中國(guó)糧食支持政策該向何處去？

普蓂喆 鄭風(fēng)田

摘要糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，糧食支持政策是糧食安全國(guó)家戰(zhàn)略的核心抓手。過(guò)去以托市收儲(chǔ)為主要特征的糧食支持政策曾經(jīng)有效提高了農(nóng)民種糧積極性和糧食供應(yīng)能力，但國(guó)內(nèi)市場(chǎng)矛盾累積和多邊貿(mào)易爭(zhēng)端加劇將托市收儲(chǔ)推到改革關(guān)口。在改革窗口期，跳出國(guó)內(nèi)研究以經(jīng)驗(yàn)判斷、邏輯推演的傳統(tǒng)，采用國(guó)際農(nóng)業(yè)政策分析中普遍使用的量化評(píng)估方法，精確考察和預(yù)測(cè)糧食支持手段的政策效應(yīng)，具有迫切必要性、理論和現(xiàn)實(shí)意義。基于此，借鑒Wright&William經(jīng)典商品儲(chǔ)備模型（CommodityStorageModel）分析框架，構(gòu)建一個(gè)考慮社會(huì)福利動(dòng)態(tài)最優(yōu)的小麥?zhǔn)袌?chǎng)模型，對(duì)調(diào)低托市價(jià)格/取消托市、實(shí)行生產(chǎn)者補(bǔ)貼、“托市+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”雙層政策和補(bǔ)貼私人儲(chǔ)備四種改革措施進(jìn)行了數(shù)值優(yōu)化和模擬分析，從市場(chǎng)穩(wěn)定、農(nóng)民保護(hù)、糧食安全、財(cái)政成本和黃箱限制五維評(píng)價(jià)指標(biāo)，詳細(xì)刻畫不同改革措施的改革效果和政策空間后發(fā)現(xiàn)：①取消托市、降低托市價(jià)格和補(bǔ)貼生產(chǎn)者均會(huì)不同程度沖擊市場(chǎng)穩(wěn)定、農(nóng)民收益和糧食安全。②“托市+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”能夠以黃箱限制內(nèi)的成本達(dá)到可觀的增產(chǎn)增收效果，私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼高效率與低效果并存。③托市政策具有優(yōu)良的穩(wěn)市效果，雙層政策則在產(chǎn)量、收入支撐上效果突出。這意味著不應(yīng)貿(mào)然取消托市，改革取向也不應(yīng)囿于非此即彼式的政策抉擇，而應(yīng)建立多層次糧食支持體系，收縮托市范圍并將其后置，增加生產(chǎn)者補(bǔ)貼力度，適度引入私人民間收儲(chǔ)以強(qiáng)化效果、降低成本、培育市場(chǎng)，從而在糧食安全保障能力不削弱的前提下，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力、降低多邊貿(mào)易爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞托市收儲(chǔ);WTO黃箱;商品儲(chǔ)備模型;數(shù)值模擬;量化政策評(píng)估

衣食足，倉(cāng)廩實(shí)，天下安[1]。糧食永遠(yuǎn)是人類生存與發(fā)展面臨的首要問(wèn)題。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口規(guī)模龐大、農(nóng)業(yè)資源約束偏緊、工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的發(fā)展中大國(guó)而言，糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)[2]。糧食支持政策是糧食安全國(guó)家戰(zhàn)略的核心抓手，2004年以來(lái)中國(guó)形成了以托市收儲(chǔ)為主要特征的糧食支持政策。托市曾經(jīng)極大地提高了糧食保障能力，卻在2013年以后給國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。盡管政府希望采取“穩(wěn)框架、增彈性”的漸進(jìn)式改革，但國(guó)際多邊貿(mào)易爭(zhēng)端已直接動(dòng)搖托市根本。2019年2月28日世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱WTO）發(fā)布美訴中主糧國(guó)內(nèi)支持的專家組報(bào)告，對(duì)中國(guó)做出不利裁決，6月12日中國(guó)接受裁決并承諾2020年3月31日前按要求完成整改。留給中國(guó)的時(shí)間不多了，以托市收儲(chǔ)為特征的糧食支持政策走到必須要改的緊要關(guān)頭。目前國(guó)內(nèi)對(duì)托市收儲(chǔ)改革方向的爭(zhēng)議較大[3]。學(xué)術(shù)研究仍以定性分析或一般實(shí)證分析為主，這些研究難以將政策效應(yīng)從紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中抽離出來(lái)，也尚未形成未來(lái)改革策略的預(yù)判研究。相比之下，國(guó)外研究從WaughOiMassell分析框架起步，經(jīng)過(guò)一系列反思和修正，逐漸形成了以商品儲(chǔ)備模型（CommodityStorageModel）為基礎(chǔ)、動(dòng)態(tài)規(guī)劃為思路的量化政策分析方法[4]，廣泛應(yīng)用于糧食市場(chǎng)政策分析和評(píng)價(jià)，值得國(guó)內(nèi)研究借鑒。

基于此，借鑒Wright&William經(jīng)典商品儲(chǔ)備模型的基本框架和研究經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)國(guó)內(nèi)外改革經(jīng)驗(yàn)提出多個(gè)改革方案并進(jìn)行多維評(píng)估。先對(duì)單個(gè)改革方案分析不同調(diào)整程度下的可能后果和進(jìn)一步的調(diào)整空間，然后橫向比較多類改革方案并分析政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度差異，最后根據(jù)我國(guó)改革需求提出未來(lái)改革取向。通過(guò)這一研究，試圖將國(guó)內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品政策分析與國(guó)際分析方法對(duì)接，拓展國(guó)內(nèi)糧食政策研究方法，也期望為當(dāng)前托市改革提供精確的量化研究支撐和政策參考。

1文獻(xiàn)回顧

托市收儲(chǔ)出臺(tái)后，曾有效保護(hù)了農(nóng)民種糧積極性，扭轉(zhuǎn)了1999年以來(lái)糧食產(chǎn)量連續(xù)下降的走勢(shì)。隨后持續(xù)托市刺激產(chǎn)量連年增長(zhǎng)，庫(kù)存規(guī)模高企[5-6];糧食生產(chǎn)成本不斷上升，收儲(chǔ)調(diào)控空間遭“天花板”“地板”雙重脅迫，農(nóng)民種糧積極性降低[7-8];糧食市場(chǎng)高度政策化[2]，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加劇;國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛加劇[9]，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持力度不斷逼近WTO黃箱上限，貿(mào)易制裁風(fēng)險(xiǎn)增加[10]。從托市的“同胞”政策——臨時(shí)收儲(chǔ)——改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，兩次改革走入了兩個(gè)極端。棉花目標(biāo)價(jià)格政策仍然“大包大攬”，并帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政成本[11]。玉米“市場(chǎng)化收購(gòu)+補(bǔ)貼”政策盡管有助于恢復(fù)市場(chǎng)機(jī)制，但農(nóng)民完全暴露在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)下，種糧積極性遭到打擊，局部地區(qū)出現(xiàn)大戶跑路、小戶撂荒現(xiàn)象。在口糧應(yīng)用場(chǎng)景下，過(guò)去兩次改革經(jīng)驗(yàn)不僅難以緩解多邊貿(mào)易爭(zhēng)議，而且可能會(huì)帶來(lái)更大的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)內(nèi)關(guān)于改革方向的提議多囿于目標(biāo)價(jià)格、取消托市等現(xiàn)有改革經(jīng)驗(yàn)，也多陷入“非此即彼”式的政策抉擇，缺乏對(duì)新改革方案的探索，也缺乏政策間協(xié)調(diào)配合的融通思考。關(guān)于改革以后可能帶來(lái)的影響評(píng)估方面，國(guó)內(nèi)研究主要基于經(jīng)驗(yàn)判斷和邏輯推演。對(duì)可能的政策效果和改革風(fēng)險(xiǎn)僅給出一個(gè)籠統(tǒng)的主觀判斷，難以將政策效應(yīng)從紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中抽離出來(lái)，判斷結(jié)果不夠精確和量化[4]。部分學(xué)者采用簡(jiǎn)單的供求曲線分析福利變化，這樣的分析方法不僅在更為貼合實(shí)際的動(dòng)態(tài)背景下不成立[4，12]，而且無(wú)法直觀刻畫價(jià)格、種糧收益、財(cái)政成本、糧食安全等政策指標(biāo)，缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義。個(gè)別學(xué)者采用PEATSim等模型做了探索[13]，但主要探討最低收購(gòu)價(jià)內(nèi)部調(diào)整，忽略了被取消或者被其他政策取代的可能性。

國(guó)外有關(guān)農(nóng)業(yè)政策改革的研究大多基于量化政策分析（QuantitativePolicyAnalysis）方法，并迅速發(fā)展到基于社會(huì)福利最優(yōu)化思想的動(dòng)態(tài)規(guī)劃方法。相比CGE、PEATSim等基于龐大模型體系的分析方法，以動(dòng)態(tài)規(guī)劃方法為基礎(chǔ)的量化政策分析方法的模型設(shè)定更為靈活，更為聚焦地刻畫大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)靜態(tài)特征、短期長(zhǎng)期演化規(guī)律，且形成了若干成熟的模型分析體系。其中，Wright&William的商品儲(chǔ)備模型（CommodityStorageModel）普遍用于預(yù)判各類農(nóng)業(yè)支持政策的政策效應(yīng)[14-15]，包括緩沖儲(chǔ)備（BufferStocks）、托市價(jià)格政策（PriceFloor）、價(jià)格上限（PriceCeiling）、價(jià)格帶政策（PriceBand）、私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼等等[16-23]。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主Deaton也用Wright&William的商品儲(chǔ)備模型捕捉農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走勢(shì)和市場(chǎng)參與主體行為的特點(diǎn)[24-25]。商品儲(chǔ)備模型對(duì)市場(chǎng)的刻畫并不是根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性均衡理論建立起來(lái)的，而是通過(guò)理解問(wèn)題背后潛在的隨機(jī)動(dòng)態(tài)規(guī)劃問(wèn)題建立起來(lái)的[26]。動(dòng)態(tài)規(guī)劃的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利的跨期最優(yōu)，此時(shí)各市場(chǎng)參與主體行為方式最優(yōu)，政策帶來(lái)的社會(huì)福利最大。Glauberetal.[17]、MirandaandHelmberger[27]注意到，經(jīng)濟(jì)學(xué)含義上的社會(huì)總福利最優(yōu)并不意味著政策上是合意的，所以利用商品儲(chǔ)備模型進(jìn)行分析時(shí)，更關(guān)注模型模擬結(jié)果中價(jià)格、產(chǎn)量、收入等能直接反映政策效應(yīng)的變量。

國(guó)外這類研究多以發(fā)達(dá)國(guó)家為分析對(duì)象，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的分析也多基于一個(gè)假想樣本，研究結(jié)果顯然無(wú)法為我國(guó)直接應(yīng)用。但這一研究方法和政策分析思路能夠給我國(guó)糧食支持政策改革研究提供一定思路。借鑒商品儲(chǔ)備模型量化評(píng)估的分析思路，不僅有利于推動(dòng)國(guó)內(nèi)糧食政策研究進(jìn)一步深化、與國(guó)際研究接軌，而且能夠回應(yīng)政策改革的當(dāng)務(wù)之急，具有理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2模型構(gòu)建、改革取向與評(píng)估方案

相比以往國(guó)外研究，該研究采用了有供給反應(yīng)的模型設(shè)定，增加新的改革措施修正模型，構(gòu)建多維評(píng)價(jià)框架，并應(yīng)用于我國(guó)口糧情境。相比國(guó)內(nèi)研究有以下特點(diǎn)：第一，克服國(guó)內(nèi)研究以主觀判斷為主、難以抽離糧食政策的單獨(dú)效應(yīng)等不足，在跨期社會(huì)福利最優(yōu)模型的框架下精確計(jì)量改革措施的政策效應(yīng)，并采用對(duì)比“實(shí)驗(yàn)”的方式進(jìn)行比較。第二，綜合考慮價(jià)格、農(nóng)民收入和產(chǎn)量等關(guān)鍵指標(biāo)的絕對(duì)水平和波動(dòng)程度，而國(guó)內(nèi)研究?jī)H關(guān)注絕對(duì)水平。第三，充分考慮儲(chǔ)備在我國(guó)糧食市場(chǎng)中的作用，尤其是政府儲(chǔ)備和私人儲(chǔ)備互動(dòng)，這是我國(guó)糧食政策中不可忽視的部分，但國(guó)內(nèi)研究幾乎沒(méi)有涉及。第四，在WTO黃箱限制背景下分析改革方案的補(bǔ)貼空間。

2.1口糧市場(chǎng)基準(zhǔn)模型

我國(guó)政府對(duì)口糧自給率的要求極高，且有嚴(yán)格進(jìn)口配額限制，國(guó)際市場(chǎng)沖擊較小[28]，可簡(jiǎn)化為封閉市場(chǎng)。市場(chǎng)包含消費(fèi)者、生產(chǎn)者和儲(chǔ)備者三大主體。首先考慮沒(méi)有政府干預(yù)的自由市場(chǎng)，假設(shè)在第t期，整個(gè)市場(chǎng)需求量為Qt，Qt是當(dāng)前價(jià)格Pt的減函數(shù)，見(jiàn)式（1）。

2.2改革策略及模型調(diào)整

選定四類改革措施，相應(yīng)調(diào)整基礎(chǔ)模型及背后對(duì)應(yīng)的隨機(jī)動(dòng)態(tài)規(guī)劃問(wèn)題。

2.2.1策略1：下調(diào)托市價(jià)格或者取消托市

降低托市價(jià)格是各國(guó)價(jià)格支持政策的普遍趨勢(shì)，很多國(guó)家設(shè)置托市水平僅考慮“保成本”而非“保收益”。我國(guó)托市“穩(wěn)框架、增彈性”的第一個(gè)改革措施就是調(diào)低托市價(jià)格。2018年我國(guó)小麥托市價(jià)格下降0.03元/500g（降幅約2.5%），粳稻托市價(jià)格下降0.2元/500g（降幅約13.3%）?？稍O(shè)置不同的下調(diào)幅度，分析其政策效應(yīng)。托市收購(gòu)中關(guān)鍵的設(shè)定是托市價(jià)格（FloorPrice），表示為Pf。糧食市場(chǎng)中有兩個(gè)儲(chǔ)備主體，除了私人儲(chǔ)備Sp之外，政府建立公共儲(chǔ)備Sg確保托市收購(gòu)順利進(jìn)行。托市政策下，市場(chǎng)價(jià)格不會(huì)低于托市價(jià)格Pf，進(jìn)而會(huì)影響模型中的價(jià)格預(yù)期形式。所以求解模型最優(yōu)解得到的私人儲(chǔ)備準(zhǔn)則變?yōu)閇17]：托市價(jià)格下的市場(chǎng)需求量為Qf，政府儲(chǔ)備數(shù)量可以根據(jù)總消費(fèi)、私人儲(chǔ)備之間的關(guān)系推算得到：

在有政府調(diào)控政策的情況下，在t期期初的社會(huì)總供給量由當(dāng)期產(chǎn)量、私人和政府儲(chǔ)備三部分組成，市場(chǎng)出清條件變?yōu)槭剑?1）。

2.2.2策略2：補(bǔ)貼生產(chǎn)者

生產(chǎn)者補(bǔ)貼有多種形式，可按面積或按產(chǎn)量。中國(guó)政府在玉米上實(shí)行的補(bǔ)貼相當(dāng)于面積補(bǔ)貼，對(duì)棉花和大豆上試點(diǎn)的目標(biāo)價(jià)格政策相當(dāng)于產(chǎn)量補(bǔ)貼。2018年中央一號(hào)文件提出了水稻生產(chǎn)者補(bǔ)貼，可考慮分析生產(chǎn)者補(bǔ)貼在口糧上的適用性。為了便于與托市政策比較，模型設(shè)置采取按產(chǎn)量補(bǔ)貼的形式。根據(jù)上一部分的托市價(jià)格水平設(shè)定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼額度為托市價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差。假定補(bǔ)貼以后農(nóng)民每一單位產(chǎn)出獲得的價(jià)格為Pd，補(bǔ)貼額度是Pd-Pt。所以在第t期，對(duì)每單位產(chǎn)量的補(bǔ)貼數(shù)量可以表示為：

2.2.3策略3：托市+生產(chǎn)者補(bǔ)貼

不同政策組合或許可將各個(gè)政策的優(yōu)勢(shì)也組合起來(lái)，多個(gè)政策組合使用是主要國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策的主要經(jīng)驗(yàn)。在這種思路指導(dǎo)下，增加“托市+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”雙層政策的設(shè)置。當(dāng)價(jià)格剛開(kāi)始下跌時(shí)可先啟動(dòng)生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，下跌幅度特別大時(shí)再啟動(dòng)托市。為了便于比較，生產(chǎn)者補(bǔ)貼沿用產(chǎn)量補(bǔ)貼的形式。此時(shí)模型設(shè)置相當(dāng)于整合了以上兩個(gè)政策。注意到，托市收購(gòu)和生產(chǎn)者補(bǔ)貼會(huì)影響農(nóng)民接收到的價(jià)格，兩者同時(shí)影響生產(chǎn)者預(yù)期價(jià)格形成。生產(chǎn)者補(bǔ)貼與儲(chǔ)備者沒(méi)有關(guān)系，只有托市會(huì)通過(guò)影響市場(chǎng)價(jià)格來(lái)影響儲(chǔ)備者價(jià)格預(yù)期形成。

2.2.4策略4：補(bǔ)貼私人儲(chǔ)備

2.3模型求解與模擬策略

政策效應(yīng)分析采用“對(duì)比實(shí)驗(yàn)”的分析思路。第一，對(duì)基準(zhǔn)模型進(jìn)行參數(shù)賦值和模型校準(zhǔn);第二，求解各模型中滿足社會(huì)福利最大化目標(biāo)下各行為主體的最優(yōu)行動(dòng)方案;第三，以最優(yōu)行動(dòng)方案外推未來(lái)市場(chǎng)走向、模擬未來(lái)市場(chǎng)表現(xiàn);最后，采用實(shí)驗(yàn)中處理組和對(duì)照組的分析方式，比較不同政策下的模擬結(jié)果。

2.3.1參數(shù)賦值與模型校準(zhǔn)

為了避免糧食品種間替代降低分析準(zhǔn)確性，按照以往研究慣例[20，30]，只研究一個(gè)品種，以小麥為建模對(duì)象。小麥?zhǔn)侵袊?guó)兩大口糧之一，自給率高，常年播種面積和產(chǎn)量分別占糧食總量的25%和22%左右，幾乎每一次糧食價(jià)格改革都會(huì)涉及到小麥[29]。其耕作制度較為簡(jiǎn)單，便于定量分析其生產(chǎn)行為。

模型中最關(guān)鍵的參數(shù)是供給和需求彈性。以往有關(guān)供給和需求彈性的研究很少單獨(dú)研究小麥的供給和需求彈性，僅有的幾個(gè)研究在估計(jì)方法上有一定問(wèn)題，因此，選擇自行估計(jì)（感興趣的讀者可向作者索取）。估計(jì)得到小麥短期供給彈性約為0.3，需求價(jià)格彈性為-0.128。借鑒Bigman[19]的做法，把沒(méi)有儲(chǔ)備下的自由市場(chǎng)的均衡價(jià)格和均衡產(chǎn)量均設(shè)置為100。其他指標(biāo)借鑒以往研究經(jīng)驗(yàn)[17，23-25，30]，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況相應(yīng)折算。賦值后運(yùn)行基礎(chǔ)模型、調(diào)整、校準(zhǔn)部分參數(shù)后得到的參數(shù)見(jiàn)表1。需要注意幾點(diǎn)：第一，小麥彈性估計(jì)基于面積數(shù)據(jù)，為了能使初始均衡產(chǎn)量維持在100，把單產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化為1，假設(shè)天氣等隨機(jī)擾動(dòng)的影響服從均值為0、標(biāo)準(zhǔn)差為0.1的正態(tài)分布;第二，根據(jù)2017年全年Wind數(shù)據(jù)庫(kù)中小麥?zhǔn)召?gòu)價(jià)格數(shù)據(jù)求得2017年小麥平均收購(gòu)價(jià)為2498.85元/t，大約相當(dāng)于1.25元/500g，同年小麥的最低收購(gòu)價(jià)為1.18元/500g，大約比市場(chǎng)均價(jià)低5.6%，根據(jù)這個(gè)比例設(shè)定托市價(jià)格。

2.3.2模型優(yōu)化及數(shù)值求解

文中5個(gè)模型分別對(duì)應(yīng)5個(gè)隨機(jī)動(dòng)態(tài)優(yōu)化問(wèn)題。隨機(jī)動(dòng)態(tài)優(yōu)化問(wèn)題的求解思路是Bellman最優(yōu)化定律，求解得到的St（At）和Ht（At）是最優(yōu)的儲(chǔ)備準(zhǔn)則（StorageRule）和生產(chǎn)準(zhǔn)則（ProductionRule）。但是商品儲(chǔ)備模型在大多數(shù)情況下很難得到解析解，只能采用數(shù)值算法通過(guò)遞歸方法實(shí)現(xiàn)[17]。參照Wright&William的多項(xiàng)式近似法求出模型的數(shù)值解，采用MatlabR14a軟件分別求解5個(gè)模型的最優(yōu)儲(chǔ)備準(zhǔn)則和生產(chǎn)準(zhǔn)則。

2.3.3數(shù)值模擬及效應(yīng)評(píng)估

基于各模型的最優(yōu)行為準(zhǔn)則，可進(jìn)一步用數(shù)值模擬方法模擬未來(lái)市場(chǎng)。對(duì)每一種改革措施，采用MonteCarlo方法模擬運(yùn)行30a、1000個(gè)模擬序列，得到30000個(gè)市場(chǎng)狀態(tài)，然后分析政策效應(yīng)。設(shè)定2類共5個(gè)維度的指標(biāo)：第一，市場(chǎng)穩(wěn)定程度，用市場(chǎng)價(jià)格水平、價(jià)格變異系數(shù)衡量[19，30];第二，農(nóng)民保護(hù)程度，用農(nóng)戶大門價(jià)格及其變異系數(shù)、種糧收益及其變異系數(shù)衡量;第三，糧食安全程度，分別采用糧食產(chǎn)量和糧食安全系數(shù)衡量，借鑒Bigman的研究[19]，將糧食安全系數(shù)定義為市場(chǎng)總供應(yīng)量不低于自由市場(chǎng)均衡情況下市場(chǎng)總供應(yīng)量95%的概率;第四，財(cái)政成本，政府儲(chǔ)備規(guī)模衡量政府的實(shí)物成本，財(cái)政支出衡量貨幣成本;第五，WTO黃箱限制，用政策財(cái)政成本與當(dāng)年總產(chǎn)值之比表示。前三個(gè)指標(biāo)為收儲(chǔ)政策三大目標(biāo)，后兩個(gè)指標(biāo)衡量制度調(diào)整空間。

3改革方案的政策效應(yīng)評(píng)估

基準(zhǔn)組為2017年的托市水平，此時(shí)長(zhǎng)期均衡價(jià)格和產(chǎn)量均高于初始值，說(shuō)明托市確實(shí)起到價(jià)格支持和刺激生產(chǎn)的作用。市場(chǎng)價(jià)格變異系數(shù)為0.31，農(nóng)民收入變異系數(shù)為0.25，托市顯著提高了種糧收益的穩(wěn)定性。糧食安全系數(shù)在95%，滿足谷物基本自給的要求。政府儲(chǔ)備規(guī)模是私人的3.7倍，此時(shí)政府支持總量與產(chǎn)值之比高達(dá)34.1%，遠(yuǎn)超WTO規(guī)定的8.5%（見(jiàn)表2）。

3.1策略1：調(diào)低托市價(jià)格/取消托市

托市價(jià)格逐級(jí)下調(diào)，結(jié)果整理為表2。下調(diào)托市價(jià)格雖然有助于緩解制度約束、釋放調(diào)控空間，但三大政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度明顯下降，對(duì)農(nóng)民收益影響較大。以托市價(jià)格下調(diào)15%為例（見(jiàn)第5列），這一程度相當(dāng)于托市價(jià)格降低為1.00元/500g，是以往調(diào)研中農(nóng)民普遍反映打算放棄種植的臨界價(jià)格。此時(shí)政府與私人儲(chǔ)備之比下降到0.31，財(cái)政成本大幅下降84.25%，補(bǔ)貼總量與產(chǎn)值之比下降到5.6%，在WTO黃箱范圍內(nèi)。但市場(chǎng)價(jià)格降低3.43%，價(jià)格波動(dòng)系數(shù)增加12.90%。農(nóng)民收益水平降低4.17%，收益波動(dòng)系數(shù)增加8%。產(chǎn)量減少0.20%，糧食安全系數(shù)下降為89%。從三大政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度上來(lái)看，產(chǎn)量受托市價(jià)格降低影響相對(duì)較小、具有一定粘性，市場(chǎng)波動(dòng)顯著增加、市場(chǎng)價(jià)格降低。托市能有效化解一部分波動(dòng)向農(nóng)戶收益?zhèn)鲗?dǎo)，但加劇了價(jià)格下跌對(duì)農(nóng)民收益的負(fù)向影響。

取消托市完全釋放了制度空間，但也將市場(chǎng)置于大幅波動(dòng)和減產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)下（見(jiàn)第7列）。取消托市后市場(chǎng)波動(dòng)系數(shù)增加35.48%，農(nóng)民不僅要承受收益下降3.81%的損失，還要承受收益波動(dòng)增加24.00%的風(fēng)險(xiǎn)。受價(jià)格下跌和波動(dòng)的影響，產(chǎn)量下降0.60%，糧食安全系數(shù)下降到71%。在現(xiàn)實(shí)情況中，取消托市帶來(lái)的市場(chǎng)預(yù)期可能會(huì)加劇減產(chǎn)和波動(dòng)效應(yīng)。玉米取消臨儲(chǔ)以后，個(gè)別地區(qū)的市場(chǎng)價(jià)格減半，農(nóng)民退租棄耕情況時(shí)有發(fā)生，口糧領(lǐng)域如果發(fā)生類似情況，將嚴(yán)重打擊農(nóng)民種糧積極性。過(guò)去1999—2003年糧食連續(xù)減產(chǎn)的教訓(xùn)也說(shuō)明，農(nóng)民種植積極性一旦受損，恢復(fù)起來(lái)的成本將非常高昂。

3.2策略2：補(bǔ)貼生產(chǎn)者

如果以生產(chǎn)者補(bǔ)貼取代托市，政策效果會(huì)如何？如果補(bǔ)貼力度與2017年托市水平相當(dāng)，能夠確保糧食產(chǎn)量、農(nóng)民收入穩(wěn)中有增，顯著節(jié)約財(cái)政，但補(bǔ)貼額度仍遠(yuǎn)高于黃箱限制（見(jiàn)表3第2列）。農(nóng)戶價(jià)格下降2.72%，但產(chǎn)量在補(bǔ)貼刺激下增長(zhǎng)3.40%，綜合來(lái)看農(nóng)民收入增加0.47%，農(nóng)民收益波動(dòng)變化不大。財(cái)政成本比托市降低32.89%，政府負(fù)擔(dān)能得到有效緩解。生產(chǎn)者補(bǔ)貼不直接干預(yù)價(jià)格，但其間接影響不可忽視。由于產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，市場(chǎng)價(jià)格降幅達(dá)25.05%，市場(chǎng)波動(dòng)程度也增加58.06%。較低的市場(chǎng)價(jià)格與農(nóng)民收入間的差額完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府補(bǔ)貼與總產(chǎn)值之比仍高達(dá)29.5%，遠(yuǎn)高于WTO黃箱上限，貿(mào)易爭(zhēng)端風(fēng)險(xiǎn)較大。生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)了“價(jià)儲(chǔ)”分離，直接影響價(jià)格形成的因素被剝離。然而政策的生產(chǎn)引導(dǎo)作用依然很強(qiáng)，結(jié)果導(dǎo)致生產(chǎn)過(guò)剩、價(jià)格下降，反過(guò)來(lái)又需要政府強(qiáng)勢(shì)補(bǔ)貼介入。所以，直接用生產(chǎn)者補(bǔ)貼替代并未實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化。

相較托市，盡管生產(chǎn)者補(bǔ)貼對(duì)產(chǎn)量有持續(xù)有效刺激，但一旦補(bǔ)貼力度下降，農(nóng)民收益將迅速惡化。較低的補(bǔ)貼仍會(huì)刺激產(chǎn)量增加，但由于需求價(jià)格彈性較小導(dǎo)致價(jià)格降幅較大，增加的產(chǎn)量難以抵消價(jià)格降低對(duì)收入帶來(lái)的負(fù)向影響。從表3可見(jiàn)，補(bǔ)貼力度下調(diào)3%以上時(shí)，農(nóng)民收入不再增加、轉(zhuǎn)而下降。和支持力度相同的托市相比，農(nóng)民在生產(chǎn)者補(bǔ)貼下的損失反而更多。除此之外，伴隨著市場(chǎng)價(jià)格放開(kāi)，市場(chǎng)波動(dòng)在增加，糧食供應(yīng)的穩(wěn)定程度也在下降。這表明，如果希望通過(guò)較低的生產(chǎn)者補(bǔ)貼來(lái)替代托市政策，將同時(shí)威脅市場(chǎng)穩(wěn)定、農(nóng)民收入和糧食安全。

3.3策略3：托市+生產(chǎn)者補(bǔ)貼

“托市+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”雙層政策中，將生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得比托市價(jià)格高，兩者均參照2017年小麥托市價(jià)格調(diào)整，模擬結(jié)果整理如表4。雙層政策有突出的成本節(jié)約特征，能有效規(guī)避WTO黃箱限制，與此同時(shí)還能維持較高的增產(chǎn)增收效果。表4中第2～5列的支持力度與表2第2列、表3第3列的支持力度相同，但財(cái)政成本節(jié)約達(dá)到76.49%～82.28%，而且補(bǔ)貼量與產(chǎn)值的比例在5.0%～7.6%之間，均在WTO黃箱限制范圍內(nèi)。更為可喜的是，雙層政策能夠給予農(nóng)民充分的種糧積極性。第2～5列中農(nóng)民接收到的實(shí)際價(jià)格、種糧收益、長(zhǎng)期均衡產(chǎn)量高于2017年托市水平。

雙層政策對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的直接干預(yù)減少，市場(chǎng)波動(dòng)變得更加明顯，增加了農(nóng)民收益波動(dòng)和糧食供應(yīng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。雙層政策取代托市后，市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)系數(shù)平均增加約100%，農(nóng)民收益波動(dòng)平均增加74%，糧食安全系數(shù)降低13～18個(gè)百分點(diǎn)。波動(dòng)促進(jìn)私人儲(chǔ)備恢復(fù)、政府儲(chǔ)備減少，促進(jìn)政府收儲(chǔ)與私人收儲(chǔ)良性互動(dòng)?？梢钥吹剑p層政策形成了市場(chǎng)高價(jià)格與高波動(dòng)并存、農(nóng)民高收益與高風(fēng)險(xiǎn)并存、糧食高供應(yīng)量與高波動(dòng)并存的局面。

3.4策略4：補(bǔ)貼私人儲(chǔ)備

國(guó)外普遍采用的私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼政策確實(shí)能夠大幅節(jié)約成本，但在中國(guó)小麥?zhǔn)袌?chǎng)情境下會(huì)帶來(lái)較大的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼的財(cái)政成本節(jié)約能達(dá)到95.74%以上，補(bǔ)貼量與產(chǎn)值之比也在2%以下，給黃箱政策留下較大的調(diào)整空間（見(jiàn)表5）。但該政策會(huì)降低長(zhǎng)期均衡產(chǎn)量，而且隨著補(bǔ)貼力度增加、糧食產(chǎn)量降幅增大。原因主要是支持政策完全從生產(chǎn)中撤出，農(nóng)民預(yù)期得到的種植收益減少，加上生產(chǎn)收益波動(dòng)更增加，生產(chǎn)者激勵(lì)價(jià)格下降，種植面積相應(yīng)減少。由于市場(chǎng)波動(dòng)增加，糧食供應(yīng)的不穩(wěn)定性增強(qiáng)，糧食安全程度下降。

農(nóng)民保護(hù)效應(yīng)只有在較高補(bǔ)貼力度下才能實(shí)現(xiàn)。只補(bǔ)貼私人儲(chǔ)備成本的20%時(shí)，市場(chǎng)均衡價(jià)格反而會(huì)下降，此時(shí)私人部門沒(méi)有足夠激勵(lì)存糧。當(dāng)補(bǔ)貼比例達(dá)到40%及以上時(shí)，私人部門才積極入市，減少市場(chǎng)流通量，拉動(dòng)價(jià)格提高。但價(jià)格提高幅度仍難以抵消產(chǎn)量下降的負(fù)面影響，農(nóng)戶收益在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)均比2017年托市水平要低。只有在補(bǔ)貼達(dá)到100%時(shí)，私人儲(chǔ)備部門拉動(dòng)價(jià)格上漲的幅度才使農(nóng)民收益增加0.43%。但私人儲(chǔ)備以逐利為目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)中其購(gòu)銷行為有一定不可控性，“囤積居奇”等情況會(huì)加劇政府調(diào)控難度，并增加市場(chǎng)波動(dòng)和糧食不安全風(fēng)險(xiǎn)。

4改革方案的比較優(yōu)勢(shì)分析

單獨(dú)分析調(diào)整政策的效果之后，可借鑒Glauberetal[20]的分析思路比較四類政策的市場(chǎng)穩(wěn)定、農(nóng)民保護(hù)和糧食安全效果。財(cái)政成本和黃箱限制的分析結(jié)果非常相似，見(jiàn)圖1～圖5（受篇幅限制，此處僅展示黃箱限制的結(jié)果圖，感興趣的讀者可向作者索取）。

4.1市場(chǎng)穩(wěn)定、財(cái)政成本與黃箱限制

給定財(cái)政成本后，托市收購(gòu)政策的市場(chǎng)穩(wěn)定效果最好，“托市+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”雙層政策最差，總體來(lái)看是托市>私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼>生產(chǎn)者補(bǔ)貼>雙層政策。從變化趨勢(shì)上來(lái)看，托市收購(gòu)政策、私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼的市場(chǎng)穩(wěn)定效果伴隨財(cái)政支出增加而變好，私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼效果有限，生產(chǎn)者補(bǔ)貼則加劇波動(dòng)。WTO黃箱限制不影響四類政策在穩(wěn)市效果上的排序，僅有托市、生產(chǎn)者補(bǔ)貼和部分雙層政策會(huì)超出黃箱上限（見(jiàn)圖1）。但是價(jià)格波動(dòng)不是越小越好。過(guò)小（例如目前的托市收購(gòu)政策）會(huì)影響市場(chǎng)信號(hào)傳遞，扭曲市場(chǎng)行為，使得市場(chǎng)喪失活力，變成“一潭死水”。適度放寬價(jià)格波動(dòng)的容忍閾值，是托市收儲(chǔ)政策需要調(diào)整的重要部分。

4.2農(nóng)民保護(hù)、財(cái)政成本與黃箱限制

從農(nóng)民收益水平上來(lái)看，雙層政策的支持作用最大，其次是私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼政策，托市和生產(chǎn)者補(bǔ)貼的作用有交叉。隨著財(cái)政成本的提高，四類政策的收益支持力度穩(wěn)步增加。但觀察到，私人儲(chǔ)備、托市和生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的支持力度集中在相對(duì)較低的水平，雙層政策處于較高水平。托市和生產(chǎn)者補(bǔ)貼的效果有交叉，在財(cái)政成本有限的情況下，托市價(jià)格的農(nóng)民收益支持作用更大。考慮WTO黃箱限制下，四類政策的排序比較清晰，雙層政策>私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼>托市>生產(chǎn)者補(bǔ)貼（見(jiàn)圖2）。

從收益穩(wěn)定程度上來(lái)看，雙層政策的穩(wěn)定效果最差，托市和生產(chǎn)者補(bǔ)貼能夠達(dá)到相對(duì)較好的收益穩(wěn)定效果。托市和生產(chǎn)者補(bǔ)貼的效果有交叉，在限制了WTO黃箱限制以后，四類政策的排序?yàn)橥惺?私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼>生產(chǎn)者補(bǔ)貼>雙層政策（見(jiàn)圖3）。從走向上來(lái)看，隨著財(cái)政支出的增加，托市、生產(chǎn)者補(bǔ)貼和私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼的穩(wěn)定效果在變好。如果考慮財(cái)政支出的邊際效果，私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼的穩(wěn)定效果最好，但其作用范圍仍然非常有限，無(wú)法達(dá)到變異系數(shù)降低到0.25以下這樣的政策目標(biāo)。

4.3糧食安全、財(cái)政成本與黃箱限制

從確保糧食產(chǎn)量上來(lái)看，雙層政策的產(chǎn)量支持效果最大，私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼的支持效果最小。雙層政策和私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼的橫坐標(biāo)范圍更靠近原點(diǎn)，說(shuō)明這兩個(gè)政策能夠以較低的財(cái)政成本實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)的目標(biāo)。考慮WTO黃箱限制，在8.5%的限制水平上，雙層政策下的均衡產(chǎn)量最大，增產(chǎn)效果最好;私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼的黃箱空間最大，但增產(chǎn)效果最差（見(jiàn)圖4）。從糧食安全系數(shù)上來(lái)看，托市最突出，其次是生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。四類政策的排序分別為托市>生產(chǎn)者補(bǔ)貼>雙層政策>私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼，而且這一排序在考慮了WTO黃箱上限的情況下仍然成立（見(jiàn)圖5）。所有政策隨著財(cái)政支出增加，糧食安全系數(shù)越大。但只有托市和生產(chǎn)者補(bǔ)貼能夠達(dá)到糧食安全系數(shù)達(dá)到在90%以上的要求。雙層政策的糧食安全系數(shù)在80%上下波動(dòng)，私人儲(chǔ)備政策的邊際效果大，但效果的絕對(duì)量卻遠(yuǎn)低于其他三類政策。

5總結(jié)與討論

在托市收儲(chǔ)政策改革迫在眉睫的背景下，基于商品儲(chǔ)備模型與動(dòng)態(tài)福利最大化的設(shè)定，構(gòu)建小麥?zhǔn)袌?chǎng)隨機(jī)動(dòng)態(tài)規(guī)劃模型，從市場(chǎng)穩(wěn)定、農(nóng)民保護(hù)、糧食安全、財(cái)政成本和黃箱限制五維評(píng)價(jià)指標(biāo)出發(fā)，對(duì)四種改革措施可能帶來(lái)的市場(chǎng)影響進(jìn)行了模擬分析與政策評(píng)估。研究發(fā)現(xiàn)：①直接取消托市會(huì)導(dǎo)致口糧市場(chǎng)大幅波動(dòng)、產(chǎn)量顯著減少，政府穩(wěn)定糧食安全的壓力顯著增加。調(diào)低托市價(jià)格將降低三大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)農(nóng)民收益的沖擊明顯。直接用生產(chǎn)者補(bǔ)貼取代托市仍然超出黃箱上限，如果試圖通過(guò)降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)減少黃箱約束，將導(dǎo)致三大政策目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)出現(xiàn)。②雙層政策能夠以黃箱限制內(nèi)的成本維持可觀的增產(chǎn)增收效果，副作用是增大了市場(chǎng)波動(dòng)。私人儲(chǔ)備盡管能帶來(lái)較大的制度調(diào)整空間，但存在糧食安全風(fēng)險(xiǎn)、私人收儲(chǔ)難以監(jiān)管等不確定因素。③橫向比較四類改革措施后發(fā)現(xiàn)，如果考察對(duì)產(chǎn)量、收入等絕對(duì)量的支撐力度，雙層政策的效率最高;如果衡量這些指標(biāo)的波動(dòng)程度，則托市政策的效率比較高。④相比之下，生產(chǎn)者補(bǔ)貼的效率比較平庸，私人儲(chǔ)備補(bǔ)貼的效率較高，但政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度遜于其他政策。

上述結(jié)論蘊(yùn)含的政策含義包括以下幾個(gè)方面。①目前關(guān)于托市改革措施的爭(zhēng)論容易走極端，分析結(jié)果表明改革走極端的后果可能不堪設(shè)想。相比之下，建立多層次糧食支持體系對(duì)當(dāng)前中國(guó)更為適用。②主要的政策體系可采用“托市+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”模式，生產(chǎn)者補(bǔ)貼用于應(yīng)對(duì)一般損失，托市作為政策鋪底真正發(fā)揮兜底作用。雙層政策下市場(chǎng)價(jià)格扭曲很小，有助于市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制恢復(fù)，促使市場(chǎng)主體感受價(jià)格信號(hào)、提高其市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力。③私人儲(chǔ)備政策盡管效果有限，但政策實(shí)現(xiàn)效率較高?？梢栽谥饕唧w系之外，適當(dāng)引入私人收儲(chǔ)補(bǔ)貼，不僅有助于培育市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力、緩解未來(lái)農(nóng)民賣糧難問(wèn)題，而且利于分擔(dān)政府調(diào)控壓力，促進(jìn)糧食市場(chǎng)健康發(fā)展。

應(yīng)當(dāng)看到，該研究還存在一些不足之處。不同糧食品種存在相互的替代或者互補(bǔ)關(guān)系，除了自然風(fēng)險(xiǎn)以外，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的影響對(duì)糧食市場(chǎng)的影響也比較大。在后續(xù)研究中，可以進(jìn)一步考慮糧食品種的替代對(duì)政策效應(yīng)的影響，納入市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析體系，繼續(xù)拓展經(jīng)典商品儲(chǔ)備模型的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用范圍，以便更加全面、精確地刻畫中國(guó)糧食市場(chǎng)，從而更好地開(kāi)展糧食政策量化評(píng)估。

致謝：美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校農(nóng)業(yè)與資源經(jīng)濟(jì)系BrianD.Wright教授給予該文指導(dǎo)，第十九屆中國(guó)青年經(jīng)濟(jì)學(xué)者論壇與會(huì)專家對(duì)該文提出寶貴建議，一并表示衷心感謝！

（編輯：李琪）

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