黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴容的邏輯與實現(xiàn)

李東

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴容是健全黨內(nèi)法規(guī)制定體制的方式，也是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要舉措。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴容是推動黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)、滿足黨內(nèi)治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的必然要求。通過考察試點城市的立規(guī)實踐，可以發(fā)現(xiàn)試點城市在立規(guī)數(shù)量上存在區(qū)域差異，立規(guī)內(nèi)容上以執(zhí)行性立規(guī)為主，立規(guī)技術(shù)上多采用試行制度，立規(guī)程序上缺乏充分的信息公開。試點城市的經(jīng)驗與不足都為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的擴容提供了基本遵循。黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴容的實現(xiàn)需要循序而為，遵從副省級城市和省會城市到設(shè)區(qū)市的位序，秉持有限授權(quán)理念，既要通過加強備案審查預防擴容帶來黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量下降的風險，又要強化實施后評估機制，提升擴容主體的立規(guī)積極性。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)制定;主體擴容;副省級城市和省會城市;立規(guī)需求

中圖分類號：DF01 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.06.01

引言

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是當代中國“同心圓”式政治結(jié)構(gòu)的中軸，嚴密的組織結(jié)構(gòu)、特殊的黨員選擇標準和嚴格的紀律使黨成為能夠快速有效進行集體行動的組織，呈現(xiàn)出強大的向心力。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨宣示政黨目標、明確性質(zhì)定位、規(guī)范組織活動、指引黨員行為的制度形式。黨在革命、改革、建設(shè)各時期都十分重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作，黨內(nèi)法規(guī)制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)使黨的執(zhí)政體制和運作機制不斷呈現(xiàn)新的生機。黨的十九屆四中全會提出要加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，推動法治中國建設(shè)，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還存在差距，有限的黨內(nèi)法規(guī)制定主體限制了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展，導致地方黨內(nèi)法規(guī)對中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行力度不夠。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴容，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制成為新時代加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的有效舉措。

雖然黨從誕生之日起就重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作，但首次以黨內(nèi)法規(guī)形式對“黨內(nèi)法規(guī)制定體制”作出全面規(guī)定的是1990年中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）?！稌盒袟l例》明確規(guī)定黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

參見中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）》，法律出版社2009年第2版，第542頁。2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》頒布，在《暫行條例》基礎(chǔ)上增加了中央紀律檢查委員會的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，同時刪除了中央軍委總政治部享有制定權(quán)的規(guī)定。

參見《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》（1949年10月-2016年12月），法律出版社2017年版，第1360頁。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱2019年《制定條例》），將原先的“中央各部門”規(guī)范表述為“黨中央工作機關(guān)”。從三部黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)法規(guī)制定主體規(guī)定來看，黨內(nèi)法規(guī)制定主體隨著黨的建設(shè)形勢任務(wù)的變化而處于動態(tài)調(diào)適中。

黨在法規(guī)建設(shè)實踐中不斷探索擴容黨內(nèi)法規(guī)制定主體，并積累了一定的有益經(jīng)驗。2016年12月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

《十八大以來重要文獻選編》（下），中央文獻出版社2016年版，第512頁。這一探索主要依靠政策試驗來實現(xiàn)，在充分實現(xiàn)中央和地方互動中，由中央確定政策目標，地方摸索具體實施辦法，然后形成可推廣、可復制的經(jīng)驗。2017年5月，中共中央決定在沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個副省級和省會城市開展黨內(nèi)法規(guī)制定試點工作，允許試點城市黨委圍繞基層黨建、作風建設(shè)等方面制定地方黨內(nèi)法規(guī)。學界對黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴容研究較為薄弱，主要集中在完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制這一論域，論述較為宏觀，未能看到副省級城市和省會城市在黨內(nèi)法規(guī)制定中的特殊性。

參見葉正國：《黨內(nèi)法規(guī)制定的體制機制創(chuàng)新及其發(fā)展》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期，第63-74頁;施新洲：《黨內(nèi)法規(guī)制定工作發(fā)展趨勢展望》，載《行政與法》2019年第9期，第1-10頁;童彬：《黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)和程序機制研究——以副省級城市和省會城市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)為例》，載《探索》2018年第2期，第127-133頁;蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)的制定主體》，載《四川師范大學學報》（社會科學版）2018年第5期，第65-80頁;李國梁：《論黨內(nèi)法規(guī)制定體制的發(fā)展與完善》，載《探索》2019年第1期，第108-116頁。本文通過考察試點城市的立規(guī)樣態(tài)，在總結(jié)試點城市立規(guī)實踐經(jīng)驗與不足的同時，為主體擴容的實現(xiàn)提供合理的對策性建議。

一、邏輯起點：黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴容的必要性

當前，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)僅下放到省、自治區(qū)和直轄市黨委一級，不具有制定權(quán)的黨委只能通過黨內(nèi)規(guī)范性文件實現(xiàn)本級黨委的領(lǐng)導和管理。黨內(nèi)規(guī)范性文件在制定修改程序的嚴格性和內(nèi)容公開的廣泛性上低于黨內(nèi)法規(guī)，阻礙了黨內(nèi)治理法治化水平的提升。探索賦予省會城市和副省級城市等主體黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，推動基層治黨管黨的有效規(guī)則上升為黨內(nèi)法規(guī)，是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系規(guī)范化、科學化、協(xié)調(diào)化的必然。

（一）推動黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的必然要求

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)是特定主體通過制定下位黨內(nèi)法規(guī)，就同一事項貫徹黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)要求的活動。對黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)進行配套立規(guī)是完善黨內(nèi)法規(guī)體系、規(guī)范黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的制度化要求，配套完備也成為檢驗黨內(nèi)法規(guī)完善與否的重要指標。2018年2月，中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出，要增強黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

參見《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）〉》，載《人民日報》2018年2月24日，第1版。2019年《制定條例》規(guī)定配套立規(guī)主體為中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委，其他主體不具有配套立規(guī)權(quán)。賦權(quán)的前提是需權(quán)，具有行使權(quán)力的緊迫性和必要性。探索賦予副省級城市和省會城市的黨內(nèi)法規(guī)法規(guī)制定權(quán)，是由其特殊地位決定的。省會城市和副省級城市作為區(qū)域中心，黨員數(shù)量龐大，社會組織繁多，黨務(wù)關(guān)系復雜，在黨的領(lǐng)導和自身建設(shè)方面存在新問題和新挑戰(zhàn)，僅僅通過規(guī)范性文件治黨管黨，不能滿足黨內(nèi)治理規(guī)范化、法治化的需要。

加強配套立規(guī)一方面可以增強靜態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)體系的完整性，另一方面可以推動中央黨內(nèi)法規(guī)的動態(tài)運行，維護不同位階黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)配合。不具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的省會城市和副省級城市，只能依靠黨內(nèi)規(guī)范性文件貫徹落實上位黨內(nèi)法規(guī)，而黨內(nèi)規(guī)范性文件在適用對象范圍和權(quán)威性程度上不及黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范事項具有專屬性，涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀律處分和組織處理的事項只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定，而規(guī)范性文件側(cè)重于提出政策主張、作出工作部署。

參見宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學》，高等教育出版社2020年版，第21頁。副省級城市和省會城市黨委在黨的組織體系中處于連接中央組織和基礎(chǔ)組織的樞紐，既負有將中央黨內(nèi)法規(guī)具體化，轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行性、具有針對性和有效性地方黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)，也具有將黨和國家的各項政策在地方先行先試、積累經(jīng)驗上升為黨內(nèi)法規(guī)的能力。副省級城市和省會城市對本地區(qū)的黨組織的建設(shè)全面負責，可以根據(jù)上位黨內(nèi)法規(guī)，結(jié)合黨建實際制定規(guī)章制度，推動中央黨內(nèi)法規(guī)在本地區(qū)的實現(xiàn)。賦予副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)可以解決黨內(nèi)法規(guī)制定中信息不對稱的問題，可以保證基層和實踐中的有益經(jīng)驗上升為黨內(nèi)法規(guī)，實現(xiàn)對中央黨內(nèi)法規(guī)的合理配套立規(guī)，使制定出來的黨內(nèi)法規(guī)具有更強的可操作性和有效性。

（二）滿足地方黨內(nèi)治理法治化的需要

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)需要完善的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系、實施體系和監(jiān)督保障體系。黨內(nèi)法規(guī)的制定、實施與監(jiān)督保障水平?jīng)Q定了黨內(nèi)治理法治化的程度。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)日益規(guī)范化、系統(tǒng)化，新制定的黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容和程序上都有了質(zhì)的提升，呈現(xiàn)出科學性、實用性的建構(gòu)特征。

參見施新洲：《黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)：黨內(nèi)治理法治化的重要基礎(chǔ)》，載《中國社會科學報》2019年6月27日，第7版。黨內(nèi)法規(guī)的制度化發(fā)展為黨內(nèi)治理法治化提供了重要基礎(chǔ)。就黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系而言，中央黨內(nèi)法規(guī)以“一加四”為基本框架的制度體系日益完善，而地方黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)卻滯后于中央黨內(nèi)法規(guī)，僅依靠省級黨委制定地方黨內(nèi)法規(guī)，不能有效推動黨內(nèi)法規(guī)的制度體系建設(shè)，也無法滿足地方黨內(nèi)治理法治化的需要。沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的地方黨委一般依靠黨內(nèi)規(guī)范性文件落實黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。黨內(nèi)規(guī)范性文件雖然具有一定的約束力，但就審批程序而言，不如黨內(nèi)法規(guī)嚴格。黨內(nèi)法規(guī)一般需要經(jīng)過會議審議審批，黨內(nèi)規(guī)范性文件除會議審批外，還可以采取領(lǐng)導簽批、領(lǐng)導傳批的形式審批。

參見宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學》，高等教育出版社2020年版，第21頁。多樣的審批方式在一定程度上加劇了黨內(nèi)規(guī)范性文件的不穩(wěn)定性。黨內(nèi)治理法治化要求黨內(nèi)規(guī)則具有穩(wěn)定性、科學性，不因領(lǐng)導者個人的改變而改變。相比較黨內(nèi)規(guī)范性文件的不穩(wěn)定性，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和規(guī)范性更有利于從嚴治黨的有序推進，可以有效克服黨面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險和消極腐敗危險，實現(xiàn)地方黨內(nèi)治理法治化、現(xiàn)代化。實現(xiàn)制定主體擴容，賦予副省級城市和省會城市的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，可以克服黨內(nèi)規(guī)范性文件的弊端，發(fā)揮地方性黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范組織運作、約束黨員行為方面的顯著功能。

（三）實現(xiàn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的有機銜接與協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律同為法治體系的重要組成部分，具有高度的耦合性，在功能上相互銜接、趨于協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)中的法理在本質(zhì)上是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的真理、原理和公理，具體體現(xiàn)為執(zhí)政黨通過黨內(nèi)法規(guī)制度制約決斷權(quán)，黨領(lǐng)導人民制定國家法律規(guī)范執(zhí)行權(quán)。

參見葉海波、劉夢妮：《黨規(guī)中的法理》，載《河南社會科學》2020年第2期，第3頁。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)需要實現(xiàn)立規(guī)主體和立法主體的溝通銜接。新中國成立以來，黨和人民代表大會之間在組織體系上已經(jīng)形成了一套非常相似且相互交織的體系，具有鮮明的同構(gòu)性。

參見景躍進、陳明明、肖濱主編：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第72頁。2015年修正后的《立法法》已將立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，設(shè)區(qū)的市有權(quán)在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面制定地方性法規(guī)，這一規(guī)定是對我國立法體制的科學完善，也推動了中國特色社會主義法律體系的豐富與發(fā)展。根據(jù)2019年《制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)僅屬于黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。立規(guī)主體的范圍遠遠窄于立法主體，不僅不利于黨內(nèi)法規(guī)自身的制度化建設(shè)，也不利于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的層層銜接。

賦予副省級城市和省會城市立規(guī)權(quán)，實現(xiàn)立規(guī)主體擴容是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調(diào)的重要保證。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有共生性，黨規(guī)不能與國法相抵觸，更不能凌駕于國法之上，這是二者銜接協(xié)調(diào)的前提。立規(guī)主體擴容一方面可以豐富地方黨內(nèi)法規(guī)體系，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)自身的協(xié)調(diào)性，保證黨規(guī)內(nèi)部統(tǒng)一融洽。另一方面可以將合法性審查注入黨內(nèi)法規(guī)制定過程，使黨規(guī)內(nèi)容符合憲法法律的規(guī)定。黨規(guī)和國法的銜接協(xié)調(diào)還體現(xiàn)在對黨領(lǐng)導立法活動的規(guī)范上，黨領(lǐng)導立法作為一種復合型行為，既需要通過黨的領(lǐng)導對法規(guī)制定

加以約束，又必須在立法中予以堅持貫徹。副省級城市和省會城市自享有立法權(quán)以來，在立法理念和立法技術(shù)上相對成熟，可以為黨內(nèi)法規(guī)制定提供有益借鑒。以立法主體為參照，賦予同級黨委的立規(guī)權(quán)，能有效打破黨規(guī)與國法之間的障礙，確保黨規(guī)國法在內(nèi)容、效力等層面呈現(xiàn)同向性。顯然，現(xiàn)行立規(guī)權(quán)的規(guī)定，妨礙了地方地方黨內(nèi)法規(guī)與地方性法規(guī)之間的銜接互通，影響地方法治的有效實現(xiàn)。

二、實踐運行：試點城市的立規(guī)樣態(tài)分析

黨內(nèi)法規(guī)的制定需要處理好立規(guī)時機的選擇性與立規(guī)超前性的關(guān)系，尋找立規(guī)前瞻與立規(guī)實現(xiàn)之間的平衡點，成為考驗立規(guī)主體的關(guān)鍵。

參見劉平：《立法原理、程序與技術(shù)》，學林出版社2017年版，第175頁。試點城市自獲得黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)以來，制定了一系列符合地方黨治發(fā)展實際的地方性黨內(nèi)法規(guī)，滿足了各自在基層黨建、作風建設(shè)等領(lǐng)域的立規(guī)需求，在制定程序、技術(shù)等方面形成了一些可復制、可推廣的經(jīng)驗做法，這些都為探索黨內(nèi)法規(guī)制定工作機制提供了有益借鑒。

（一）立規(guī)數(shù)量：區(qū)域差異明顯

試點城市雖然同時獲得授權(quán)，但在立規(guī)權(quán)能實現(xiàn)上存在一定差異，主要表現(xiàn)為數(shù)量分布不均。從試點城市制定的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量來看，深圳市委立規(guī)權(quán)能實現(xiàn)充分，集中在基層黨建領(lǐng)域制定了五部黨內(nèi)法規(guī);青島市委圍繞作風建設(shè)制定了四部黨內(nèi)法規(guī);其他城市的黨內(nèi)法規(guī)基本在兩部左右。

其中沈陽市制定《關(guān)于進一步改進工作作風的若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）〉的實施細則》;福州市制定《福州市“馬上就辦、真抓實干”若干規(guī)定（試行）》;青島市制定《青島市黨員領(lǐng)導干部述責述廉實施辦法（試行）》《青島市黨員領(lǐng)導干部廉政談話實施辦法（試行）》《青島市村（社區(qū)）黨員干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》《青島市黨支部工作實施細則（試行）》（2019年10月11日通過并生效）;深圳市制定《中國共產(chǎn)黨深圳市街道工作委員會工作規(guī)則（試行）》《中國共產(chǎn)黨深圳市社區(qū)委員會工作規(guī)則（試行）》《深圳市社會組織黨的建設(shè)工作規(guī)定（試行）》《建立健全糾正“四風”長效機制規(guī)定（試行）》《黨支部書記履行黨建工作職責考核辦法（試行）》;南寧市制定《南寧市村黨組織黨務(wù)公開辦法（試行）》《中共南寧市委員會深入治理扶貧領(lǐng)域形式主義官僚主義若干規(guī)定（試行）》;武漢市制定《武漢市委加強基層黨員干部作風建設(shè)若干規(guī)定（試行）》《武漢市城市社區(qū)黨組織工作規(guī)則》。以上黨規(guī)名稱等信息來源于各市委市政府網(wǎng)站，部分城市的相關(guān)信息未查詢到。蘭州市委市政府網(wǎng)站未公開相關(guān)黨規(guī)信息，但其在2018年市委工作報告中披露已制定了一定數(shù)量的黨內(nèi)法規(guī)。立規(guī)權(quán)能的有效發(fā)揮依賴于城市的集聚能力。副省級城市和省會城市雖然在各自區(qū)域內(nèi)都具有一定的帶動輻射作用，但由于地理位置、政策優(yōu)勢等因素，城市之間的集聚能力差異明顯。不同的集聚能力給城市帶來了黨建領(lǐng)域的不同要求。集聚能力強的城市黨員數(shù)量龐大，黨組織眾多，催生了黨建黨治的新問題新挑戰(zhàn)，也激發(fā)了諸多的立規(guī)需求。同時，集聚能力強的城市也擁有大量的立規(guī)人才，這也為發(fā)揮立規(guī)積極性、滿足治黨管黨需求、提升黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。深圳市作為中國特色社會主義示范區(qū)，體現(xiàn)了較強的黨內(nèi)法規(guī)制定動力與制定能力，制定五部黨內(nèi)法規(guī)為基層黨組織建設(shè)管理、糾正“四風”長效機制建立提供了基本遵循。其他試點城市也在聚集能力的影響下制定了一定數(shù)量的黨規(guī)，展現(xiàn)了不同程度的積極性。福州市在行使立規(guī)權(quán)的同時，也對區(qū)域內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出清理，及時修改廢止了滯后實踐發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，為立規(guī)權(quán)的行使提供了正向指引。如何尋找不同集聚能力下各城市立規(guī)需求的“最大公約數(shù)”，廣泛調(diào)動主體的積極性成為立規(guī)主體擴容工作中的重點。

（二）立規(guī)內(nèi)容：執(zhí)行性立規(guī)多于創(chuàng)制性立規(guī)

試點城市的立規(guī)權(quán)僅限于基層黨建和作風建設(shè)，且上位黨內(nèi)法規(guī)對此都有相關(guān)規(guī)定，所以試點城市制定的黨內(nèi)法規(guī)多屬于執(zhí)行性立規(guī)，都是對上位黨內(nèi)法規(guī)的具體落實。以執(zhí)行性立規(guī)為主固然可以保證上位黨規(guī)的實施，確保黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，但在一定程度上也忽視了不同區(qū)域黨建的特殊需求，不能凸顯地方黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的特色。尋找富有地方特色的切入口，應(yīng)當成為擴容主體工作的重點和方向。鼓勵創(chuàng)制性立規(guī)不僅可以解決擴容主體區(qū)域內(nèi)的實際問題，也可以增強區(qū)域間的黨內(nèi)法規(guī)制定工作的相互交流，推動地方性黨內(nèi)法規(guī)制定向縱深方向發(fā)展。以福州市為例，《福州市“馬上就辦、真抓實干”若干規(guī)定（試行）》傳承習近平總書記主政福州期間大力倡導的“馬上就辦、真抓實干”精神狀態(tài)和優(yōu)良作風，在作風建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)新性地對決策部署落實、密切聯(lián)系群眾、提升工作效能等方面作出細致規(guī)定，形成了具有區(qū)域特色的福州經(jīng)驗。當然，創(chuàng)制性立規(guī)不能隨意變通上位黨規(guī)內(nèi)容、搞地區(qū)本位和地方保護，應(yīng)當保持正確的方向。實現(xiàn)立規(guī)主體擴容必須尊重地方黨委的創(chuàng)制立規(guī)需求，在有限放權(quán)的基礎(chǔ)上加強權(quán)力監(jiān)管，保障權(quán)力正確有效行使。

（三）立規(guī)技術(shù)：多采用試行制度

在實際立規(guī)工作中，鑒于經(jīng)驗不充分、條件不成熟，制定主體應(yīng)先制定黨內(nèi)法規(guī)試行一段時間，發(fā)現(xiàn)其存在問題的加以修改完善后再制定正式的黨內(nèi)法規(guī)，試行的黨內(nèi)法規(guī)一般須在標題后面用“試行”標注。試點城市制定的16部黨內(nèi)法規(guī)全部采用了試行方式，這對于提高黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量、增強黨內(nèi)法規(guī)與黨務(wù)發(fā)展實際的契合度具有重要意義。試點城市雖然具有強烈的立規(guī)需求，但立規(guī)能力仍存在不足。采用試行方式一方面可以降低制度成本，維護黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性;另一方面可以積累立規(guī)經(jīng)驗，更好地滿足黨治實踐需要。制度的制定通常需要較長周期和成本，一經(jīng)出臺便會產(chǎn)生深遠的政治效果和社會效果。對于制定條件不成熟的黨內(nèi)法規(guī)，以試行方式發(fā)布，可以根據(jù)實踐靈活調(diào)整，既降低了制度變更的成本，也實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的及時調(diào)整，增強了黨內(nèi)法規(guī)的約束力和拘束力。黨內(nèi)法規(guī)試行后，可以幫助制定主體評估黨規(guī)內(nèi)容安排是否科學合理，在實踐中逐步提升立規(guī)能力。當然，試行制度的運行需要一定期限，不能長時間不予調(diào)整。2019年《制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的試行期限一般不超過5年，試點城市應(yīng)當對試行的黨內(nèi)法規(guī)及時清理評估，根據(jù)實踐需要再決定予以修改或者重新制定。

（四）立規(guī)程序：信息公開不充分

公開是黨內(nèi)法規(guī)面向全社會發(fā)布的形式，是提高黨內(nèi)法規(guī)普及度的有效方式。2019年《制定條例》也對黨內(nèi)法規(guī)制定的公開發(fā)布作出義務(wù)性規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布?！?/p>

中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第86頁。雖然黨中央沒有對試點城市的立規(guī)作出義務(wù)性指引，允許試點城市結(jié)合地區(qū)實際先行探索，但上位黨內(nèi)法規(guī)就某些共同事項作出明確規(guī)定的，試點城市應(yīng)當遵守。試點城市的立規(guī)權(quán)屬于授權(quán)立規(guī)，只能在基層黨建、作風建設(shè)等領(lǐng)域行使，這些領(lǐng)域并不屬于條例中所規(guī)定的“涉及黨和國家秘密”的范圍，因此試點城市制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當通過門戶網(wǎng)站等媒介公開發(fā)布。公開發(fā)布形式也必須符合上位黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當添加題注，載明制定機關(guān)、通過日期、發(fā)布日期等內(nèi)容。從試點城市的實際操作來看，七個城市中只有福州市和沈陽市在門戶網(wǎng)站公布了黨內(nèi)法規(guī)全文，但都沒有添加題注，其余城市則沒有公布具體條文，只作了相關(guān)新聞報道。試點城市的黨內(nèi)法規(guī)制定信息公開不充分不僅不利于提高黨內(nèi)法規(guī)的普及度，也不符合中央黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定。

對黨內(nèi)法規(guī)制定而言，公開是原則，不公開是例外。加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度，有利于增強黨組織工作的透明度，加強黨內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督，推動黨內(nèi)法規(guī)得到更好的執(zhí)行。“如果法律不向民眾公布，人們便無法監(jiān)督負責適用和執(zhí)行這些法律的人是否無視其規(guī)定?！?/p>

＼[美＼]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，法律出版社2005年版，第62頁。立良規(guī)、提高黨規(guī)質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制定的目的所在。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)公開可以將黨規(guī)文本置于公眾評論之下，

使黨規(guī)文本質(zhì)量在實踐中不斷完善發(fā)展。

三、優(yōu)化路徑：擴容的基本思路及其實現(xiàn)

從實然角度看，黨內(nèi)法規(guī)制定的主體范圍、權(quán)限大小一般會隨著黨情、國情的變化而變化。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)主體擴容主要是對黨務(wù)管理事務(wù)日趨復雜、黨的自身建設(shè)面臨一系列新情況新問題新挑戰(zhàn)所作出的相應(yīng)調(diào)適?！芭c國內(nèi)外形勢發(fā)展變化相比，與黨所擔的歷史任務(wù)相比，黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平，黨組織建設(shè)狀況和黨員干部素質(zhì)、能力、作風都還有不小差距。”

《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第80頁。實現(xiàn)立規(guī)主體擴容，賦予副省級城市和省會城市立規(guī)權(quán)是全面從嚴治黨的發(fā)展趨勢，也是規(guī)范黨的組織建設(shè)，提升黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力的有效途徑。試點城市在立規(guī)實踐中積累了一些可推廣的經(jīng)驗，為主體擴容提供了良好借鑒。當然，試點城市在立規(guī)中暴露的問題也意味著主體擴容并不是“一蹴而就”“一賦了之”，應(yīng)當審慎授權(quán)、加強權(quán)力監(jiān)管，預防擴容帶來的文本質(zhì)量下降、黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性受損等風險。

（一）循序擴容，從副省級城市和省會城市到設(shè)區(qū)的市

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在法治建設(shè)中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，其領(lǐng)導國家的方式主要通過制定國家政策，然后由各級立法主體將這些政策具體化、法制化、制度化。當然，這些政策的實現(xiàn)也有必要轉(zhuǎn)化為不同層級的黨內(nèi)法規(guī)，成為黨領(lǐng)導和建設(shè)活動的基本遵循。從試點城市的立規(guī)情況來看，雖然各城市表現(xiàn)出不同的立規(guī)熱情和立規(guī)樣態(tài)，但在貫徹落實黨和國家政策方面表現(xiàn)出一致性。這也充分體現(xiàn)了黨作為理性的組織，其組織目標需要依靠嚴格的規(guī)章制度和等級制度實現(xiàn)。權(quán)力作為一種交換關(guān)系，是相互的、非對稱的，但也是互惠的。

參見＼[意＼]安格魯·帕尼比昂科：《政黨：組織與權(quán)力》，周建勇譯，上海人民出版社2013年版，第28頁。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放不僅有助于加強授權(quán)主體對下級組織的控制，增強黨內(nèi)法治理念的共享，同時也可以推動受權(quán)主體在組織范圍內(nèi)執(zhí)行上位黨規(guī)，增強自身的內(nèi)在聚合。

黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴容的實現(xiàn)需要循序而為，不能一蹴而就，在位序上應(yīng)堅持從副省級城市和省會城市向設(shè)區(qū)的市過渡。有序下放立規(guī)權(quán)主要是由不同主體的立規(guī)需求和立規(guī)能力決定的。副省級城市和省會城市在全面從嚴治黨、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展等方面具有諸多經(jīng)驗，適時將這些經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)，為加強和提升本地區(qū)黨的領(lǐng)導和建設(shè)提供有效制度保障。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在形式上具有共同的屬性，立法技術(shù)規(guī)范對黨內(nèi)法規(guī)同樣適用。

參見管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，載《中國法學》2019年第6期，第126頁。副省級城市和省會城市獲得立法權(quán)30余年來，

1982年，全國人大常委會對地方組織法作出修改，規(guī)定省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人大及其常委會可以擬訂地方性法規(guī)草案，報省、自治區(qū)人大常委會制定。1986年，全國人大常委會再次修改地方組織法時，改為省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)人大常委會批準后施行。參見沈春耀、許安標主編：《大智立法：新中國成立70年立法歷程》，法律出版社2019年版，第75頁。立法技術(shù)相對嫻熟，可以為黨內(nèi)法規(guī)的制定提供技術(shù)指引，避免黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量下滑。制度的生命力在于執(zhí)行。黨的基層組織是確保各位階黨內(nèi)法規(guī)得到貫徹落實的基礎(chǔ)。在享有立法權(quán)的主體中，設(shè)區(qū)市是連接基層組織最緊密的一環(huán)，適時賦予設(shè)區(qū)市立規(guī)權(quán)也是加強基層組織建設(shè)、完善基層治理的需要。

但設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有限，且行使時間較短，在立法能力和立法技術(shù)等方面還需提升。循序擴容立規(guī)主體是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的趨勢，賦予副省級城市和省會城市立規(guī)權(quán)是當下規(guī)范完善黨的領(lǐng)導和建設(shè)活動的需要，其形成的有益經(jīng)驗也將為設(shè)區(qū)的市賦權(quán)奠定基礎(chǔ)。

（二）有限授權(quán)，以立規(guī)需求為導向

黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴容是建立在治黨實踐基礎(chǔ)之上的，其權(quán)限也應(yīng)當以實際需要為參照。有限授權(quán)既要求授權(quán)主體在賦權(quán)時充分考慮受權(quán)主體實際的立規(guī)需求，也需要受權(quán)主體立足區(qū)域治黨實際行使立規(guī)權(quán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，要健全基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度，完善以“一加四”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊。

參見《十八大以來重要文獻選編》（下），中央文獻出版社2016年版，第510頁。雖然沒有中央文件對地方黨內(nèi)法規(guī)的體系作出明確規(guī)定，但基于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象、調(diào)整方式的一致性，地方黨內(nèi)法規(guī)體系也可以參照中央黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建組織法規(guī)、領(lǐng)導法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)四個部分。試點城市僅在基層黨建和作風建設(shè)方面制定的黨內(nèi)法規(guī)也就分別屬于組織法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)，而沒有制定領(lǐng)導法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)的權(quán)力。賦予擴容主體有限的立規(guī)權(quán)一方面是由于受權(quán)主體區(qū)域內(nèi)黨的組織建設(shè)和作風建設(shè)問題突出，亟待解決;另一方面則是受權(quán)主體立規(guī)能力有限，賦予全部的立規(guī)權(quán)會導致權(quán)力行使不當、降低黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、損害黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的風險。

對一個組織而言，有限理性背景下經(jīng)常表現(xiàn)為學習型組織，通過模仿成功的行為模式來降低結(jié)果的不確定性。

參見周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出社2003年版，第181頁。擴容主體在立規(guī)能力、立規(guī)技術(shù)等方面與上位黨委法規(guī)制定主體有一定差距，需要在立規(guī)實踐中不斷總結(jié)提升。在立規(guī)需求和立規(guī)能力的雙重驅(qū)動下，擴容主體的立規(guī)權(quán)限可以得到合理擴充。科學行使立規(guī)權(quán)，既是擴容主體的權(quán)力，也是其責任。擴容主體在行使時應(yīng)當加強立項管理，積極回應(yīng)治黨需求，同時也要在上位黨規(guī)中活動，增強權(quán)力的高效有效行使。當然，擴容主體的立規(guī)權(quán)還具有一定的探索性，當上位黨規(guī)無法為地方黨治提供規(guī)則供給時，擴容主體可以創(chuàng)制性立規(guī)，對上位黨規(guī)進行及時補充和完善。

（三）預防風險，強化備案審查

黨內(nèi)法治主要體現(xiàn)為程序之治。規(guī)范擴容主體的立規(guī)程序、強化備案審查，可以預防立規(guī)權(quán)擴容帶來的文本質(zhì)量下降和權(quán)力濫用的風險。探索建立黨內(nèi)審查與黨外審查相結(jié)合的復合審查模式，規(guī)范擴容主體的黨內(nèi)法規(guī)制定程序是完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制的有效舉措。擴容主體立規(guī)既不能與上位黨規(guī)相抵觸，也不能違背憲法和法律。作為黨內(nèi)審查機構(gòu)的上級黨委可以對擴容主體制定的黨內(nèi)法規(guī)的合規(guī)性進行審查，這種審查主要包括政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查和規(guī)范性審查。對于不同的審查內(nèi)容而言，審查標準也存在差異。政治性審查應(yīng)當堅持嚴格審查標準，規(guī)范性審查采取中度審查標準，合理性審查則貫徹寬松審查標準。

參見段磊：《論黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案的審查基準》，載《學習與實踐》2017年第12期，第31頁。審查機關(guān)應(yīng)當將審查情況告知立規(guī)主體，對存在問題的黨規(guī)必須作出處理決定，并督促立規(guī)主體及時辦理。黨內(nèi)法規(guī)雖然在道德標準上嚴于國家法律，但在內(nèi)容上卻不能與憲法法律相抵觸，應(yīng)當體現(xiàn)一定的合法性。擴容主體制定的黨內(nèi)法規(guī)的合法性應(yīng)當由同級立法機關(guān)予以審查。完善黨內(nèi)法規(guī)的備案審查銜接聯(lián)動機制是推動黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接協(xié)調(diào)的有效路徑，上級黨委在審查擴容主體制定的黨內(nèi)法規(guī)時可以會同擴容主體的同級立法機關(guān)就黨規(guī)的合法性進行審查，提升黨內(nèi)法規(guī)文本的質(zhì)量和水平。

（四）增強實施后評估，健全考核評價機制

作為黨內(nèi)法規(guī)制定的重要環(huán)節(jié)，實施后評估與備案審查不同，主要是一種事后監(jiān)督機制。擴容主體立規(guī)的后評估主要包括確定評估主體、制定評估標準、反饋評估結(jié)果等要素。在評估主體的選擇上，委托第三方實施可以確保結(jié)果的客觀性和公正性。擴容主體可以引入高等院校、科研基地等專業(yè)機構(gòu)對黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作，以增強評估的客觀性，同時吸收相關(guān)黨員、專家學者等參與評估，可以提升評估的專業(yè)性和理論性。評估標準科學與否直接影響著評估結(jié)果的優(yōu)劣。擴容主體制定的黨內(nèi)法規(guī)不僅要符合上位黨規(guī)和國家法律，還應(yīng)當具有一定的可操作性，因此評估標準中必須包含“合法性”“合規(guī)性”“可操作性”等必備要素。不同主體在立規(guī)技術(shù)和立規(guī)能力上的差異，導致黨內(nèi)法規(guī)文本的語言技術(shù)和地方特色也不盡相同。在評估標準中吸收語言技術(shù)、地方特色等要素可以為規(guī)范文本語言、提升文本質(zhì)量提供依據(jù)和保障。評估結(jié)果是推動黨內(nèi)法規(guī)制定創(chuàng)新發(fā)展的重要動力。評估完成后，認定黨內(nèi)法規(guī)需要修改的，則由起草部門予以修改;認為需要廢止的，則納入清理范圍及時廢止，確保評估結(jié)果有效運用。

參見李斌雄：《副省級城市和省會城市黨內(nèi)法規(guī)制度樣本及實踐啟示》，載《學習與實踐》2019年第9期，第69頁。實施后評估工作的落實需要依靠考核評價予以保障。把黨內(nèi)法規(guī)后評估工作情況作為考核評價立規(guī)主體的重要內(nèi)容，可以發(fā)揮正向的激勵作用，提升地方黨內(nèi)法規(guī)制定工作的水平。

結(jié)語

完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制是健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系的必要舉措。黨內(nèi)法規(guī)制定必須立足實踐需求，總結(jié)實踐經(jīng)驗，在實踐中不斷發(fā)展完善。黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍經(jīng)歷了一個從不完善到逐步完善的過程，現(xiàn)有的制定主體范圍已經(jīng)不再滿足地方黨治實踐的需要。試點城市在黨內(nèi)法規(guī)制定中具有鮮明的主動性，也形成了一些可復制、可推廣的立規(guī)經(jīng)驗。在試點城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定主體有序擴容是實現(xiàn)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。賦予擴容主體立規(guī)權(quán)既要處理好不同位階黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，也要處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系?；跀U容主體有限的立規(guī)能力和立規(guī)技術(shù)，賦權(quán)的同時也要加強督權(quán)，以防范能力不足帶來黨規(guī)質(zhì)量下降的風險。強化黨內(nèi)法規(guī)制定的事前備案審查和事后評估，將立規(guī)工作納入領(lǐng)導干部考核評價機制是規(guī)范立規(guī)權(quán)行使的有效手段。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的擴容，既符合黨治實踐需要，同時也能有效解決黨內(nèi)法規(guī)制定中存在的具體問題，對推動黨內(nèi)治理法治化、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性作用。