住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的法律問題研究

李鵬

摘要：《物權(quán)法》第一百四十九條第一款規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用期屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！钡@種原則性規(guī)定過于空洞，對于如何自動(dòng)續(xù)期、續(xù)期是否有償和續(xù)期期限等問題留下了法律的空白，不能滿足具體操作的現(xiàn)實(shí)需要。因此我國需要盡快加強(qiáng)研究，通過出臺(tái)《物權(quán)法》的相關(guān)解釋等法律手段解決該問題，對穩(wěn)定社會(huì)、穩(wěn)定人心起到至關(guān)重要的作用。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地使用權(quán);自動(dòng)續(xù)期;續(xù)期方式;住宅建設(shè)用地使用稅

中圖分類號(hào)：DF5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2020）04-0-02

一、前 言

目前，大多數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)距離最高使用期限的時(shí)間各不相同，期滿如何解決土地使用權(quán)和住宅房屋所有權(quán)分離的難題依然需要法律來解決，有調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)法律趨于熟悉的人非常少，甚至被調(diào)查者中近三分之一的人對相關(guān)的法律規(guī)定完全不懂?！皽刂堇瞎康狡凇辈粌H僅是個(gè)案的出現(xiàn)，全國各地也存在不少這種出讓期限低于70年的住宅建設(shè)用地，隨著時(shí)間的推移，同類問題將在全國范圍內(nèi)爆發(fā)，因此有必要對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿的“自動(dòng)續(xù)期”進(jìn)行研究和完善。事實(shí)上，《物權(quán)法》第一百四十九條第一款規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用期屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。[1]但這種原則性規(guī)定過于空洞，對于如何自動(dòng)續(xù)期、續(xù)期是否有償和續(xù)期期限等問題留下了法律的空白，不能滿足具體操作的現(xiàn)實(shí)需要。因此我國需要盡快加強(qiáng)研究，通過出臺(tái)《物權(quán)法》的相關(guān)解釋等法律手段解決該問題，對穩(wěn)定社會(huì)、穩(wěn)定人心起到至關(guān)重要的作用。

二、我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度

住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度是“房屋土地兩權(quán)分離”下的產(chǎn)物，之所以稱做難題，不僅僅是因?yàn)榉课菟袡?quán)無期限性和土地使用權(quán)有期限性的矛盾，還因?yàn)槲覈F(xiàn)行法律的關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”原則性規(guī)定沒辦法解決居住用地使用權(quán)屆滿后的處理問題。

我國存在住宅土地使用權(quán)20年、30年、50年等不同的使用年限，主要原因有三：第一，政府部門在政策范圍內(nèi)的調(diào)整。例如“溫州老公房”，因存在不同的權(quán)益訴求，土地出讓政策開始執(zhí)行時(shí)，溫州市政府在政策允許的范疇內(nèi)，在不超過居住用地最高年限70年的前提下，將土地使用權(quán)劃分為20到70年的分檔由受讓方自行選擇。第二，容易管理和處置。 例如，重慶大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)是以商住混合類型為主，若一個(gè)項(xiàng)目按照商業(yè)、住宅的年限分別處置，使得房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓到期時(shí)間不一致，從而使得處置愈加困難。第三，先試先行地區(qū)歷史遺留問題。例如深圳在國務(wù)院頒布土地使用權(quán)最高年限之前，就已在國有土地使用權(quán)出讓問題上先行先試。

三、關(guān)于我國住宅建設(shè)用地法律的分析

針對建設(shè)和用地使用權(quán)屆滿后的法律問題，我國現(xiàn)行法律規(guī)范之間互不協(xié)調(diào)，違反對相同事項(xiàng)作相同處理的基本法則。[2]本文中只討論土地使用權(quán)使用年限屆滿的情況。

《物權(quán)法》第一百四十九條的規(guī)定把建設(shè)用地劃分為住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地兩類，并對住宅建設(shè)用地期滿做出“自動(dòng)續(xù)期”的區(qū)別對待，緩解了民眾對居所穩(wěn)定性的憂慮。“自動(dòng)續(xù)期”一方面主要是為了避免續(xù)期手續(xù)繁多導(dǎo)致過重的行政管理負(fù)擔(dān)，另一方面是“使有恒產(chǎn)者有恒心”、安定社會(huì)。然而，對比非住宅建設(shè)用地使用期屆滿的法律效果，住宅建設(shè)用地使用期屆滿“自動(dòng)續(xù)期”似乎意味著不存在續(xù)期失敗的問題，客觀上也直接否定了《房地產(chǎn)管理法》第二十二條第二款的“由國家無償收回”的做法，讓民眾不必?fù)?dān)心期滿后會(huì)失去對房屋以及其他地上附著物的所有權(quán)。

至于住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期地上附著物所有權(quán)的歸屬問題，相關(guān)法條和法規(guī)的發(fā)展逐漸在承認(rèn)一個(gè)法律事實(shí)，地上附著物所有權(quán)屬于業(yè)主，一般情況下“自動(dòng)續(xù)期”業(yè)主房屋的所有權(quán)和對土地的使用權(quán)沒有變化，“因此土地上的建筑物所有權(quán)歸屬和土地使用權(quán)權(quán)屬之間不存在矛盾”。《物權(quán)法》重要的立法目的就是使的人們安居樂業(yè)，若國家需要對房屋進(jìn)行征收，堅(jiān)決不能采取強(qiáng)制手段，否則會(huì)激化國家與人民之間的矛盾，政府應(yīng)當(dāng)與房屋所有權(quán)人平等協(xié)商，并給予合理補(bǔ)償款，達(dá)到雙贏的效果。[3]

四、住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后“自動(dòng)續(xù)期”的法律制度構(gòu)建

在探索構(gòu)建住宅建設(shè)用地期滿后“自動(dòng)續(xù)期”的制度中，對于續(xù)期的有償性問題、續(xù)期方式問題和續(xù)期期限、次數(shù)問題法律均“留白”。針對續(xù)期是否有償性問題，每位法學(xué)者及專家各執(zhí)己見，歸納起來有兩種觀點(diǎn)：一是自動(dòng)續(xù)期即是無償續(xù)期。二是自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)繳納一定費(fèi)用。土地出讓費(fèi)實(shí)際上是為了取得國有土地使用權(quán)的土地價(jià)格，依據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，以出讓方式取得的國有土地所有權(quán)有期限限制，住宅建設(shè)用地也應(yīng)如此。

如果住宅用地使用權(quán)到期后，權(quán)利人不繳納出讓金，則可能會(huì)導(dǎo)致用益物權(quán)與所有權(quán)性質(zhì)的混淆，這明顯不符合法律邏輯和理論，使得國有土地所有權(quán)名存實(shí)亡，顯然與我國土地公有制基本經(jīng)濟(jì)制度的初衷相偏離。[4]

1.“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)為有償

對于上述兩種觀點(diǎn)，筆者傾向于后者，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期需要使用者付出一定的對價(jià)來獲取，但不一定要以土地出讓金的方式，自動(dòng)續(xù)期可以采用繳納稅費(fèi)方式來構(gòu)建。

我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口激增的同時(shí)帶來了土地資源緊缺的難題，土地作為不可再生資源，關(guān)系著國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾的生存發(fā)展。建國以來我國確立了土地公有制，政府在土地關(guān)系中扮演了極其重要的角色。一方面，政府既是土地的實(shí)際所有權(quán)人、土地買賣一級(jí)市場的出讓方，另一方面又是土地政策、房地產(chǎn)政策的制定者和實(shí)施者，房地產(chǎn)市場準(zhǔn)入的監(jiān)管者。實(shí)際上，政府應(yīng)有所為有所不為，政府不是萬能的，不能面面俱到，把一切都攬到自己身上，這樣既不現(xiàn)實(shí)也不合理，不現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)在政府資源的有限性，不合理體現(xiàn)在政府在作為平等的市場參與者時(shí)與民爭利。所以政府在由“管理型”轉(zhuǎn)化為“服務(wù)型”的過程中，需更加要尊重市場配置作用，維護(hù)公平競爭的市場秩序。就市場經(jīng)濟(jì)層面而言，自動(dòng)續(xù)期是否有償不是法律問題，而是屬于市場問題，由法律對其作出回答無異于是國家對市場過多的干預(yù)。而市場的等價(jià)交換原則要求自動(dòng)續(xù)期必然是有償?shù)?。[5]其實(shí)，法律需要解決的不是續(xù)期需有償還是無償這個(gè)問題，而是在于構(gòu)建續(xù)期如何有償、讓民眾的合理負(fù)擔(dān)更具法律說服力的制度。

學(xué)者們普遍認(rèn)為土地使用權(quán)續(xù)期實(shí)質(zhì)是重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，使用權(quán)人的義務(wù)是繳納土地出讓金。住宅建設(shè)用地期滿的“自動(dòng)續(xù)期”免交或者少交土地出讓金實(shí)際上是對房屋所有人的一種補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼對于有房和無房、多房和少房的情況實(shí)際上又是一種不公平的待遇，無形中損害了無房人和少房人的利益。而且法規(guī)規(guī)定了居住用地使用權(quán)的70年的最高上限，意味著自動(dòng)續(xù)期需要支付一定的對價(jià)，否則真的像一些學(xué)者所說的“這樣就事實(shí)上改變了我國的土地公有制，動(dòng)搖了建立在此基礎(chǔ)上的一系列法律制度?！币虼?，利用自動(dòng)續(xù)期時(shí)繳納相應(yīng)對價(jià)的有償性做法來設(shè)計(jì)出一套減少貧富差距的“自動(dòng)續(xù)期”制度就顯得更具現(xiàn)實(shí)意義。

2.“自動(dòng)續(xù)期”方式：繳納住宅建設(shè)用地使用稅

熊丙萬學(xué)者表明：“建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，還需要續(xù)期的，無論是住宅性的建設(shè)用地還是非住宅性的建設(shè)用地，只要涉及到續(xù)期和收費(fèi)的，續(xù)期和收費(fèi)的方式都應(yīng)當(dāng)符合起碼得確定性和可預(yù)期性?！盵6]筆者認(rèn)為采取征收住宅建設(shè)用地使用稅的方式，在操作的可行性和可預(yù)期性方面能達(dá)到較好的現(xiàn)實(shí)效果。針對住宅建設(shè)用地期滿的房屋居住面積實(shí)行超額累進(jìn)計(jì)算辦法收取費(fèi)用，通過這種續(xù)期方式不僅能有效解決民眾住宅建設(shè)用地續(xù)期的負(fù)擔(dān)合理性問題，還能在收取對價(jià)時(shí)減輕行政阻力。

2.1住宅建設(shè)用地使用稅的設(shè)計(jì)與設(shè)立緣由

設(shè)立住宅建設(shè)用地使用稅的續(xù)期方式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，主要考慮以下問題。其一，實(shí)現(xiàn)有償“自動(dòng)續(xù)期”困難。隨著房地產(chǎn)的出售，土地使用權(quán)即被分割為千份萬份，盡管業(yè)主可以通過自動(dòng)續(xù)期來維持使用，但是政府不得不面臨從千家萬戶中征收土地使用權(quán)出讓金的困難。自動(dòng)續(xù)期主要目的是避免續(xù)期時(shí)的政府機(jī)關(guān)手續(xù)的繁雜和政府部門可能面臨的行政壓力，但對于減少征收土地使用權(quán)出讓金的艱巨性無任何幫助。其一，若通過征收土地使用稅的續(xù)期方式可以讓各業(yè)主主動(dòng)繳納對價(jià)，極大地減少實(shí)現(xiàn)有償續(xù)期的阻力，而且稅收的法定性和強(qiáng)制性也減緩業(yè)主本能對繳納對價(jià)的消極抗拒;其二，我國貧富差距大，民眾負(fù)擔(dān)能力不同。通過征收土地使用稅的續(xù)期方式，考慮到社會(huì)成員納稅能力的不同而穩(wěn)定稅收的平衡性，從而區(qū)別對待不同收入水平的各個(gè)階層，對于每個(gè)人來說確定其合理的負(fù)擔(dān)。其三，良好解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的使用年限不一對續(xù)期費(fèi)用的困擾。

2.2“自動(dòng)續(xù)期”續(xù)期期限以及續(xù)期次數(shù)問題

仁者見仁，智者見智。在學(xué)術(shù)論壇中有些學(xué)者以為自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)是無期無償?shù)?，即支持住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以永久續(xù)期，他們認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期的實(shí)質(zhì)是使居民可以無償或用很低的代價(jià)永久的享有建設(shè)用地使用權(quán)。有些學(xué)者則主張續(xù)期的年限不宜過長，續(xù)期次數(shù)不宜超過一次。在征收住宅建設(shè)用地使用稅的續(xù)期方式下，續(xù)期期限的問題顯得非常容易解決了。因?yàn)樽≌ㄔO(shè)用地期滿是自動(dòng)續(xù)期，續(xù)期期限可以與繳納住宅建設(shè)用地使用稅的時(shí)間保持一致。王利明教授認(rèn)為，“居民只有保證其在住宅建設(shè)使用權(quán)期限屆滿時(shí)其房屋是存在的，才有享有自動(dòng)續(xù)期的權(quán)利”。筆者認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期的目的主要在于讓民眾安居樂業(yè)，不會(huì)因?yàn)槟惴孔悠茡p改造或者房子重建而就此失去土地的使用權(quán)，只要居住使用該地的業(yè)主按期依法繳納住宅建設(shè)用地使用稅，那么就能保有自動(dòng)續(xù)期的狀態(tài)，反之，則不享有自動(dòng)續(xù)期的權(quán)利。

至于續(xù)期次數(shù)問題，住宅建設(shè)用地期滿的自動(dòng)續(xù)期具有“使有恒產(chǎn)者有恒心”的目的，那么只要業(yè)主對房屋繼續(xù)保持居住的狀態(tài)并且依法納稅續(xù)期，次數(shù)就顯得無關(guān)緊要了。

五、結(jié)論

筆者認(rèn)為，業(yè)主在對土地進(jìn)行居住的使用時(shí)所要承擔(dān)的義務(wù)就是繳納稅費(fèi)，超額累進(jìn)計(jì)算的辦法有利于保障民眾的住房要求和抑制過多住房的閑置?，F(xiàn)行法對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的空白，使民眾處于焦慮和不安的狀態(tài)，因此要求國家盡快加強(qiáng)研究，拿出可行性方案。加快對住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度的設(shè)計(jì)，對于穩(wěn)定民眾對住房的社會(huì)預(yù)期、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。一個(gè)國家的法律制度應(yīng)當(dāng)充分考慮本國的基本國情，在維護(hù)土地公有制和堅(jiān)持以人為本的前提下，對構(gòu)建住宅建設(shè)用地期滿后“自動(dòng)續(xù)期”制度提出較好方案，相關(guān)法律規(guī)定必須適當(dāng)調(diào)節(jié)各方面的不同權(quán)益，妥善處理土地使用權(quán)制度探索過程中產(chǎn)生的一系列矛盾。

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