城市化進(jìn)程中農(nóng)地征收補(bǔ)償探析

摘要：本文以城鄉(xiāng)一體化為背景，分析了農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償分配過(guò)程中所存在的農(nóng)民利益受損、安置補(bǔ)償不完善、再就業(yè)困難、融入城市生活難和社會(huì)保障程度低等問(wèn)題，并提出健全征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系、幫助失地農(nóng)民就業(yè)和加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，以便于失地農(nóng)民更好地融入城市生活等建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;土地征收;征收補(bǔ)償;社會(huì)保障

引言

21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不斷加快，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，到2018年末我國(guó)的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?9.58%，相比1978年的17.9%，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平產(chǎn)生了翻天覆地的變化，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)過(guò)程，因?yàn)槌擎?zhèn)化有利于促進(jìn)資源優(yōu)化配置，提高生產(chǎn)效率，是全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體。城鎮(zhèn)化為工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了人口紅利，英國(guó)的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的關(guān)系就是一個(gè)例證。

但是，城鎮(zhèn)化是通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體所有土地的征收和引導(dǎo)農(nóng)村人口和勞動(dòng)力進(jìn)城來(lái)完成的，并且這一過(guò)程具有長(zhǎng)期性和持續(xù)性。土地征收一方面滿足了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)勞動(dòng)力和土地資源的需求，促進(jìn)了工業(yè)化的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了充足的資金;另一方面使得大量農(nóng)民失去了世代賴以生存的土地。對(duì)于具有一定知識(shí)和技能儲(chǔ)備的失地農(nóng)民來(lái)講，積極參與城鎮(zhèn)化發(fā)展，分享社會(huì)發(fā)展成果，可以有效改善個(gè)人或家庭生活;而對(duì)于絕大部分失地農(nóng)民來(lái)講，由于知識(shí)和技能的儲(chǔ)備不足，其進(jìn)城之路是不得已而為之，在面對(duì)城市巨變和技術(shù)革新浪潮的沖擊中，不得不面臨失業(yè)和缺乏生活保障等生存狀況惡化和利益受損，以及社會(huì)階層惡化等狀況。我國(guó)對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H界定為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的解釋是征收土地的，按照征收土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償。從這一層面上來(lái)講，以原用途補(bǔ)償農(nóng)民的土地使用權(quán)，也就意味著除農(nóng)業(yè)用途以外，農(nóng)民無(wú)權(quán)分享對(duì)土地開(kāi)發(fā)所引起的價(jià)值增值。再者，作為土地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算依據(jù)的“被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍”的產(chǎn)值倍數(shù)法也決定了其補(bǔ)償是有限的。即便如此，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，但是《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定承包期屆滿，農(nóng)民仍可繼續(xù)承包原經(jīng)營(yíng)土地，只需參照?qǐng)?zhí)行具體規(guī)定即可。因而，農(nóng)民對(duì)土地的承包可連續(xù)，其耕種經(jīng)營(yíng)收益具有永久性特征，因此土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)還是無(wú)法滿足無(wú)技能儲(chǔ)備失地農(nóng)民長(zhǎng)久的生計(jì)需求，土地補(bǔ)償價(jià)格偏低。

因此，理清農(nóng)民在土地征收過(guò)程中所面臨的問(wèn)題，以及如何從根本上改變失地農(nóng)民的狀況，解決失地農(nóng)民生存困難的現(xiàn)狀，是當(dāng)下城鎮(zhèn)化課題中迫切需要解決的問(wèn)題。

一、農(nóng)地征收過(guò)程中失地農(nóng)民面臨的問(wèn)題

（一）利益受損問(wèn)題

土地作為農(nóng)民生活和生存的基本利益保障來(lái)源，在有效的承包期限內(nèi)，農(nóng)民可以憑借其使用權(quán)耕種農(nóng)作物以獲取收益和滿足自給自足的生活和生存需要。用于城市建設(shè)的農(nóng)地征收，使得農(nóng)民失去了世代賴以生存的土地資源，收益受損。首先，政府所提供的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不再享有;其次，耕種農(nóng)作物的經(jīng)濟(jì)收益喪失，以及未來(lái)因土地資源增值所產(chǎn)生的衍生收益喪失。

（二）補(bǔ)償安置問(wèn)題

在企業(yè)用工安置、農(nóng)業(yè)安置和貨幣補(bǔ)償安置等方式中，貨幣補(bǔ)償安置因其簡(jiǎn)便且可操作性強(qiáng)是眾多補(bǔ)償安置方式的首選，即將補(bǔ)償安置以貨幣的形式一次性發(fā)放給農(nóng)民，自謀職業(yè)。這種補(bǔ)償方式除了存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難界定、補(bǔ)償標(biāo)的難合理計(jì)價(jià)和補(bǔ)償費(fèi)分配不合理外，存在的嚴(yán)峻而又現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，由于缺乏投資意識(shí)和投資技能，失地農(nóng)民極有可能會(huì)在取得巨額補(bǔ)償款后進(jìn)行不理智的過(guò)度消費(fèi)，從而在極短的時(shí)間內(nèi)花光補(bǔ)償款，成為沒(méi)有土地、沒(méi)有資金和沒(méi)有保障的社會(huì)“流民”，從而影響到社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）就業(yè)問(wèn)題

農(nóng)民天然熟練掌握農(nóng)耕技能，但缺乏從事第二和第三產(chǎn)業(yè)的實(shí)際操作技能，再者因?yàn)閷W(xué)歷偏低，學(xué)習(xí)和再學(xué)習(xí)能力受到限制，使得其在統(tǒng)一的市場(chǎng)就業(yè)環(huán)境下缺乏再就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。即使政府有就業(yè)安置，但還是需要失地農(nóng)民具有一定的就業(yè)技能，這又涉及就業(yè)培訓(xùn)問(wèn)題。

（四）城市融入問(wèn)題

失地農(nóng)民一部分通過(guò)安置進(jìn)入新的都市生活圈，但是“被邊緣化”問(wèn)題嚴(yán)重。與原城市居民相比，失地農(nóng)民所面臨的生活環(huán)境和社會(huì)環(huán)境改變，生活標(biāo)準(zhǔn)的提高和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系要求的提高，特別是子女教育要求和水平的提高，使得失地農(nóng)民難以滿足城市生活高標(biāo)準(zhǔn)和維系子女教育高質(zhì)量的要求，在新的都市生活圈里成為“被邊緣化”一族，難以真正融入城市生活。

（五）社會(huì)保障問(wèn)題

土地與農(nóng)民唇齒相依，失去土地，社會(huì)保障問(wèn)題也隨之而來(lái)。城市居民的社會(huì)保障有單位和個(gè)人共同繳納，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷險(xiǎn)。其中養(yǎng)老保險(xiǎn)占主要部分，一般單位繳納比例為19%，個(gè)人繳納比例為8%;而城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)是由個(gè)人繳納、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼構(gòu)成，實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)則是各省市人民政府根據(jù)實(shí)際情況按檔設(shè)置。但從實(shí)際的養(yǎng)老金的領(lǐng)取發(fā)現(xiàn)，包括失地農(nóng)民在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)相比于城鎮(zhèn)居民來(lái)講要低很多，這是由于失地農(nóng)民社會(huì)保障的來(lái)源和保障資金的運(yùn)行機(jī)構(gòu)與城市居民不同。如何有效地解決這一問(wèn)題，使得失地農(nóng)民真真切切地享受到“土地?fù)Q保障”是解決失地農(nóng)民問(wèn)題中的關(guān)鍵一環(huán)。

二、對(duì)策建議

（一）健全征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)該包括農(nóng)用狀態(tài)下農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，還應(yīng)該包括農(nóng)民轉(zhuǎn)換用途后價(jià)值增值部分，經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值部分歸失地農(nóng)民所有，價(jià)值增值部分由集體經(jīng)濟(jì)組織和失地農(nóng)民共享，國(guó)家則可以通過(guò)稅收的形式參與農(nóng)地價(jià)值增值的分享。

（二）建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

建立健全社會(huì)保障體系，惠及失地農(nóng)民是我國(guó)城市化進(jìn)程中最關(guān)鍵和最主要的問(wèn)題，該保障體系的建立應(yīng)綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民基本生活要求，切實(shí)落實(shí)好養(yǎng)老保障。該項(xiàng)工作具體可以采用“一城一策”的做法，以實(shí)現(xiàn)“以土地?fù)Q保障、換就業(yè)和促發(fā)展”的良性發(fā)展機(jī)制。

（三）幫助失地農(nóng)民就業(yè)

一次性征地補(bǔ)償款并不能長(zhǎng)久解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題，其最有效的方法之一是幫助農(nóng)民就業(yè)。但目前，失地農(nóng)民的就業(yè)還是非常困難的，由于文化程度低和相應(yīng)勞動(dòng)技能的缺乏，失地農(nóng)民在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。即便存在自謀就業(yè)，其就業(yè)崗位也僅僅局限于加工、建筑等強(qiáng)體力范圍，收入少且不穩(wěn)定。政府可以從以下兩個(gè)方面幫助失地農(nóng)民就業(yè)。第一，增設(shè)失地農(nóng)民培訓(xùn)資金，加大對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)力度，提高其就業(yè)技能，便于其就業(yè)轉(zhuǎn)型。第二，利用原拆遷所在地的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜地利用歸屬于集體的征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)展勞動(dòng)密集型的加工和服務(wù)業(yè)，為失地農(nóng)民提供更廣闊的就業(yè)渠道。

（四）加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，以便于失地農(nóng)民更好地融入城市生活

為了使得失地農(nóng)民真正融入城市生活，需要在安置處完善符合城市特點(diǎn)的生活設(shè)施和文化教育設(shè)施，同時(shí)通過(guò)豐富多彩的城市文化活動(dòng)架構(gòu)失地農(nóng)民和原城鎮(zhèn)居民溝通的橋梁，以增強(qiáng)失地農(nóng)民的市民意識(shí)，更好地轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的思想觀念和生活方式。

三、結(jié)語(yǔ)

對(duì)農(nóng)地的征收會(huì)對(duì)以農(nóng)地為生產(chǎn)資料的農(nóng)民生活產(chǎn)生一定的影響，具體呈現(xiàn)出利益受損、補(bǔ)償安置不完善、失地農(nóng)民難以就業(yè)、融入城市生活困難和總體社會(huì)保障程度低等問(wèn)題。因此，政府要在土地征收中切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的利益，將他們的根本利益放在最重要的位置。不僅要在政策層面上健全征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，還需要政府盡可能地采取各項(xiàng)措施提供就業(yè)培訓(xùn)幫助和就業(yè)機(jī)會(huì)，以及加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，以便于失地農(nóng)民更好地融入城市生活。從而使得失地農(nóng)民真實(shí)享受到征地補(bǔ)償收益，愿意參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的建設(shè)中來(lái)，讓土地全面造福于人民，從而使城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略更好地實(shí)施。

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作者簡(jiǎn)介：徐梓諾（2002—），男，江蘇鹽城人，上海海洋大學(xué)附屬大團(tuán)高級(jí)中學(xué)。