貧困縣“清零”后，脫貧攻堅(jiān)的路還有多遠(yuǎn)

陳惟杉　郭志強(qiáng)　王紅茹

湖南省邵陽市隆回縣三閣司鎮(zhèn)沙坪村的油菜花開，生態(tài)農(nóng)業(yè)引領(lǐng)當(dāng)?shù)孛撠殹?/p>

留給全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)間還剩下不到9個(gè)月，隨著今年2月底3月初一批省份密集宣布貧困縣“清零”，離2015年定下的“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)又近了一步。

貧困縣全部摘帽是脫貧攻堅(jiān)三個(gè)目標(biāo)之一，盡管我國(guó)貧困縣數(shù)量已從2012年的832個(gè)縮減至2019年年底的52個(gè)，但貧困縣摘帽其實(shí)僅僅被視為“期中考試”，那么，貧困縣摘帽后距離貧困人口全面脫貧還有多遠(yuǎn)？

在不少人眼中，留給他們打贏這場(chǎng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)間遠(yuǎn)沒有9個(gè)月那么寬裕，哪怕是對(duì)于眾多摘帽縣而言。

從832個(gè)到52個(gè)，貧困縣是怎么定的？

按照國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富3月12日在新聞發(fā)布會(huì)上的介紹，貧困縣數(shù)量已經(jīng)從832個(gè)減少到如今的52個(gè)。

832個(gè)貧困縣的名單是在2012年確定的。

當(dāng)年，國(guó)務(wù)院扶貧辦先后發(fā)布了兩份名單——國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單、全國(guó)連片特困地區(qū)分縣名單，前者包括中西部22個(gè)省份的592個(gè)縣，后者則涉及14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)的680個(gè)縣，有440個(gè)縣同時(shí)出現(xiàn)在兩份名單中，刨去重疊部分，全國(guó)共有貧困縣832個(gè)。

“2012年發(fā)布的14個(gè)片區(qū)中，除了此前已明確實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州外，新劃分了11個(gè)片區(qū)，這11個(gè)片區(qū)所涉貧困縣中有一部分已是國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，還有一部分是此前的省定貧困縣，經(jīng)過地方爭(zhēng)取也做了確認(rèn)，后來統(tǒng)稱為貧困縣?！蹦呈》鲐氜k相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者。

這832個(gè)貧困縣是以何種標(biāo)準(zhǔn)確定的呢？

在國(guó)務(wù)院扶貧辦于2012年公布14個(gè)片區(qū)分縣名單時(shí)曾解釋其劃分標(biāo)準(zhǔn)：以2007—2009年3年的人均縣域國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均縣域財(cái)政一般預(yù)算收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標(biāo)為基本依據(jù)，考慮對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)加大扶持力度的要求。

前述負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，2001年時(shí)，國(guó)家曾根據(jù)各個(gè)省份貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入、人均國(guó)民生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入等因素對(duì)于貧困縣指標(biāo)進(jìn)行過一次分配，“分配一定數(shù)量的貧困縣指標(biāo)到省，再由省里確定哪些縣是國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，之后再到國(guó)家層面?zhèn)浒?，?dāng)時(shí)因?yàn)閲?guó)家給的指標(biāo)較少，省里還確定了一批省定貧困縣?！?/p>

也正是在2001年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，其中明確了在四類地區(qū)確定扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，即貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)。

經(jīng)過當(dāng)年的指標(biāo)調(diào)整，東部地區(qū)的33個(gè)指標(biāo)全部調(diào)到中西部地區(qū)，當(dāng)時(shí)共確定了592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，這與2012年國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單中貧困縣的總數(shù)一致，只不過2012年時(shí)對(duì)38個(gè)縣進(jìn)行了調(diào)整。

再加上14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)涉及的縣，2012年確定的全國(guó)832個(gè)縣分布于22個(gè)省份，全部位于中西部地區(qū)，北京、天津、上海、遼寧、山東、廣東、福建、江蘇、浙江等9個(gè)省份沒有貧困縣。當(dāng)然，沒有貧困縣并不意味著沒有貧困人口，比如江蘇就沒有貧困縣，但按官方公布截至2019年年底，全省尚有6戶17人未脫貧。

2015年，正式由有貧困縣分布的22個(gè)中西部省區(qū)市黨政主要負(fù)責(zé)同志向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書。

還沒摘帽的貧困縣分布在哪兒？

根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦官網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年、2017年摘帽的貧困縣數(shù)量分別為28個(gè)、125個(gè)。2019年9月底，劉永富曾介紹說，832個(gè)貧困縣中已脫貧摘帽436個(gè)，而根據(jù)他在今年3月披露的數(shù)據(jù)，截至2019年年底，貧困縣只剩下52個(gè)。

今年2月底3月初，曾有河北、山西等省份密集對(duì)外宣布貧困縣全部摘帽。如3月2日，湖南省發(fā)出了對(duì)省內(nèi)最后20個(gè)縣市脫貧摘帽的批復(fù)，同意邵陽縣等20個(gè)縣市脫貧摘帽。至此，湖南51個(gè)貧困縣全部摘帽。

“本來在2018年計(jì)劃讓18個(gè)貧困縣摘帽， 經(jīng)權(quán)衡，其中一個(gè)縣被留到2019年再摘帽，這樣湖南最后一批摘帽的貧困縣數(shù)量就是20個(gè)。”湖南省扶貧辦相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，3月2日這個(gè)時(shí)間點(diǎn)只是批準(zhǔn)的時(shí)間，20個(gè)縣市真正脫貧摘帽的時(shí)間應(yīng)以驗(yàn)收時(shí)間為準(zhǔn)，而驗(yàn)收在2019年年底便已進(jìn)行，驗(yàn)收由省里負(fù)責(zé)，國(guó)家也會(huì)適當(dāng)進(jìn)行抽查。

“這就像入黨時(shí)間不是從上級(jí)黨委批準(zhǔn)的時(shí)間算起，而是從支部大會(huì)經(jīng)過討論接受你入黨的時(shí)間算起一樣。”某省扶貧辦負(fù)責(zé)人向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者解釋說，“貧困縣申請(qǐng)摘帽是分年度實(shí)施，批準(zhǔn)的時(shí)間可能要晚一些，完成摘帽的年度還是歸入上一年?！?/p>

“省內(nèi)最后一批摘帽的貧困縣確實(shí)脫貧難度較大，從國(guó)家層面來講，深度貧困地區(qū)主要是‘三區(qū)三州（編者注：‘三區(qū)指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū);‘三州指甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州），我們結(jié)合湖南脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際狀況，也確定了11個(gè)深度貧困縣，比如湘西土家族苗族自治州所轄8個(gè)縣市中就有7個(gè)深度貧困縣，省內(nèi)最后一批摘帽的20個(gè)貧困縣就包含了這11個(gè)深度貧困縣?！焙鲜》鲐氜k相關(guān)負(fù)責(zé)人向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“深度貧困縣一般來說脫貧摘帽的難度比較大，用時(shí)比較長(zhǎng)?！?h4>各省份脫貧攻堅(jiān)掛牌督戰(zhàn)縣數(shù)量

資料來源：國(guó)務(wù)院扶貧辦

那么，截至2019年年底，52個(gè)還沒摘帽的貧困縣又都在哪里？

國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員汪三貴在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)介紹，尚未摘帽的貧困縣和貧困村主要分布在西部的深度貧困地區(qū)或者深度貧困縣。國(guó)家層面的深度貧困地區(qū)有“三區(qū)三州”，此外還有一部分省內(nèi)的深度貧困縣，比如貴州雖然沒有國(guó)家層面的深度貧困地區(qū)，但省內(nèi)還有深度貧困縣依然沒有脫貧;再比如云南除了屬于三區(qū)三州的怒江州和迪慶州（屬四省藏區(qū)）以外，昭通市也有未脫貧的貧困縣。

國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布消息稱，國(guó)家在52個(gè)沒有脫貧摘帽的貧困縣實(shí)施掛牌督戰(zhàn)，有掛牌督戰(zhàn)縣的包括廣西、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏、新疆7個(gè)省、自治區(qū)。

據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者統(tǒng)計(jì)，目前這7個(gè)省份均對(duì)外稱尚有還未摘帽的貧困縣存在，其中不少處于連片特困地區(qū)。

例如烏蒙山區(qū)屬于14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)之一，原本有38個(gè)貧困縣，目前至少有13個(gè)貧困縣尚未摘帽，其中有7個(gè)位于四川涼山州，而目前四川尚未申請(qǐng)摘帽的貧困縣也正是這7個(gè)。再如新疆尚未脫貧的10個(gè)貧困縣中有5個(gè)位于和田地區(qū)、4個(gè)位于喀什地區(qū)，皆在“三區(qū)三州”中的新疆南疆三地州范圍內(nèi)。

貧困縣摘帽與貧困人口有何關(guān)系

如前所述，沒有貧困縣的省份并不意味著沒有貧困人口，相應(yīng)的，貧困縣摘帽后也不意味著縣域內(nèi)不再有貧困人口，這就涉及到貧困縣摘帽的標(biāo)準(zhǔn)。

2015年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，“抓緊制定嚴(yán)格、規(guī)范、透明的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣退出標(biāo)準(zhǔn)、程序、核查辦法。”

此前，貧困縣的數(shù)量曾多年不變，甚至有所增加：1986年我國(guó)第一次確定了331個(gè)貧困縣，1994年經(jīng)過第一次調(diào)整后總數(shù)上升至592個(gè)，后經(jīng)2001年、2011年兩次調(diào)整，國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的數(shù)量始終是592個(gè)，2011年又將14個(gè)連片特困地區(qū)的680個(gè)縣劃入貧困縣名單。刨去重疊部分，2012年貧困縣數(shù)量確定為832個(gè)。

2017年9月30日，《貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查實(shí)施辦法（試行）》（下稱“實(shí)施辦法”）開始實(shí)施，中部某省份扶貧辦負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，其中確定的貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)可以用“三率一度”來概括。

“所謂‘三率一度就是綜合貧困發(fā)生率、錯(cuò)退率、漏評(píng)率和群眾認(rèn)可度?！边@位負(fù)責(zé)人告訴記者，“綜合貧困發(fā)生率要降到2%以下，群眾認(rèn)可度達(dá)到90%以上，錯(cuò)退率和漏評(píng)率的控制很嚴(yán)格，原則上不能有。”

以2%的綜合貧困發(fā)生率作為貧困縣能否摘帽的標(biāo)準(zhǔn)，這是對(duì)于中部地區(qū)而言，實(shí)施辦法提出：“對(duì)于綜合貧困發(fā)生率高于2%（西部地區(qū)高于3%）的，提出當(dāng)年不予退出的建議?！倍鴮?duì)于脫貧人口錯(cuò)退率高于2%，或貧困人口漏評(píng)率高于2%，或群眾認(rèn)可度低于90%的貧困縣，要由所在省份省級(jí)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組組織整改，并向領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告整改落實(shí)情況。領(lǐng)導(dǎo)小組適時(shí)組織復(fù)查。

除了“三率一度”，前述中部某省份扶貧辦負(fù)責(zé)人告訴記者，“有些指標(biāo)國(guó)家層面沒有著重強(qiáng)調(diào)，但從實(shí)際工作層面來講，比如我們省還確定所有貧困村脫貧出列是貧困縣摘帽的前提，貧困縣‘清零也意味著不再有貧困村?！?/p>

“貧困縣摘帽不意味全部貧困人口脫貧，但表示97%、98%以上的貧困人口都脫貧了?！鼻笆鲐?fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，宣布摘帽時(shí)還可以留下一點(diǎn)點(diǎn)尚未脫貧的人口，這是為了既防“急躁癥”，也防“拖延病”，“防止沒搞兩下就摘帽了，禁不起歷史檢驗(yàn)，同時(shí)也防止800多個(gè)貧困縣都拖到最后再宣布摘帽，所以要分年度做好計(jì)劃?！?/p>

盡管貧困縣摘帽不意味著縣域內(nèi)全部貧困人口脫貧，在湖南省扶貧辦相關(guān)負(fù)責(zé)人看來，這確實(shí)意味著解決了大部分貧困人口的脫貧問題。

在江西省吉安市泰和縣澄江鎮(zhèn)杏嶺村，農(nóng)民利用曬干壓癟的掃帚草在編扎掃帚，變草為寶，助力脫貧攻堅(jiān)。

按照劉永富的介紹，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到去年底的551萬人，貧困縣從832個(gè)減少到52個(gè)。

具體到湖南，2012年貧困人口尚有767萬，貧困發(fā)生率13.4%，全國(guó)15個(gè)連片特困地區(qū)，湖南就有兩個(gè)。但到2019年年底，湖南剩余貧困人口19.9萬人，貧困發(fā)生率降至0.36%。

“十八大以來，湖南全省貧困人口減少了700多萬，貧困發(fā)生率降至不到1個(gè)百分點(diǎn)，這不就是解決了大部分貧困人口的脫貧問題？”前述湖南省扶貧辦相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。

也有省級(jí)扶貧辦負(fù)責(zé)人向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，“中國(guó)的貧困現(xiàn)象有一個(gè)特征，從國(guó)家層面來講，貧困人口集中于14個(gè)片區(qū)，進(jìn)一步來看就是以縣為區(qū)域的區(qū)域性整體貧困，當(dāng)然，這之中還包含一個(gè)更小的概念，就是貧困村。貧困縣摘帽意味著比較好地解決了區(qū)域性整體貧困問題?！?h3>“收官”不能等到年底，剩余的貧困人口怎么辦？

既然貧困縣摘帽并不意味著全部貧困人口脫貧，因此即使是宣布貧困縣“清零”的省份也有貧困人口尚未脫貧。

記者注意到，今年以來，一些省份“掛牌督戰(zhàn)”時(shí)，范圍不僅是尚未摘帽的貧困縣，一些剩余貧困人口較多的摘帽縣亦在此列，如四川“掛牌督戰(zhàn)”的范圍不僅包括7個(gè)未摘帽的貧困縣，還包括3個(gè)剩余貧困人口超過1萬人的摘帽縣（區(qū)）。

目前湖南還有19.9萬貧困人口，其中已經(jīng)摘帽的51個(gè)縣貧困人口合計(jì)11.6萬人，占湖南總貧困人口數(shù)量的58%。

“對(duì)于2017年、2018年已經(jīng)摘帽的貧困縣，我們?cè)麄冎v過，摘帽僅僅相當(dāng)于‘期中考試，2020年還有一個(gè)‘期末考試?！焙鲜》鲐氜k相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，所謂的“期末考試”指的就是今年要進(jìn)行的脫貧攻堅(jiān)普查。

3月12日，劉永富曾透露，“為了檢驗(yàn)脫貧攻堅(jiān)成果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，國(guó)家決定要在今年開展脫貧攻堅(jiān)普查，這項(xiàng)工作已經(jīng)開始部署，在今年下半年和明年年初完成這項(xiàng)工作?！?/p>

“普查從今年7月就將開始，就是要為宣布全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)起到數(shù)據(jù)支撐的作用。”某省扶貧辦負(fù)責(zé)人向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者透露，因此今年上半年就要完成全部貧困人口的脫貧，“不然怎么迎接普查？這就相當(dāng)于你作業(yè)都沒有做完，怎么進(jìn)行檢查？”

湖南省扶貧辦相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，“剩余的19.9萬貧困人口肯定不能等到下半年再脫貧?！?/p>

記者注意到，一些省份也明確表示要在今年上半年就完成貧困人口脫貧的任務(wù)，如貴州就提出：采取進(jìn)村入戶方式，逐村逐戶逐人逐項(xiàng)篩查過關(guān)，確保上半年全面消除絕對(duì)貧困，下半年進(jìn)一步査缺補(bǔ)漏，做到不掉一戶不落一人。

如此算來，留給剩余貧困人口的脫貧時(shí)間只剩幾個(gè)月。

“已經(jīng)摘帽的貧困縣剩余的貧困人口又由兩部分構(gòu)成，一部分需要依靠兜底才能脫貧，另一部分可以通過幫扶完成脫貧，通過幫扶實(shí)現(xiàn)脫貧的難度確實(shí)大一些，容易實(shí)現(xiàn)的早就實(shí)現(xiàn)了，剩余的貧困人口中有大概一半需要通過兜底的方式實(shí)現(xiàn)脫貧?！敝胁磕呈》鲐氜k相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者?！罢f句實(shí)在話，剩余貧困人口的脫貧不是什么問題，兜底就不存在困難了，實(shí)在不行的話全部兜底也可以實(shí)現(xiàn)脫貧?！蹦呈》鲐氜k負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“兜底就是如果距離脫貧標(biāo)準(zhǔn)還差200元，那給你200元你不就脫貧了嗎？所以從目前剩余的貧困人口數(shù)量來看，完成任務(wù)肯定不成問題，但總體上我們首先還是要去幫扶?！?/p>

“對(duì)于需要兜底才能脫貧的貧困人口，有一部分之前已經(jīng)兜底，還有一部分沒有兜底，就剩下來了，里面可能有重病戶、重殘戶，或者勞力較弱的情況，比如有些地方大病救助的措施還沒有到位，導(dǎo)致貧困人口沒有脫貧?！蹦呈》鲐氜k負(fù)責(zé)人告訴記者。

3月12日，劉永富曾介紹脫貧需要達(dá)到的收入標(biāo)準(zhǔn)，“國(guó)家的收入標(biāo)準(zhǔn)是2010年的不變價(jià)農(nóng)民人均年收入2300元，按照物價(jià)等指數(shù)，到去年底現(xiàn)價(jià)是3218元，我們計(jì)劃到今年是4000元左右。根據(jù)我們建檔立卡的信息，已經(jīng)脫貧人口的收入人均都在9000元以上，剩余貧困人口人均收入在6000元以上?！?/p>

一位基層的扶貧干部告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦和省扶貧辦的要求，為了防止有些地方搞突擊脫貧、數(shù)字脫貧，兜底保障貧困戶原則上不能提前脫貧，必須統(tǒng)一放到2020年收官之年宣布脫貧，可以讓兜底保障對(duì)象真正脫貧，做實(shí)扶貧工作。