淺析地方政府債務(wù)問(wèn)題

王順 隋小帥

摘要：分稅制改革以后，地方政府和中央政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)分配不公平。金融危機(jī)爆發(fā)以后，為配合中央政府的四萬(wàn)億的刺激政策，地方政府推出了2.8萬(wàn)億的配套資金來(lái)刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成地方政府背負(fù)巨額的債務(wù)。本文首先分析地方政府債務(wù)形成的原因，然后結(jié)合地方債務(wù)產(chǎn)生的原因提供了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；政績(jī)考核；投融資體制；財(cái)政管理體制

一、引言

2008年美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，緊接著歐洲爆發(fā)歐債危機(jī)，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)接連下調(diào)多個(gè)歐洲國(guó)家的主權(quán)信用評(píng)級(jí)，歐債危機(jī)變得更加劇烈。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停滯，西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受挫，西方各國(guó)政府出臺(tái)大量財(cái)政計(jì)劃來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得財(cái)政收支狀況進(jìn)一步惡化。

在金融危機(jī)爆發(fā)之后，中央政府出臺(tái)了四萬(wàn)億的財(cái)政刺激計(jì)劃，在出口和消費(fèi)兩駕馬車不足的情況，大舉通過(guò)投資來(lái)維持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。在中央政府推出四萬(wàn)億救市計(jì)劃的同時(shí)，地方政府為配合救市，推出了2.8萬(wàn)億的地方政府配套資金來(lái)刺激地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，過(guò)度的依賴中央政府，大部分資金需要通過(guò)地方融資平臺(tái)來(lái)融資，償債能力有限，主要依靠出賣土地的收入。土地財(cái)政有很強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)性，房地產(chǎn)行業(yè)中任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)對(duì)土地財(cái)政造成很大的沖擊。地方官員為追求在任期內(nèi)的政績(jī)，往往通過(guò)大舉借債來(lái)提高政績(jī)，這使得地方政府的債務(wù)大量增加。一旦房地產(chǎn)泡沫破滅，地方政府無(wú)力還債，必將地方政府的債務(wù)轉(zhuǎn)移給中央，影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至?xí)鹕鐣?huì)的動(dòng)蕩。

二、地方存在巨額債務(wù)的原因

任何事物的存在必有其深層次原因，地方政府官員思想受到凱恩斯主義的影響，外加上中國(guó)當(dāng)前的政績(jī)考核體系，都使得地方官員會(huì)通過(guò)增加債務(wù)來(lái)短期內(nèi)發(fā)展地方政府的經(jīng)濟(jì)。我國(guó)地方政府存在巨額債務(wù)有兩個(gè)原因：體制性原因和政策性原因。

（一）體制性原因

我國(guó)1994年實(shí)施了分稅制改革，重新分配了中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，重新建立了財(cái)稅體制。一方面新的財(cái)政體制增加了中央政府的財(cái)政收入，削弱了地方政府的財(cái)政收入，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府可支配收入明顯不足；另一方面，中央和地方的事權(quán)方面分配不清，地方政府往往要支付超過(guò)其財(cái)政能力的支出。這些都會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)的增加。

地方債務(wù)的另一個(gè)體制性原因是行政管理體制，地方官員片面地追求GDP和財(cái)政收入，忽視了投資資金的使用效率。由于政府的監(jiān)督管理機(jī)制不完善，一些地方官員急于追求功績(jī)，導(dǎo)致地方政府行為短期化，所建設(shè)的項(xiàng)目往往缺乏必要的可行性分析，急功近利。另外一些地方政府建設(shè)很多遠(yuǎn)超標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，不切實(shí)際，超過(guò)了地方政府的償債能力。

（二）政策性原因

中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策與地方政府的債務(wù)也有密切關(guān)聯(lián)，比如經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加，受金融危機(jī)影響帶來(lái)的地方性政策負(fù)擔(dān)，還有偏遠(yuǎn)落后地區(qū)為執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的公共服務(wù)帶來(lái)的政府負(fù)債。農(nóng)村實(shí)行九年義務(wù)教育需要政府修建大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和購(gòu)置大量的教學(xué)儀器，這里面的大部分支出都有基層政府負(fù)擔(dān)，增加了偏遠(yuǎn)地區(qū)地方政府的負(fù)債。

三、針對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策建議

針對(duì)當(dāng)前的地方債務(wù)問(wèn)題，防范中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該做到兩點(diǎn)：第一點(diǎn)，解決好當(dāng)前債務(wù)的存量問(wèn)題，對(duì)已有的債務(wù)如何有進(jìn)行消減。第二點(diǎn)，處理好地方債務(wù)額的增量問(wèn)題，如何保證地方政府在接下來(lái)的時(shí)間內(nèi)不產(chǎn)生新的債務(wù)，如何提高財(cái)政體制的監(jiān)管。

（一）鼓勵(lì)地方政府清理地方債務(wù)，增加清理完成后的獎(jiǎng)勵(lì)

治理地方債務(wù)的存量問(wèn)題，首先要摸清楚各地債務(wù)的確切數(shù)量，各地地方政府根據(jù)自己的實(shí)際情況，確定償還的順序、來(lái)源和時(shí)間，制定詳細(xì)的償還方案。中央政府加大監(jiān)督和支持的力度，每年拿出專項(xiàng)資金用于幫助地方政府償還債務(wù)和獎(jiǎng)勵(lì)在償還地方債務(wù)方面做得好的地方政府。堅(jiān)持“先化解后補(bǔ)助”，只有地方政府先化解了債務(wù)，然后才有獎(jiǎng)勵(lì)。中央政府補(bǔ)助的過(guò)程中要照顧中西部欠發(fā)達(dá)省份，嚴(yán)格按照地方債務(wù)時(shí)間安排表，對(duì)沒(méi)有規(guī)定在償債時(shí)間表里的債務(wù)不予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)地方債務(wù)的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)以省份為單位，對(duì)省級(jí)財(cái)政化解地方債務(wù)進(jìn)行補(bǔ)助，按照省級(jí)政府的償債進(jìn)度進(jìn)行撥付獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）控制地方債務(wù)的增量問(wèn)題

地方政府債務(wù)問(wèn)題的根本解決途徑要依靠財(cái)政體制、政績(jī)考核體制、投融資體制，從源頭上解決地方債務(wù)問(wèn)題。

1.財(cái)政體制

財(cái)政體制要根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)和特征進(jìn)行劃分，要充分利用好地方政府和中央政府的優(yōu)勢(shì)資源，提高公共產(chǎn)品的分配效率。中央政府和地方政府之間的財(cái)政收入分配要遵照公平原則。稅收在初次分配過(guò)程中，要注重稅權(quán)和稅基的對(duì)應(yīng)，綜合考慮不同稅收的收入、稅源和對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響，合理分配不同稅種在中央政府和地方政府間的比例。中央政府要適當(dāng)下放部分稅法權(quán)限，允許地方培育自己的稅務(wù)體系。完善中央政府的轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的平衡，對(duì)初次財(cái)政分配進(jìn)行查缺補(bǔ)漏。

2. 政績(jī)考核體制

政績(jī)考核體制改革，轉(zhuǎn)變政績(jī)考核方式，突破傳統(tǒng)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，使地方官員的政績(jī)考核與地方人民的切實(shí)利益實(shí)現(xiàn)完美的結(jié)合起來(lái)，建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善的可持續(xù)立體政績(jī)考核體系。建立地方關(guān)于政績(jī)考核終身制，對(duì)在地方任期內(nèi)所做投資項(xiàng)目引入的債務(wù)進(jìn)行事后評(píng)價(jià)，作為官員任免的關(guān)鍵資料。對(duì)于在任期內(nèi)政績(jī)表現(xiàn)突出，如果出現(xiàn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)較差，項(xiàng)目債務(wù)無(wú)法償還，情況嚴(yán)重者可以實(shí)行降職處理。對(duì)地方官員的投資項(xiàng)目進(jìn)行從產(chǎn)出效率到綜合結(jié)果等多項(xiàng)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，嚴(yán)厲處理政績(jī)工程和面子工程。

3.投融資體制

地方政府負(fù)責(zé)一個(gè)區(qū)域的公共產(chǎn)品的提供，但是現(xiàn)有的地方財(cái)政收入無(wú)法保證公共產(chǎn)品的提供，地方政府必須進(jìn)行相應(yīng)的外部融資，因此需要建立一個(gè)健康的投融資體制來(lái)豐富地方政府的籌資渠道。根據(jù)外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行地方政府債券是一個(gè)規(guī)范政府籌資行為的有效途徑，是我國(guó)可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。地方政府在舉債的時(shí)候要嚴(yán)格限定地方政府債券的用途，堅(jiān)決不可用于經(jīng)常性項(xiàng)目。另外發(fā)行債券的主體必須是縣級(jí)以上政府，以保證地方政府債券的信用等級(jí)和保證償債能力。（作者單位：1.蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院；2.中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)云浮監(jiān)管分局）

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