從執(zhí)行的視角論地方政府規(guī)制政策的失靈

【摘 要】 針對(duì)化工產(chǎn)業(yè)的負(fù)外部性，中國(guó)政府制定了一系列的規(guī)制政策。但近些年來(lái)頻繁發(fā)生的化工爆炸和大面積的問(wèn)責(zé)，卻表明該防護(hù)網(wǎng)在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)存在著漏洞。本文在理論建構(gòu)和案例分析的基礎(chǔ)上，提出了避免悲劇一再發(fā)生的相關(guān)策略。要從主體、資源、環(huán)境和客體四個(gè)維度，系統(tǒng)排查規(guī)制政策執(zhí)行過(guò)程的漏洞，并從國(guó)家、地方、社會(huì)和企業(yè)四個(gè)層面進(jìn)行綜合治理。

【關(guān)鍵詞】 政策執(zhí)行;地方政府;規(guī)制政策;政策失靈;化工爆炸事故

一、問(wèn)題的提出

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)工業(yè)保持了長(zhǎng)期較快的增長(zhǎng)，尤其是化工業(yè)更成為地方政府招商引資的重點(diǎn)對(duì)象。針對(duì)化工產(chǎn)業(yè)的負(fù)外部性，中國(guó)政府制定了一系列的規(guī)制政策，形成了包括法律規(guī)范、規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的安全防護(hù)網(wǎng)。但是，近些年來(lái)頻繁發(fā)生的化工爆炸和大面積的事后問(wèn)責(zé)，卻表明該防護(hù)網(wǎng)在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)存在著漏洞，導(dǎo)致政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策的失靈。因此，亟需建構(gòu)本土化的政策執(zhí)行模型，在理論高度尋找化工風(fēng)險(xiǎn)控制的漏洞，從而提供具有建設(shè)性的意見(jiàn)。本文選取了江蘇響水“3·21”特大化工爆炸事故作為典型案例，以國(guó)務(wù)院調(diào)查組的調(diào)查報(bào)告為文本依據(jù)，[1]從政策執(zhí)行的視角出發(fā)，分析政策執(zhí)行的主體、資源、環(huán)境和客體方面存在的問(wèn)題，并得出了相應(yīng)的結(jié)論，提出了對(duì)策建議。

二、理論建構(gòu)

1、政策執(zhí)行的主體

政策執(zhí)行是政策過(guò)程的重要組成部分，是將政策決議轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的必要階段。從理論上來(lái)看，政策執(zhí)行是政策執(zhí)行的主體通過(guò)運(yùn)用各種資源，與政策執(zhí)行的客體和環(huán)境相互作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程。因此，與理論相對(duì)應(yīng)，在中國(guó)政治中，政策執(zhí)行的主體在組織層面主要包括地方黨委和政府、政府相關(guān)部門(mén)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等，在縱向上形成了省、市、縣、鄉(xiāng)的科層建制，在橫向上形成了黨委、政府、相關(guān)部門(mén)、中介機(jī)構(gòu)的同心圓結(jié)構(gòu)。由于所有政策執(zhí)行必須落實(shí)到具體個(gè)人，所以，政策執(zhí)行的主體在個(gè)體層面還包括黨的領(lǐng)導(dǎo)干部、政府公務(wù)員、第三方機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員。

2、政策執(zhí)行的資源

政策執(zhí)行的資源是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本支持和必備條件，一般包括了政策執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中所需的制度、信息和資金等。其中，資金是政策目標(biāo)現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)支撐;信息是制定和執(zhí)行政策的重要依據(jù);制度則構(gòu)成了政策執(zhí)行的體制框架。與理論相對(duì)應(yīng)，在中國(guó)政治中，中國(guó)共產(chǎn)黨是代表中國(guó)人民根本利益的執(zhí)政黨，是政策制定的主體，通過(guò)人大將黨和人民的政治主張上升為法律;法律法規(guī)、行政規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則共同構(gòu)成了政策執(zhí)行的制度資源。中央政府、地方政府、化工企業(yè)共同向政策執(zhí)行系統(tǒng)提供信息資源和資金支持。

3、政策執(zhí)行的環(huán)境

一般而言，政策執(zhí)行的環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境等方面。其中，經(jīng)濟(jì)環(huán)境是制定公共政策的基礎(chǔ)，為政策執(zhí)行奠定了物質(zhì)的基礎(chǔ)，主要包括經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量和GDP增長(zhǎng)速度;政治環(huán)境直接塑造了政策體制和運(yùn)行機(jī)制，規(guī)定了公共政策的基本目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向，為政策執(zhí)行提供政治權(quán)威支持;社會(huì)文化環(huán)境范圍更為廣闊，構(gòu)成了公共政策的社會(huì)基礎(chǔ)和文化條件，對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生間接的影響。

4、政策執(zhí)行的客體

政策執(zhí)行的客體是政策所對(duì)應(yīng)和作用的對(duì)象，主要包括政策所要解決的政策問(wèn)題和政策規(guī)制的目標(biāo)群體兩個(gè)方面。[2]政策執(zhí)行是通過(guò)政策執(zhí)行系統(tǒng)，將政策目標(biāo)付諸實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)也是一個(gè)解決公共問(wèn)題的過(guò)程。因此，對(duì)于公共問(wèn)題的察覺(jué)、界定和描述就十分重要。由于公共政策執(zhí)行涉及到利益的再調(diào)整，盡管政策執(zhí)行的主體在政策實(shí)現(xiàn)過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，但政策規(guī)制的目標(biāo)群體仍然具有一定的主觀能動(dòng)性。因?yàn)槟繕?biāo)群體對(duì)政策執(zhí)行的理解、接受和遵從，也間接決定了政策執(zhí)行的效果。[3]政策執(zhí)行的目標(biāo)群體對(duì)政策理解和認(rèn)同程度高，就會(huì)對(duì)政策執(zhí)行持積極配合的態(tài)度，反之則會(huì)進(jìn)行消極配合甚至抵制。

三、案例分析

1、從政策執(zhí)行主體維度的分析

本文選取了江蘇響水“3·21”事故作為典型案例。這次事故經(jīng)國(guó)務(wù)院調(diào)查，查明了在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策執(zhí)行中，地方黨委政府和有關(guān)部門(mén)存在著監(jiān)管方面問(wèn)題，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)存在著違法違規(guī)問(wèn)題。在這一案例中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)涵蓋了從江蘇省、鹽城市、響水縣、生態(tài)化工園區(qū)四個(gè)層級(jí)，每一個(gè)層級(jí)又包括了應(yīng)急、環(huán)保、工信、市監(jiān)、規(guī)劃、住建等具體職能部門(mén);從協(xié)同能力來(lái)看，政府各相關(guān)部門(mén)在協(xié)同能力上存在著較大問(wèn)題，需要依靠黨委政府的督促和監(jiān)督;從政策執(zhí)行人員來(lái)看，地方的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)安全生產(chǎn)不夠重視，負(fù)責(zé)執(zhí)行公職人員經(jīng)常以罰代改，對(duì)違法違規(guī)的問(wèn)題視而不見(jiàn)，中介人員則為企業(yè)提供虛假評(píng)估材料。

2、從政策執(zhí)行資源維度的分析

根據(jù)國(guó)務(wù)院3·21事故的調(diào)查文本，從政策執(zhí)行的制度資源來(lái)看，涉事企業(yè)應(yīng)該受到安全生產(chǎn)、危險(xiǎn)化學(xué)品管理、環(huán)境保護(hù)等方面法律法規(guī)的規(guī)制，但是現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于違規(guī)企業(yè)處罰力度較輕，使得涉事企業(yè)天嘉宜對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避持放任態(tài)度，而目前對(duì)于主觀故意違法未能列入刑法調(diào)整范圍;從政策執(zhí)行的信息來(lái)看，目前政府相關(guān)各部門(mén)在信息共享方面還存在著較大提升空間，缺少運(yùn)用大數(shù)據(jù)等高科技手段對(duì)化工企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)控;從政策執(zhí)行的資金來(lái)看，主要依靠國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃和地方財(cái)政支持。

3、從政策執(zhí)行環(huán)境維度的分析

從經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，中國(guó)經(jīng)過(guò)40多年的快速發(fā)展，正面臨著新舊能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的檔期;從政治環(huán)境來(lái)看，中央制定了一系列的規(guī)制政策，但近些年來(lái)不斷爆出的安全問(wèn)題，也表明這一政策并未得到很好的執(zhí)行。這一觀點(diǎn)在案例當(dāng)中得到印證。根據(jù)國(guó)務(wù)院調(diào)查文本，事故發(fā)生前，江蘇省委對(duì)市縣綜合考核中沒(méi)有安全生產(chǎn)的考核指標(biāo)，鹽城市委在黨政干部綜合考核中安全生產(chǎn)權(quán)重被設(shè)置為零，響水縣委縣政府也未能將安全生產(chǎn)列入重要會(huì)議的議程;從社會(huì)文化環(huán)境來(lái)看，中國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，相互之間講面子人情關(guān)系。這種社會(huì)文化氛圍與行政體制中的官本位思想融合，造就了盲目服從上級(jí)的心態(tài)。

4、從政策執(zhí)行客體維度的分析

政策執(zhí)行的客體包括了政策所要解決的政策問(wèn)題和政策規(guī)制的目標(biāo)群體。從目標(biāo)群體方面來(lái)看，涉事企業(yè)天嘉宜是在2007年在響水縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局登記成立，主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)化學(xué)原料和化學(xué)制品?；I(yè)由于利潤(rùn)高和見(jiàn)效快，成為了政府招商引資的重點(diǎn)對(duì)象。然而，化工企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程當(dāng)中具有明顯負(fù)外部性，如果不能及時(shí)有效處理，對(duì)于周邊地區(qū)的社會(huì)安全和生態(tài)環(huán)境將造成重大影響。在3.21事故案例當(dāng)中，涉事企業(yè)天嘉宜就利用地方政府探底競(jìng)爭(zhēng)的困局，無(wú)視國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律和安全生產(chǎn)規(guī)定，刻意瞞報(bào)和違法貯存，長(zhǎng)期放置易燃物品和偷排化工廢液，最終導(dǎo)致事故的發(fā)生。

四、結(jié)論與討論

從國(guó)家整體層面來(lái)看，中國(guó)化工規(guī)制政策的執(zhí)行呈現(xiàn)出了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體結(jié)構(gòu);從地方層面來(lái)看，地方政府是在壓力型體制之下，面臨著探底競(jìng)爭(zhēng)的困局，在放松規(guī)制和安全生產(chǎn)之間選擇中，很大程度上取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的偏好;從社會(huì)層面來(lái)看，由于信息不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)管體系的封閉性，受事故影響最大的周邊的公眾對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程并不知情;從目標(biāo)群體層面來(lái)看，化工企業(yè)由于其利潤(rùn)高和見(jiàn)效快，成為了地方政府重點(diǎn)“關(guān)照”的對(duì)象。

今后為了避免悲劇一再發(fā)生，需要從以下四個(gè)方面入手：首先，在國(guó)家層面要制定統(tǒng)一的法律規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，要強(qiáng)化化工業(yè)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)測(cè)評(píng)估，加大國(guó)家財(cái)政對(duì)于地方產(chǎn)業(yè)改造和升級(jí)的支持力度;其次，從地方層面來(lái)看，各級(jí)黨委需要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，并制定科學(xué)的考核指標(biāo)，使得政策執(zhí)行的主體形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)的治理體系;第三，從社會(huì)層面來(lái)看，需要增強(qiáng)媒體和公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管力度;第四，從政策執(zhí)行的目標(biāo)群體來(lái)看，化工企業(yè)要配合政府規(guī)制政策的執(zhí)行。

【注 釋】

[1] 國(guó)務(wù)院調(diào)查組. 江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報(bào)告[R/OL]（2019-11-15）.

[2] 陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.74.

[3] 王學(xué)杰.我國(guó)公共政策執(zhí)行力的結(jié)構(gòu)分析[J].中國(guó)行政管理，2008（7）.

【作者簡(jiǎn)介】

張沐華（2000.03—）女，漢族，甘肅會(huì)寧人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院2018級(jí)本科生，研究方向：地方政府治理.