行政調(diào)解包價(jià)旅游合同糾紛相關(guān)問(wèn)題研究

張志龍

摘 要：新冠肺炎疫情防控導(dǎo)致包價(jià)旅游合同無(wú)法履行，游客退團(tuán)退費(fèi)糾紛矛盾逐漸凸出，如何認(rèn)定游客和旅游企業(yè)法律責(zé)任，有效處置包價(jià)旅游合同糾紛矛盾，已成為各級(jí)旅游質(zhì)監(jiān)部門(mén)最迫切的任務(wù)。從新冠肺炎疫情爆發(fā)的法律性質(zhì)和對(duì)包價(jià)旅游合同履行影響作用入手，分析了新冠肺炎疫情為不可抗力的法理依據(jù)、旅游企業(yè)和游客應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任及行政調(diào)解的對(duì)策，提出了意見(jiàn)建議。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解;新冠肺炎;包價(jià)旅游;合同糾紛

2020年臨近春節(jié)，新冠肺炎疫情突然在湖北省武漢市集中爆發(fā)，相繼蔓延至全國(guó)32個(gè)省及港澳臺(tái)地區(qū)，從中央到地方采取措施全力應(yīng)對(duì)。2020年1月24日，國(guó)家文旅部下發(fā)《關(guān)于全力做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作暫停旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的緊急通知》（文旅發(fā)電〔2020〕29號(hào)），要求從1月24日起全國(guó)旅游企業(yè)及在線旅游企業(yè)暫停經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)旅游及“機(jī)票+酒店”旅游產(chǎn)品等。各省、市、自治區(qū)為防控疫情對(duì)旅游企業(yè)及在線OTA平臺(tái)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行行政干預(yù)，直接影響到包價(jià)旅游合同履行。據(jù)成都市旅游企業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，僅成都市區(qū)域內(nèi)取消出境旅游團(tuán)隊(duì)4993個(gè)，波及游客10余萬(wàn)人。那么新冠肺炎疫情防控中政府采取停團(tuán)措施是否為不可抗力？旅游企業(yè)和游客是否承擔(dān)合同解除的違約責(zé)任？雙方應(yīng)承擔(dān)什么法律義務(wù)，值得我們研究。

1 新冠肺炎疫情防控和不可抗力制度適用

《民法總則》第180條和《中華人民共和國(guó)合同法》第117條都對(duì)不可抗力進(jìn)行定義，即不可抗力是不能預(yù)見(jiàn)、不能避免且不能克服的客觀情況，不可抗力事件應(yīng)具備這三點(diǎn)，并發(fā)生在合同履行期間。2003年我國(guó)爆發(fā)非典疫情，非典疫情防控產(chǎn)生的民事糾紛法律適用與新冠肺炎疫情防控有相同之處。起初學(xué)者對(duì)非典疫情適用“情勢(shì)變更”還是“不可抗力”有不同的觀點(diǎn)，如高洪賓（2003）認(rèn)為非典疫情更適用于情勢(shì)變更原則;王凱（2004）認(rèn)為“非典”的發(fā)生是一種不能預(yù)見(jiàn)、不能避免、不能克服的客觀情況，屬不可抗力事件;陳蔓萍（2004）認(rèn)為非典疫情期間政府采取的感染者或疑似者隔離、重大風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)關(guān)閉停業(yè)等措施，是不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移的，具有不可抵御的客觀性，屬于不可抗力事件。筆者認(rèn)為“不可抗力”和“情勢(shì)變更”都是訂立合同初時(shí)對(duì)出現(xiàn)的情況無(wú)法預(yù)見(jiàn)、無(wú)法制止;兩者差別在于“情勢(shì)變更”是合同仍能履行，但履行艱難程度和成本代價(jià)都明顯高于約定之初雙方本意，而“不可抗力”直接導(dǎo)致合同終止履行。根據(jù)最高人民法院民事裁定書(shū)（[2015]民申字第354號(hào)）中的論述：《中華人民共和國(guó)合同法》第117條不可抗力包括政府行政行為。因此，筆者認(rèn)為非典肺炎疫情和新冠肺炎疫情都是突如其來(lái)的災(zāi)難，是任何企業(yè)和個(gè)人在此之前無(wú)法預(yù)見(jiàn)的，政府采取的限制措施是當(dāng)事人無(wú)法避免且無(wú)法拒絕的，適合不可抗力制度。

2 新冠肺炎疫情防控中包價(jià)旅游合同雙方的責(zé)任和義務(wù)

我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定游客在訂購(gòu)旅游企業(yè)產(chǎn)品，參加旅游企業(yè)組織旅行團(tuán)活動(dòng)時(shí)，必須簽訂旅游合同，合同需按照《旅行社條例》第28條規(guī)定注明相關(guān)事項(xiàng)。新冠肺炎疫情防控導(dǎo)致的包價(jià)旅游合同糾紛適用于《中華人民共和國(guó)合同法》不可抗力條款，應(yīng)按《中華人民共和國(guó)旅游法》第67條及《最高人民法院關(guān)于審理旅游糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第13條等法律條款辦理，發(fā)生不可抗力事件雙方免責(zé)。即使合同未約定新冠肺炎疫情相關(guān)條款，但出現(xiàn)此類不可抗力事件，旅游企業(yè)履行了法定義務(wù)不再承擔(dān)合同的違約責(zé)任。除此，旅游企業(yè)和游客面對(duì)疫情還應(yīng)履行基本義務(wù)。

旅游企業(yè)基本義務(wù)：（1）顧全大局，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，服從政府防疫部署安排;（2）疫情時(shí)期，及時(shí)準(zhǔn)確向有關(guān)部門(mén)報(bào)告團(tuán)隊(duì)及游客情況，給予游客必要的救助，采取必要的防護(hù)措施;（3）不輕信謠言，不擅自轉(zhuǎn)發(fā)、傳播傳謠，以政府官方疫情通報(bào)為準(zhǔn)，有序開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng);（4）及時(shí)告知地接社或履行輔助人減少游客損失;（5）主動(dòng)與游客協(xié)商退團(tuán)退費(fèi)事宜。

游客基本義務(wù)：（1）配合政府對(duì)疫情控制的限制措施;（2）個(gè)人采取必要防護(hù)措施保護(hù)自身安全;（3）因疫情防控行程中斷應(yīng)配合有關(guān)部門(mén)遣返，不應(yīng)擅自脫團(tuán)、滯留或煽動(dòng)其他游客過(guò)度維權(quán);（4）解決糾紛不應(yīng)損害第三人合法權(quán)益。

3 新冠肺炎疫情防控引發(fā)的旅游合同糾紛行政調(diào)解注意事項(xiàng)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)旅游法》第92條規(guī)定，發(fā)生旅游糾紛游客可以向旅游行政部門(mén)投訴，申請(qǐng)調(diào)解。旅游行政部門(mén)受理、處理新冠肺炎疫情導(dǎo)致的旅游合同糾紛投訴應(yīng)注意以下事項(xiàng)：

（1）新冠肺炎疫情防控導(dǎo)致游客退團(tuán)性質(zhì)變化的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

2020年1月24日，文旅部下發(fā)《通知》，通知中明確“即日起”即“2020年1月24日”，“暫停經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)旅游及機(jī)票+酒店旅游產(chǎn)品”是指“暫停旅游企業(yè)組織旅游團(tuán)隊(duì)及相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。文化和旅游部下發(fā)的《通知》是基于對(duì)新冠肺炎疫情重大公共衛(wèi)生事件防控需要，是對(duì)旅游企業(yè)組團(tuán)等經(jīng)營(yíng)行為的行政干預(yù)，是不能預(yù)見(jiàn)、避免、克服事件，屬不可抗力。因此，2020年1月24日為旅游合同糾紛中因新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控產(chǎn)生不可抗力事件的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

（2）疫情防控應(yīng)為包價(jià)旅游合同不能履行的直接原因。

2020年1月24日之前，文化和旅游部未對(duì)旅游企業(yè)展旅游經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)作出限制，游客或旅游企業(yè)出于安全考慮擅自解除旅游合同，屬普通合同糾紛，應(yīng)按合同約定的違約條款處置。合同履行是一種法律行為，意外事件的客觀情況必須是直接影響合同履行，否則不能構(gòu)成不可抗力事件。盡管，新冠肺炎疫情防控從理論上來(lái)講屬于不可抗力事件，但因疫情防控政府采取的停產(chǎn)、停業(yè)等措施是否為合同不能履行的直接原因，應(yīng)根據(jù)具體的個(gè)案合同具體分析。如游客王某與A旅游企業(yè)在2020年1月10日簽訂合同“武漢3日游”包價(jià)旅游合同，計(jì)劃1月19日出團(tuán)，1月13日王某以新聞報(bào)道武漢出現(xiàn)疫情為由拒絕出團(tuán)，且認(rèn)為疫情屬不可抗力事件，要求旅游企業(yè)全額退款。筆者認(rèn)為王某訴求不予成立，主要是當(dāng)時(shí)政府對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎防控措施還未頒布，還沒(méi)有對(duì)航空、公路、鐵路實(shí)施禁運(yùn)，并沒(méi)有直接影響到游客和旅游企業(yè)之間的合同的履行，游客只因主觀判斷而要求與旅游企業(yè)解除合同屬于違反合同約定行為，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約后果。

（3）因不可抗力事件導(dǎo)致的不可退還費(fèi)用認(rèn)定。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)旅游法》第67條，游客和旅游企業(yè)無(wú)法協(xié)商一致的，可以解除合同，旅游企業(yè)扣除不可退還費(fèi)用，并提供與費(fèi)用相關(guān)的第三方輔助人或企業(yè)合作合同、支付款項(xiàng)記錄、已發(fā)生的損失證明等，以證明其已支付且不可退還，不可擴(kuò)大扣除范圍，不應(yīng)將自身經(jīng)營(yíng)成本、可得利潤(rùn)計(jì)入扣除費(fèi)用。如新冠肺炎疫情后，國(guó)家民航局明確民航機(jī)票免收退票費(fèi)，中國(guó)鐵路總公司從2010年1月24日0時(shí)起全國(guó)范圍內(nèi)停收退票費(fèi)。鑒于國(guó)家民航局和中國(guó)鐵路總公司出臺(tái)了無(wú)損退改政策，旅游企業(yè)組織境內(nèi)旅游時(shí)因新冠肺炎疫情防控解除包價(jià)旅游合同的，不得扣除機(jī)票、火車票退票手續(xù)費(fèi)。

（4）旅游企業(yè)在不可抗力事件中舉證證據(jù)效力問(wèn)題。

發(fā)生不可抗力事件，旅游企業(yè)解除合同扣除不可退還費(fèi)用，應(yīng)舉證與費(fèi)用相關(guān)的證據(jù)材料，包括與航空公司、地接社、賓館酒店及旅游輔助人的合同協(xié)議、供應(yīng)商不予退款書(shū)面證明及資金支付記錄等。出境旅游企業(yè)舉證境外已發(fā)生費(fèi)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)根據(jù)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》實(shí)施，涉及境外服務(wù)商企業(yè)或個(gè)人出示的證明材料應(yīng)由所在國(guó)公正機(jī)關(guān)公正和我國(guó)領(lǐng)事館認(rèn)證，涉及外文資料應(yīng)附有中文翻譯譯本。

4 新冠肺炎疫情防控引發(fā)的旅游合同糾紛行政調(diào)解建議

（1）堅(jiān)持依法依規(guī)和正確引導(dǎo)相結(jié)合。新冠肺炎疫情防控導(dǎo)致的包價(jià)旅游合同糾紛屬不可抗力，法律有明確規(guī)定，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)要依據(jù)事實(shí)、依法調(diào)解，調(diào)解結(jié)果不得對(duì)抗或傷害第三人。旅游行政機(jī)關(guān)要做好游客和旅游企業(yè)的普法和宣講，引導(dǎo)旅游企業(yè)和游客正面面對(duì)不可抗力事件產(chǎn)生的損失，消除兩者之間的對(duì)立情緒，減少溝通協(xié)商阻力。

（2）堅(jiān)持依法調(diào)解和自愿協(xié)商相結(jié)合。旅游行政調(diào)解機(jī)構(gòu)受理、處理和調(diào)解因新冠肺炎疫情防引發(fā)的旅游合同糾紛，不得偏袒旅游企業(yè)或游客任何一方，不得利用行政手段強(qiáng)壓旅游企業(yè)賠付，不得欺瞞游客忽視其合法權(quán)益，要即兼顧雙方利益，又要公平公正妥善解決。旅游行政機(jī)關(guān)要倡導(dǎo)旅游企業(yè)和游客采取合同采取出行延期、日期變更的方式，如疫情過(guò)后再參團(tuán)出游的措施，最大程度降低旅游企業(yè)和游客的各自損失。

（3）堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)守信和高效便捷相結(jié)合。行政調(diào)解中，旅游企業(yè)與游客應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)守信，不得隨意拒絕對(duì)方合理訴求，旅游企業(yè)不能編造虛假證據(jù)侵占游客應(yīng)退團(tuán)費(fèi)，不得隨意告知游客“團(tuán)款全損”“一分不退”，激化社會(huì)矛盾。對(duì)于部分國(guó)內(nèi)外航空公司、鐵路公司及線上OTA平臺(tái)發(fā)布對(duì)游客減免優(yōu)惠政策，旅行企業(yè)應(yīng)充分考慮游客利益盡快實(shí)施退團(tuán)無(wú)差額退款。行政調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)特事特辦、提高效率，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)解、電話調(diào)解等方式簡(jiǎn)化程序，盡快促成旅游企業(yè)和游客達(dá)成調(diào)解協(xié)議，防止久調(diào)不結(jié)。

參考文獻(xiàn)

[1]高洪賓.SARS并非不可抗力——兼論情勢(shì)變更原則[J].法律適用，2003，（07）：11-12.

[2]王凱.論對(duì)“非典”如何適用不可抗力制度[J].安順師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)（綜合版），2004，（03）：63-65.

[3]陳蔓萍.“非典”與不可抗力[J].湖南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（01）：70-71.

[4]崔建遠(yuǎn).不可抗力條款及其解釋[J].環(huán)球法律評(píng)論，2019，41（01）：48-57.