論環(huán)境保護法和能源法的統(tǒng)一

摘要：目前世界上環(huán)保立法和能源立法普遍存在相互脫節(jié)的問題，無助于對環(huán)境的保護。對這個問題，各國學界提出四種方案，前三種方案都不同程度存在各種問題，而第四種方案，可以將能源法律和環(huán)保法律融合起來，主張控制現(xiàn)代能源經(jīng)濟的投入，而不是產(chǎn)出，將污染限制擴大為污染和清潔投入（污染后再清潔）限制，加大清潔生產(chǎn)的要求。

關(guān)鍵詞：能源立法;環(huán)境立法;污染投入限制

中圖分類號：D922.67??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）04-0099-03

一、環(huán)境對能源生產(chǎn)的影響

（一）不可再生能源——煤、石油和天然氣——對環(huán)境產(chǎn)生深刻影響

根據(jù)美國政府問責局（Government Accountability Of.ce）最近的一份報告，美國約三分之一的二氧化碳排放量來自燃煤發(fā)電廠和交通運輸用油。中國2016年的二氧化碳排放中，煤電的碳排放量占全國碳排放總量的34.24%。①天然氣每單位的二氧化碳排放量較少，但是天然氣開采也會導致甲烷的快速釋放。就氣候變化而言，甲烷比二氧化碳對大氣的影響要大很多倍。除了它們對氣候變化的影響外，其燃燒還會產(chǎn)生氮氧化物、二氧化硫與危害人類和環(huán)境的顆粒物。例如，氮氧化物和二氧化硫的排放與大氣中的氣體發(fā)生反應，形成酸性化合物，最終導致酸雨、呼吸系統(tǒng)和心血管疾病、植物停止生長、有毒有害煙霧等問題。煤礦開采，特別是山頂采礦對環(huán)境的影響，已經(jīng)導致多次訴訟。②英國石油公司（BP）的“深水地平線”（Deepwater Horizon）鉆井平臺發(fā)生爆炸，導致11人死亡，并向墨西哥灣釋放了400多萬加侖的石油。③石油泄漏，特別是近海石油，會對環(huán)境造成毀滅性的影響。開采天然氣和石油也會產(chǎn)生幾種有害的副產(chǎn)品。首先是生產(chǎn)用水，它通常含有金屬、碳氫化合物等物質(zhì)，因此必須在排入海洋之前進行處理。④其次，鉆井作業(yè)產(chǎn)生的空氣排放也會造成危險。美國的環(huán)境保護署在該事件爆發(fā)后被命令重新審查石油和天然氣的空氣污染標準，其中就包括鉆井開采設施的排放。最后，在提煉或者燃燒之前，原油必須先進行精煉，這也會對環(huán)境產(chǎn)生影響。大多數(shù)煉油廠產(chǎn)生的廢氣、水和固體垃圾必須根據(jù)各種環(huán)境法規(guī)進行處理。

（二）核能可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響

與化石燃料相比，核能具有明顯的氣候影響優(yōu)勢，因為它的排放量很少，因此被視為更清潔的能源。然而日本2011年的福島核電站事件說明了，當放射性物質(zhì)進入自然環(huán)境時，會造成極大的負面影響。更何況我們對如何處理核電站的放射性廢料，仍然沒有什么好的解決方案。在美國，圍繞在內(nèi)華達州拉斯維加斯以北的尤卡山建立永久儲存核燃料庫的提議，也存在著爭議。

（三）可再生能源對環(huán)境的影響

即使是可再生資源，也存在環(huán)境影響。首先，太陽能、風能和水力發(fā)電都需要更多的土地。水力發(fā)電需要建造大壩，也需要水庫預留區(qū)域。水庫會覆蓋重要的自然區(qū)域、田地和考古遺址，導致人口遷移。水庫會改變局部氣候和泥沙狀況，導致重大的生態(tài)環(huán)境變化。風力發(fā)電會對飛行物種造成影響，特別是瀕危的蝙蝠和鳥類。反對風能開發(fā)的突出案例就是馬薩諸塞州科德角附近的海角風能項目。⑤同樣，大型的太陽能裝置也會引起環(huán)境問題。首先，鳥類和昆蟲會因為密集的陽光受到傷害。其次，太陽能電池板會引起棲息地環(huán)境變化，會損害周圍的生態(tài)系統(tǒng)。最后，太陽能電池板含有有毒化學物質(zhì)，因此在使用時和處理時都必須十分小心。簡而言之，所有的能源生產(chǎn)都有環(huán)境后果，清潔能源也有一定的環(huán)境影響。因此，我們的環(huán)境立法應既考慮到我們的能源生產(chǎn)消費需求，又考慮到能源對環(huán)境的影響。所有的能源生產(chǎn)都是利用某種自然資源，并產(chǎn)生影響環(huán)境的副產(chǎn)品。因此，應重點考察能源生產(chǎn)對環(huán)境的影響與能源的生產(chǎn)消費成本之間的平衡。為了實現(xiàn)這一目標，人們可以制定一部全面涵蓋能源與環(huán)境的法律，為實現(xiàn)能源和環(huán)境目標提供必要的激勵。然而，現(xiàn)行能源法和環(huán)境法是兩個獨立的領域，有著各自的目標和各自的監(jiān)管機制。

二、能源法和環(huán)境保護法的分野

（一）能源法與環(huán)境保護法的共同點

能源法作為經(jīng)濟法有兩個主要目標：（1）使資源的經(jīng)濟效益最大化;（2）限制壟斷以確保競爭性定價。有學者認為，各國的能源法目標比較單一，往往在于激勵對能源資源的充分開發(fā)和利用，或授予采礦者土地權(quán)利，或給予能源企業(yè)契約自由權(quán)和自主經(jīng)營等財產(chǎn)權(quán)利，但卻很少調(diào)節(jié)能源對環(huán)境的影響，更沒有規(guī)定對這種環(huán)境惡化和健康損害的補償。⑥此外，能源法越來越側(cè)重于從特定的能源生產(chǎn)部門，而不是采取更全面的角度進行監(jiān)管。環(huán)境法和能源法一樣，也是比較雜亂的。采用不同的法規(guī)管理著不同的環(huán)境方面，而不是一個全面的部門法來規(guī)范對整體環(huán)境的保護，比如除了《環(huán)境保護法》以外，還有《環(huán)境保護稅法》《海洋環(huán)境保護法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等等立法。同時，這些法律法規(guī)主要針對排放環(huán)節(jié)（而不是投產(chǎn)環(huán)節(jié)）進行監(jiān)管。這使得法律法規(guī)不能直接管理生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在環(huán)境法中，很少能找到針對工業(yè)整體進行的立法。

（二）能源法與環(huán)境保護法的區(qū)別

環(huán)境法和能源法的作用是截然不同的。它們有不同的目標：能源法側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展而環(huán)境法側(cè)重于資源保護和公共安全。能源法確保以合理的價格供能源，而環(huán)境法試圖保護人類和生態(tài)系統(tǒng)免受最直接和最嚴重的傷害。環(huán)境法降低了對公共衛(wèi)生和環(huán)境的其他危害和威脅的風險，同時增加了直接成本，減少了經(jīng)濟收益。盡管有這些不同的目標，環(huán)境法和能源法有一些相似之處。它們都是碎片化的，各自限制于各自的部分。規(guī)制方法也大都是被動的。能源和環(huán)境法著眼于短期，盡管人們希望環(huán)境法能使社會可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境法卻有時造成了代際不公，忽視沒有緊迫危險性的問題。由于它們是分散的、即時的，構(gòu)成能源法和環(huán)境法的法律法規(guī)、政策各自為政。但這不意味著環(huán)境法和能源法截然不同。相反，環(huán)境法只是規(guī)定了能源生產(chǎn)過程中的各個步驟，尤其是在過程結(jié)束時，產(chǎn)生、排放或處置廢物。如火電廠的空氣排放必須獲得《大氣污染防治法》的許可。這反過來又增加了能源生產(chǎn)成本?？偠灾?，盡管所有的能源生產(chǎn)都是基于自然資源，并對環(huán)境產(chǎn)生不良影響，但能源法和環(huán)境法并未體系化。最終的結(jié)果是能源開發(fā)、生產(chǎn)、消費和監(jiān)管的分散化。這種“分離”會導致四個問題。首先，以核電站提供的廉價電力為例，環(huán)境法和能源法的目標相互沖突，并且相關(guān)立法導致了效率降低。其次，環(huán)境法和能源法的矛盾導致了無效性，如能源法和環(huán)境法在應對氣候變化問題形成的沖突。第三，能源法和環(huán)境法結(jié)合帶來的額外利益將會消失。最后是不完整性，兩個領域保持各自獨立，存在部分領域沒有受到法律的制約。根據(jù)現(xiàn)有研究表明，氣候變化造成的危害是嚴重且公認的。危害包括：冰融化、海平面上升、厄爾尼諾現(xiàn)象、森林大火、更長的干旱期、和熱帶風暴等。⑦而氣候變化的主要原因與能源密切相關(guān)。因此要對氣候變化采取措施，從能源入手是一個有效的策略。有學者認為，《能源法》應當從國情出發(fā)，積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)展新能源和可再生能源，支持清潔、低碳能源開發(fā)利用，推進能源替代，促進能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。⑧如果能對整個能源生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)適用新的監(jiān)管模式，能源的生產(chǎn)與消費和能源對環(huán)境影響便可以在某種程度上實現(xiàn)平衡。

三、可行的新立法模式探討

本部分將提出能源和環(huán)境法結(jié)合起來的幾種方法。

第一種方案：在能源生產(chǎn)的每個階段，從煤炭、石油、天然氣、太陽能和風能發(fā)電中，對可能造成的環(huán)境問題進行評估。這種方式會帶來較大的操作難度，難以有效地管理。

第二種方案：呼吁社會參與，通過自愿行動“走向綠色”，應對氣候變化和其他環(huán)境問題。然而自愿行動缺乏全面性，其影響范圍小，發(fā)揮作用的機制偏慢。有學者認為，法律是道德生活的外部沉淀，法律是對人類理性所理解的道德準則的一種表達。⑨因此在部分群體不愿意做出重大的自愿改變的情況下，法律可以通過規(guī)定，強制減少碳排放，引領道德規(guī)則。此外，自愿的個人行為都要通過推廣到能源生產(chǎn)體系中才能發(fā)揮社會效益，如果沒有法律鼓勵公用事業(yè)公司采取其他環(huán)保措施，相關(guān)企業(yè)不太可能自發(fā)改變現(xiàn)狀，因為企業(yè)只會做出符合成本的改革。個人可以安裝太陽能電池板或風力發(fā)電機，但很難要求發(fā)電廠供給的能源完全是清潔能源。大部分能源消費者希望支付較低的價格，因此即使自發(fā)行為更廣泛、規(guī)模更大，也不會有顛覆性改變。

第三種方案是：學者認為，企業(yè)是市場的基石，是經(jīng)濟的細胞，同時也是環(huán)境資源的受益者和最主要的污染制造者。能源企業(yè)更是基石，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟與環(huán)境方面扮演著“示范者”和“主要參與者”的重要角色，企業(yè)環(huán)境責任又是其中的核心連接點。因此，企業(yè)環(huán)境責任制度的完善是以《能源法》作為杠桿撬動能源可持續(xù)發(fā)展的重要支點。⑩從企業(yè)角度整合了環(huán)境法和能源法的功能。

美國Driesen教授和Sinden教授提出了解決問題的第四種方案。他們的方法是傾向于控制現(xiàn)代能源經(jīng)濟的投入，而不是產(chǎn)出，尤其是DILs政策的使用。這迅速實現(xiàn)了兩個巨大的環(huán)境成功——阻止臭氧層消耗和降低大氣中的鉛元素。他們認為，對不可再生能源——石油、煤炭和天然氣——的投入限制將特別有效：人們可以選擇利用DILs來限制某些化石燃料，并解決化石燃料帶來的問題?；蛘撸覀兛梢园烟甲鳛檩斎胂拗?。由于煤、石油和天然氣主要由碳組成，對碳的限制將成為對汽油、煤和石油的限制。這樣設計一個DIL，可以在增加靈活性的同時加強了目標實現(xiàn)的可能。Driesen教授和Sinden教授還認為，污染限制會導致在整個能源生產(chǎn)、發(fā)電和消費過程中減少污染產(chǎn)出。這將使得能源生產(chǎn)和環(huán)境保護得到更高效的管理和監(jiān)督，同時鼓勵和保護創(chuàng)新，進而提高能源生產(chǎn)和環(huán)境保護效率。最后他們認為，這種安排將使得能源法律和環(huán)境法律進行融合。因為這種方法可以重新定義解決空氣污染、水污染以及一系列環(huán)境污染的方法，即從化石燃料的使用本身入手解決。將污染投入限制與其他法律工具結(jié)合起來，可以以一種更激進的手段整合環(huán)境法與能源法。同時，可以將污染投入限制擴大為污染和清潔投入限制，加大清潔生產(chǎn)的要求。這也與《可再生能源法》中“為了促進可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”的立法目的要求不謀而合。它既將限制化石燃料的使用，又肯定地要求使用替代能源。這種方法的好處在于，它一方面可以避免對節(jié)能的高估，另一方面可以增加生產(chǎn)效率。為了充分整合能源法和環(huán)境法，該需要提升環(huán)境執(zhí)法者和能源市場從業(yè)者與監(jiān)管者的專業(yè)水平。特別是對以下四個方面的研究提出了要求：（1）如何將環(huán)境目標以數(shù)據(jù)形式轉(zhuǎn)化為投入限制;（2）了解現(xiàn)有和未來可能的能源供應和適用結(jié)構(gòu);（3）確保能源持續(xù)穩(wěn)定供應的方法，包括能源的產(chǎn)出、運輸和分配;（4）了解維持合理價格的能源成本結(jié)構(gòu)。要將環(huán)境目標，特別是氣候變化目標，轉(zhuǎn)化為能源生產(chǎn)問題，就需要了解實現(xiàn)理想減排目標的可能方案。基于此，可以開始構(gòu)建一個輸入限制方案?？梢蚤_始一項計劃，要求在接下來的50年里減少20%污染輸入（并相應增加清潔輸入）。同時在下一個50年逐步把輸入限制提升70%。

顯然，在這樣的規(guī)則設計下，能源的價格將會上漲。但更值得注意的是，消費者可以為汽油支付更高的價格，但很難減少開車的行為。這說明能源需求在很大程度上與價格關(guān)系不大。因此，新的定價設計具有很大的重要性，以期待消費者更好的能源消耗行為。也就是說，隨著價格的增加，人們可以節(jié)約利用資源。一些能源行業(yè)已朝這種方向發(fā)展。然而現(xiàn)在，絕大多數(shù)行業(yè)仍在收取統(tǒng)一費率。

設定適當?shù)奈廴九欧畔拗坪颓鍧嵟欧乓?，將涉及各種能源戰(zhàn)略對氣候變化的影響，同時還需要了解各種能源的傳輸和存儲能力，以確保可靠的能源供應。還需要對消費者進行適當?shù)亩▋r，在一個新界定的市場中，消費者仍然能夠以合理價格購買能源。換句話說，如果我們要設計一種應對氣候變化的新方法，我們將需要結(jié)合能源、環(huán)境法和政策的專業(yè)知識和經(jīng)驗。

四、結(jié)論

能源法與環(huán)境法的整合面臨著諸多障礙。在目前的背景下，立法機關(guān)可能不會對氣候變化進行立法，更不用說重新設計制定涉及整個能源格局的全面法律法規(guī)。然而，能源對環(huán)境起著很大的影響，因此應該與環(huán)境法更加緊密地聯(lián)系在一起。當前以經(jīng)濟為中心的能源法將環(huán)境問題基本上拋在一邊，因此在找出一種更綜合的方法，一種能夠結(jié)合和協(xié)調(diào)相關(guān)法律領域和目標的方法之前，能源生產(chǎn)對環(huán)境的影響可能會進一步惡化。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來自中國能源網(wǎng)，載https：//www.sohu.com/a/204987810_505851。

②參見美國《赫芬頓郵報》，2010年9月，該報紙將阿巴拉契亞山脈采礦區(qū)評選為“世界9大污染地區(qū)”之一，評選理由是“山頂采礦是世界上環(huán)境破壞最嚴重的行為之一”。

③參見美國BP深水地平線平臺原油泄露與海洋鉆井國家調(diào)查委員會：《深水地平線事故報告》，中國石化翻譯，2010年版。

④例如目前煉油廠平均每加工1t原油的廢水排放量為0.3～3.5t，石油化工廠（含化肥廠、化纖廠）目前萬元產(chǎn)值廢水排放量平均為150～550t;一座30×104t/a乙烯的工廠，每年廢水排放量約900×104t（實際廢水量300×104～1500×104t/a）。

⑤參見陳曉平：《風力發(fā)電的達摩克里斯之劍》，載《21世紀商業(yè)評論》，2010年第4期。

⑥參見龔向前：《邁向可持續(xù)能源——能源法生態(tài)化變革的法理分析》，載《中國地質(zhì)大學學報（社會科學版）》，2009年第2期。

⑦參見《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》以及《巴黎協(xié)定》制定的相關(guān)科學論證背景。

⑧參見張勇、李煒：《略論能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度結(jié)構(gòu)——以《能源法》（征求意見稿）為視角》，載《新疆社會科學》，2009年第6期。

⑨參見（美）哈羅德·J·伯爾曼著：《法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成》，賀衛(wèi)方等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第663頁。

⑩參見陳宇、楊翠柏：《論<能源法>環(huán)境保護價值及實現(xiàn)進路——以完善企業(yè)環(huán)境責任規(guī)范為視角》，載《西南大學學報（社會科學版）》，2016年5月。

作者簡介：趙雨生（1994—），男，漢族，北京人，單位為北京師范大學，研究方向為經(jīng)濟法學。

（責任編輯：李直）