu)勢(shì)地位，應(yīng)當(dāng)在法制構(gòu)建中考慮到社會(huì)資本方的現(xiàn)實(shí)地位，賦予其救濟(jì)權(quán)利。

〔責(zé)任編輯：張 港〕