集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配法律政策研究

李閏甜

摘要：土地制度是政治經(jīng)濟(jì)的核心問(wèn)題，我國(guó)在立法層面和實(shí)踐層面都積極推進(jìn)著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“同等入市，同地同權(quán)”的早日實(shí)現(xiàn)，但就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的收益分配問(wèn)題，各地區(qū)間還存在不同做法，尚難以實(shí)現(xiàn)法律適用上的統(tǒng)一和完善?；凇俺醮畏峙浠诋a(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，可以參照國(guó)有土地征稅的稅制模式，設(shè)置土地增值稅等稅種，政府可以根據(jù)實(shí)際操作情況收取服務(wù)成本。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)濟(jì);土地使用權(quán)流轉(zhuǎn);收益分配

一、問(wèn)題的提出

在“三權(quán)分置”政策放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的推動(dòng)下，涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革的文件和實(shí)踐不斷深化，包括2018年1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》等中央文件以及各省、市、地區(qū)下發(fā)的地方管理辦法。就各試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，尚未形成統(tǒng)一的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)，各地差異主要體現(xiàn)在，國(guó)家能否參與分配和國(guó)家以什么方式參與分配。對(duì)于前者，地方立法各有特色，有的地方規(guī)定政府可以直接參與分配（參見(jiàn)《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》），有的地方規(guī)定只能征收部分土地增值稅（參見(jiàn)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》），有的地方則規(guī)定既可以征收稅費(fèi)，又可以參與收益分配（參見(jiàn)《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費(fèi)征收使用管理試行辦法》）。可見(jiàn)，大部分地區(qū)均認(rèn)可了政府作為收益分配主體的地位，分歧主要存在于后者，即政府應(yīng)以何形式參與分配。

財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)的《調(diào)節(jié)金征收辦法》規(guī)定，調(diào)節(jié)金（指在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，對(duì)土地增值收益收取的資金）分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收;此外，土地受讓方須再按成交價(jià)款的3%～5%繳納與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金。而各試點(diǎn)地方關(guān)于政府參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的比例，與前述辦法不盡相同，佛山市規(guī)定出讓方應(yīng)向政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，調(diào)節(jié)金實(shí)行差別化征收，比例在5%～15%（參見(jiàn)《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費(fèi)征收使用管理試行辦法》）;常州市武進(jìn)區(qū)則要求按成交價(jià)格分級(jí)累進(jìn)向人民政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，比例在20%～40%（參見(jiàn)《常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益調(diào)節(jié)金征收和使用管理暫行辦法》）;瀘縣則規(guī)定縣財(cái)政部門作為征收主體代縣人民政府按入市成交價(jià)一定比例計(jì)提農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地調(diào)節(jié)金比例為8%～12%，商服用地則為13%～17%（參見(jiàn)《瀘縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法（試行）》）?？梢?jiàn)，政府通常以收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的形式大規(guī)模的參與到收益分配中，但其作為土地流轉(zhuǎn)管理者，參與分配是否具備合理性呢？過(guò)多的政府行政干預(yù)，是否會(huì)造成集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度不足呢？

二、對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的法理爭(zhēng)議

有學(xué)者認(rèn)為，集體建設(shè)用地使用價(jià)值的不斷增加，依存于政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的不斷投入和健全，以及在行政管理過(guò)程中付出的相應(yīng)成本，故其應(yīng)當(dāng)參與收益分配。筆者認(rèn)為，根據(jù)土地增值收益的來(lái)源以確定參與分配收益的主體是毋庸置疑的，就具體的收益分配而言，需根據(jù)各主體所發(fā)揮的作用大小及在增值過(guò)程中的地位差異進(jìn)行區(qū)別分配。例如，就土地稀缺性所帶來(lái)的價(jià)值而言，該部分流轉(zhuǎn)收益天然屬于集體組織獲取，而基于土地用途調(diào)整及土地規(guī)劃變更或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會(huì)醫(yī)療、教育文體等政策性因素所提高的土地價(jià)值，其流轉(zhuǎn)收益的分配則應(yīng)將政府考慮在內(nèi)。還有學(xué)者認(rèn)為，該類建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)設(shè)置應(yīng)與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一，再加入土地增值收益調(diào)節(jié)金，構(gòu)成國(guó)家分享此類收益的全部項(xiàng)目?！罢{(diào)節(jié)金是政府放棄征收農(nóng)村土地并獲取賣地收益的補(bǔ)償?！贝擞^點(diǎn)將混淆了國(guó)有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)，錯(cuò)誤地將代表著公權(quán)力的政府歸位于集體土地的實(shí)際控制人，有尊重集體組織對(duì)于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)地位，必將導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的增值收益分配結(jié)果和程序的不合理、不公平，忽視了原有征收方式對(duì)與農(nóng)村集體和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益及其他利益的嚴(yán)重?fù)p害，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村存量集體建設(shè)用地的有效盤(pán)活。

也有學(xué)者認(rèn)為，政府的職責(zé)在于為使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展提供服務(wù)，作為管理者，不應(yīng)直接參與收益分配，只能基于“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，以征收稅費(fèi)方式參與再次分配。還有學(xué)者明確反對(duì)政府參與收益的分配，防止地方政府因利益驅(qū)動(dòng)，違背集體建設(shè)用地規(guī)劃、突破出讓計(jì)劃的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。政府最多只能是依據(jù)其對(duì)集體建設(shè)用地的周邊市政建設(shè)投入或直接的投資關(guān)系，擁有征稅權(quán)和投資收益的請(qǐng)求權(quán)。本文認(rèn)為土地收益的初次分配原則應(yīng)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，這里所指的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)包括所有權(quán)和用益物權(quán)，這兩類權(quán)利人的利益均應(yīng)得到有效的實(shí)質(zhì)性保護(hù)，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體與農(nóng)民個(gè)人利益之間的協(xié)調(diào)，保證集體組織的穩(wěn)定和集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化并行。在二次分配中，兼顧國(guó)家與農(nóng)村集體的利益，將地方財(cái)政被壓縮的利益通過(guò)稅收的形式加以彌補(bǔ)，政府采取稅收調(diào)節(jié)的制度享受集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值收益。流轉(zhuǎn)收益分配是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的核心和關(guān)鍵，地方政府并非土地權(quán)利人，沒(méi)有理由參與土地流轉(zhuǎn)收益分配。與此同時(shí)，政府也付出了管理成本，例如進(jìn)行土地用途規(guī)劃、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，現(xiàn)實(shí)地為某些集體土地的增值提供了具有針對(duì)性、個(gè)別性的幫助，為了實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)公平應(yīng)當(dāng)把這部分增值歸于政府，通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)收益征稅制度確保地方政府收回相應(yīng)成本，能夠保證其公共職能持續(xù)健康發(fā)展。

三、對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的完善建議

構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益分配機(jī)制的過(guò)程中，首先，應(yīng)根據(jù)交易方式的不同，對(duì)于土地市場(chǎng)在一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)中的差異性加以區(qū)別。在一級(jí)市場(chǎng)上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要是以出讓、合作、租賃和入股等形式實(shí)現(xiàn)，因而就初次流轉(zhuǎn)的收益分配而言，應(yīng)當(dāng)注重公平性，以公平性為分配原則，側(cè)重對(duì)于產(chǎn)權(quán)權(quán)益的合理分配，集體組織基于對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)參與分配，農(nóng)民基于其對(duì)該土地的使用權(quán)分享收益;而對(duì)于土地二級(jí)市場(chǎng)而言，土地再次交易的增值收益依賴于新的土地使用者所從事的某類經(jīng)濟(jì)行為，故再次流轉(zhuǎn)的收益分配應(yīng)更加注重效率。

政府在土地一次流轉(zhuǎn)中，由于不享有產(chǎn)權(quán)，不宜參與到初次分配中，不宜借鑒國(guó)有土地出讓的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而設(shè)置土地出讓金等收費(fèi)項(xiàng)目;而在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)中，政府在稅制管理征收模式及相應(yīng)的收費(fèi)明目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上均可以借鑒國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，參照國(guó)有土地出讓形式，可以設(shè)置土地增值稅等稅種，即在不同的轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)設(shè)置不同稅目，將集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地征稅環(huán)節(jié)相統(tǒng)一，建議在二級(jí)市場(chǎng)的土地再次流轉(zhuǎn)中，政府可以對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)征收土地交易稅，征收土地增值稅;此外，在進(jìn)行土地規(guī)劃、用地審批、流轉(zhuǎn)登記等相關(guān)行政服務(wù)時(shí)，各地政府及土地行政主管部門可以按照各地區(qū)操作現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)于相關(guān)服務(wù)支出進(jìn)行合理的收取。

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（作者單位：遼寧大學(xué)）