法國退休制度的演變及改革困局

王戰(zhàn)

法國最早的退休體系始建于1673年路易十四的水手行業(yè)，是世界上最早的“現(xiàn)收現(xiàn)付”（retraite par répartition）制。后逐漸擴大至軍人、王室雇員和神職人員，由王室承擔相關費用。19世紀的工業(yè)革命產(chǎn)生了新的生產(chǎn)方式。鐵路、電氣、天然氣等部門率先推出行業(yè)退休制，構成特殊行業(yè)退休制的雛形，福利制度也隨著社會進步而逐漸完善。目前，由于多種原因造成福利制成為法國社會的包袱和發(fā)展的阻力，改革雖勢在必行，但面臨收支平衡、民主訴求、經(jīng)濟增長與福利保障的博弈的三重困局。

收支平衡：生育率和就業(yè)率持續(xù)走低使退休制度的運行如履薄冰，財政赤字日益嚴峻

二戰(zhàn)后，法國政府立法將退休制覆蓋到大部分人群，用財政預算補貼低收入群體。隨著福利制度的完善，受益人群逐年增加，弊端也逐漸暴露。首先，行業(yè)之間的退休待遇不平等。根據(jù)規(guī)定，很多行業(yè)有各自的福利標準，例如公共交通部門和事業(yè)單位等特殊行業(yè)源于現(xiàn)收現(xiàn)付制，繳費年限短、退休年齡早、而補貼高。其次，現(xiàn)收現(xiàn)付制度的特點為連續(xù)工作并滿足一定的年限，在一定的年限內(nèi)交足養(yǎng)老金。這樣，工作穩(wěn)定和薪水高的人群繳納社保的能力就強，而低收入或無固定收入的群體則反之，無形中造成貧富差距。最后，就業(yè)人口與退休人口比重失衡，財政不堪重負。法國退休制度的平穩(wěn)運行極大地依賴于穩(wěn)定、龐大的就業(yè)人口數(shù)量，但由于生育率和就業(yè)率持續(xù)走低使退休制度的運行如履薄冰，財政赤字日益嚴峻。

法國政府從1953年起推出“加減分”（bonus-malus）改革退休制度：調(diào)整特殊行業(yè)退休制，逐步完善統(tǒng)一退休制;提高領取全額退休金的工時門檻，鼓勵退休后繼續(xù)工作。1993年，面臨巨大赤字的時任總理愛德華·巴拉迪爾從私營企業(yè)著手，推出普通退休制度改革措施。制定延長享受全額退休金的年繳費時長、提高行業(yè)工齡參考標準、提高購買力代替津貼數(shù)額增長作為福利保障指標、鼓勵婚育等措施。其舉措并沒有大幅度提高社會退休年金繳納總額，也未能化解赤字危機。但這是福利制度改革的破冰之旅，其方案成為后來歷屆政府改革的范本。阿蘭·于佩任總理后瞄準了特殊行業(yè)，其激進做法直接引發(fā)1995年的大罷工。政府迫于壓力不得不調(diào)整預算開支，建立“退休準備金”專項以填補赤字，以拆東墻補西墻做法化解赤字壓力和穩(wěn)定民意，于佩總理卻因改革的失敗而被迫辭職。2002年，社會勞動保障部長弗朗索瓦·菲永吸取前車之鑒，從普通退休制著手進行試點，而對特殊行業(yè)較為溫和。他提出建議，延長繳納年費的時間和采用“彈性退休”模式。個人只要繳納足年限，就可以早就業(yè)或晚退休。這一無心插柳的舉措，催生多種養(yǎng)老儲蓄產(chǎn)品，也開啟了福利性質(zhì)的養(yǎng)老保障體系朝資本化運作方式發(fā)展。至此，法國退休制度基本完成繳費年限延長的第一輪改革，開始向提高繳費年限的第二輪改革并軌。

薩科齊和奧朗德上任后，為緩解赤字壓力，繼續(xù)推進改革。2007年，時任總理菲永將特殊行業(yè)作為改革靶向，經(jīng)過與工會拉鋸戰(zhàn)式談判終于達成協(xié)議。雙方同意小規(guī)模提高繳費年限、延長退休年齡，但是特殊行業(yè)的主要政策保持不變。2010年，時任社會勞動保障部長埃里克·沃爾斯面臨戰(zhàn)后嬰兒退休潮壓力，提出延長退休年齡和提高繳費年限等更為強硬的措施。此后的歷屆政府都基本遵循沃爾斯的主張，與工會談談打打，時而出擊，時而妥協(xié)。2013年，學術界開始關注養(yǎng)老制度問題，對可持續(xù)性提出質(zhì)疑，并表示“如不改革則撐不過二十年就會崩潰”。這一觀點引起廣泛重視，法國退休制自其濫觴至今，具有鮮明的“碎片化”特征。首先，統(tǒng)一退休制與特殊行業(yè)退休制交織在一起，錯綜復雜，而不同行業(yè)的待遇差異巨大。其次，固化的現(xiàn)收現(xiàn)付制讓脆弱的社?；鸱至眩汗ぷ鞣€(wěn)定的人群坐享其成，收入低或因故中斷職業(yè)生涯的群體更加弱勢。最后，繁榮時代建立的福利社會與當前的國情脫節(jié)。老齡化加劇，婚育率、就業(yè)率持續(xù)走低，就業(yè)人口肩負著難以承受的養(yǎng)老重擔。

法國退休制的歷次改革遇到重重困境主要有兩方面原因。一是各種不同的政治訴求或多或少綁架了改革的決心。政治家為選舉而迎合民意，抨擊現(xiàn)任執(zhí)政黨的改革舉措。但自己上臺后，面對國內(nèi)和歐盟預算標準的雙重壓力，也紛紛著手進行改革，出爾反爾的做法讓民意受挫，并失去民心。改革陷入惡性循環(huán)，很難進一步推進。二是退休制度攸關民生，法國執(zhí)政黨往往目光短淺和意志搖擺，表現(xiàn)出治理能力缺乏和政治智慧缺陷。另外，無論左派還是右派執(zhí)政期間推出的改革政策或多或少“夾帶私貨”，福利制度改革有意識或無意識向資本傾斜就是例證。

民主訴求：廣泛的民主訴求降低了決策的效率，也拖累了攸關民生大計措施的實施

2017年，39歲的前經(jīng)濟部長馬克龍自立門戶，與傳統(tǒng)的左右兩派劃清界限，作為民眾心目中的希望之星當選總統(tǒng)。青年選民和精英群體無疑是重要的票倉，也是改革的堅定支持者。面對“高收入、高稅收和高福利”造成的經(jīng)濟疲軟和治理乏力困境，馬克龍推出勞動法和稅收法改革等措施，得到廣泛的認可并通過。退休制度是改革的深水區(qū)，也是馬克龍面臨的攻堅戰(zhàn)。任期過半的馬克龍總統(tǒng)若無法解決這一棘手的問題，連任概率會大打折扣。馬克龍在參選前一直希望改變養(yǎng)老體制，執(zhí)政后為平衡預算開支提出將42種體系改為積分制，“多軌”并入“一軌”?？偫韾鄣氯A·菲利普2019年9月出臺方案，3個月后舉辦新聞發(fā)布會解讀統(tǒng)一退休制的方案。總理對統(tǒng)一積分的優(yōu)點、計算方法和時間節(jié)點作出一一解釋，承諾會酌情對高危性等特殊行業(yè)繼續(xù)保持政策的傾斜。雖然政府提出“簡潔、公平、普適”的口號，但縱觀其方案發(fā)現(xiàn)，實際上是“績效分紅”制的再分配。新方案旨在突破繳費時長的限制，從業(yè)人員可根據(jù)職業(yè)、生活、家庭的需要繳納年金，原則是多繳多得。不過，政府為維持收支平衡而提出的延遲退休方案遭到了激烈的反對。政府目前又提出了62歲退休領取社保底金、64歲基準金和67歲全額金的折中方案。但是否會得到反對派的認可，尚不得而知。

馬克龍力排眾議推進改革是有其根源的。他在當總統(tǒng)前在多種場合公開指出，不同行業(yè)退休待遇不同是不公平的，必須取消現(xiàn)收現(xiàn)付制，實行多繳多得制。利用民眾“不患寡而患不均”的心理，馬克龍將改革直指享受特殊優(yōu)惠的公共部門，統(tǒng)一退休制。被稱為第五共和國以來最具雄心的改革舉措不僅以積分制取代現(xiàn)行體系，還變相延長退休年齡和打破繳費上限，就是要啃歷屆政府都不觸碰的硬骨頭。倘若本次改革不打折扣，法國的福利制度將發(fā)生天翻地覆的變化。馬克龍之所以用個人前途作賭注而堅持改革，與他的成長背景、價值理念和政治訴求有密切的關系。馬克龍出身中產(chǎn)家庭，求學歷程是典型的法式精英路線：巴黎政治學院、巴黎十大、斯特拉斯堡國家行政學院。國家行政學院畢業(yè)后，馬克龍進入國家財監(jiān)局，參與了強制征稅、反貪腐欺詐等工作。隨后進入羅斯柴爾德私人銀行，并躋身銀行高層領導部門，參與多個跨國公司收購項目。公司的管理經(jīng)驗和與跨國企業(yè)打交道的技巧為馬克龍的從政打通了經(jīng)濟網(wǎng)絡。憑借著商業(yè)領域的實踐，與以前的法國政治領導相比，他對公司的運作和經(jīng)濟的發(fā)展具有更強的判斷力和掌控力。

馬克龍曾于2006—2009年加入贊成福利國家的法國社會黨。但是他在金融公司工作的經(jīng)驗和其自由經(jīng)濟的傾向使得他與社會黨的立場存在巨大分歧。2016年，馬克龍成立了保持中立的黨派。作為企業(yè)家，馬克龍在政治立場上更加接近右派。但為了爭取廣泛的民意，他在選舉中盡量抹去“資本家”的色彩，拋棄了左派的經(jīng)濟政策的硬傷，采取務實的做法，旗幟鮮明地走自由經(jīng)濟的改革路線。從某種意義上說，他在政治方面是實用主義者，選擇了非建制化的策略，游走于左右兩派之間。他的改革行動也因此時常陷入孤立無援、群起圍攻的困局。在國家治理方面，馬克龍明顯受到了企業(yè)管理經(jīng)驗的影響。黃背心運動爆發(fā)以來，為了緩和社會矛盾在全國掀起大辯論，馬克龍以直面民眾的方式表達立場。此舉讓他賺足了傾聽民意的美名，但未能消除民眾對其執(zhí)政路線的疑慮。馬克龍意識到與民眾對峙是沒有出路的，馬克龍政府與工會談判采用“尋找薄弱點，各個擊破”的做法就是典型的商業(yè)戰(zhàn)術。

在法國大革命之前，作為統(tǒng)治社會的封建階級依賴政教合一的手段來維護自身利益，宗教被奉為主流價值觀。在資本主義出現(xiàn)后，資產(chǎn)階級漸漸成為社會的主流，封建階級所倡導的宗教思想成為阻礙社會發(fā)展的絆腳石。為了更好地統(tǒng)治社會，資產(chǎn)階級必須拿出自己的價值體系，才能讓自己的統(tǒng)治地位合法化。因此在生產(chǎn)過程中，通過獲得剩余價值而形成資本積累用于擴大再生產(chǎn)，有利于經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。但同時，剩余價值的獲取是一種剝削行為，毫無疑問會加劇勞資雙方的沖突。這種二元性伴隨著資本主義發(fā)展，成為新的價值觀。法國大革命所倡導的“自由、平等、博愛”賦予剝削的資產(chǎn)階級夢寐以求的人權，卻也為西方民主社會發(fā)展埋下了禍根。大革命爆發(fā)兩百多年以來，民主成為檢驗“政治正確”的唯一標準，任何不民主的傾向都會遭到主流價值觀的譴責。任何執(zhí)政黨在施政過程中必須小心翼翼，不能越過民主程序，否則會面臨各種社會運動和激烈的反對。廣泛的民主訴求從某種意義上說降低了決策的效率，也大大拖累了很多攸關民生大計措施的實施。民主從推動社會變革的進步力量逐步變?yōu)橹萍s社會發(fā)展的枷鎖，是資本主義的宿命困局，也是西方現(xiàn)代社會的發(fā)展悖論。

經(jīng)濟增長與福利保障的博弈：迎合民意坐視社保體系積弊不管，還是賭上政治生涯作出變革，是政府所面臨的兩難抉擇

工業(yè)化革命以來，西方許多國家為調(diào)和勞資沖突，從公平原則出發(fā)制定了一系列福利政策，建立了相關制度，通過政府的干預保證社會秩序和維護資本利益。增加福利在社會發(fā)展中也起到了刺激需求、拉動消費和促進增長的作用。但隨著經(jīng)濟周期的波動，許多工業(yè)大國經(jīng)紛紛進入經(jīng)濟蕭條期。原有的雄厚財政顯得捉襟見肘，龐大的福利預算讓很多政府不堪重負。社會保障的赤字從某種程度上造成高新技術的投入不足，科技創(chuàng)新滯后而難以保證可持續(xù)發(fā)展。法國也面臨這樣的困局。

第二次世界大戰(zhàn)結束至20世紀70年代，百廢待興的法國在戰(zhàn)后“嬰兒潮”提供了充足勞動力的基礎上，加快建設，迎來“三十年輝煌”的繁榮期。在雄厚經(jīng)濟實力的基礎上，政府推行社會福利補貼政策時并不會感到財政方面的壓力。相反，優(yōu)厚的社保津貼還能促進消費和帶動生產(chǎn)，推動經(jīng)濟繁榮。高福利政策是與當時的經(jīng)濟和社會發(fā)展相匹配的。而今天，“嬰兒潮”集體退休使得就業(yè)人口驟然減少，加上經(jīng)濟增長停滯不前，政府在福利開支方面開始感到力不從心。而長期以來的福利優(yōu)惠政策也使得部分人群習慣躺在社會安全網(wǎng)中不思進取，讓其他的人感覺分配不公。隨著養(yǎng)老金開支的赤字加大和國內(nèi)經(jīng)濟的持續(xù)疲軟，政府和民眾都意識到養(yǎng)老制度改革進入倒計時，它已經(jīng)成為攸關社會存亡的問題。法國是世界上退休金赤字最大的國家之一，2018年法國養(yǎng)老金赤字為29億歐元。馬克龍的改革劍指公共部門，是因為它造成財政開支的巨大窟窿。改革必會觸動一部分人的利益，迎合民意坐視社保體系積弊不管，還是賭上政治生涯作出變革，是政府所面臨的兩難抉擇。

在市場經(jīng)濟中，資本產(chǎn)生剩余價值仍然是自由經(jīng)濟的原則。剩余價值造成的分配不平衡和社會不平等，則需要政府進行干預。政府的調(diào)節(jié)是保證經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序的主要工具，維持福利制度是政府的使命和義務。馬克龍政府重視創(chuàng)新型國家建設，將人工智能和數(shù)字技術作為未來發(fā)展的主攻方向，投入了大量的財力和物力。預計到2022年財政投入的總額將達到15億歐元。隨著人工智能技術的開發(fā)、推廣和應用，機器和設備將大量地替代人工操作，從理論上說，可以緩解社保開支的壓力。但是，法國公共部門和國營公司無法因為機器的替代作用而解雇工作人員。民營企業(yè)想必會受到技術革命的沖擊，屆時養(yǎng)老制度又會面臨新問題和新困境。

馬克龍的改革拿特殊行業(yè)開刀，旨在“更為公平”。特殊行業(yè)掀起的大罷工影響民眾生計，逐漸引起民眾的反對。民調(diào)顯示，2019年12月3日黃背心運動支持率為56%，反對率為29%。2020年1月9日，前者為49%，后者為34%。馬克龍在新年賀詞表達出堅定的改革決心，菲利普在與工會談判中采取適當?shù)耐讌f(xié)戰(zhàn)略，但底線不做讓步。如何應對頑強抵制成為馬克龍改革能否成功推進的關鍵。第三輪的養(yǎng)老金制度改革是否能夠取得成功，且拭目以待。

【參考文獻】

①彭姝掉：《法國退休制度的改革歷程和特點》，《法國研究》，2014年第4期。

②彭姝掉：《法國養(yǎng)老制度的現(xiàn)狀及改革》，《法國研究》，2017年第3期。

責編/李一丹? ? 美編/楊玲玲