外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行？

馬亮

[摘 要]專業(yè)型組織或知識(shí)密集型組織的核心員工都是專業(yè)人士，如何對(duì)他們進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)一直存在爭(zhēng)議。專家型領(lǐng)導(dǎo)理論認(rèn)為要內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，

但干部管理制度在實(shí)際運(yùn)行時(shí)通常導(dǎo)致外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行。本文以新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控為案例，對(duì)地方衛(wèi)生健康部門的領(lǐng)導(dǎo)干部履歷進(jìn)行分析，探究如何通過專家型領(lǐng)導(dǎo)來強(qiáng)化科學(xué)防控。對(duì)于專業(yè)型組織而言，應(yīng)盡可能選派專家型領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，專業(yè)知識(shí)和技能只是領(lǐng)導(dǎo)勝任力的維度之一。不同層級(jí)和部門的領(lǐng)導(dǎo)干部需要具備不同的能力組合，可以通過加強(qiáng)輪崗和培訓(xùn)來提升他們的全面領(lǐng)導(dǎo)能力。

[關(guān)鍵詞]知識(shí)密集型組織;專家型領(lǐng)導(dǎo);干部管理制度;衛(wèi)健委;新冠肺炎

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2020）02-0079-08

一、引 言

2019年底至2020年初，新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）在湖北省武漢市暴發(fā)并引發(fā)全國防控，地方政府特別是主責(zé)部門領(lǐng)導(dǎo)干部的表現(xiàn)也備受關(guān)注。傳染病疫情防控是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，而“新冠肺炎”又存在潛伏期長(zhǎng)、傳染性強(qiáng)和隱匿性強(qiáng)等特征，使疫情防控挑戰(zhàn)重重[1]。疫情防控能否科學(xué)、及時(shí)和有效，在很大程度上取決于衛(wèi)生健康部門（衛(wèi)健委、疾控中心）的應(yīng)急管理能力，特別是其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力。但是，一些地方主責(zé)部門領(lǐng)導(dǎo)干部的表現(xiàn)差強(qiáng)人意。2020年1月29日，黃岡市衛(wèi)健委主任唐志紅“一問三不知”的表現(xiàn)令許多人大跌眼鏡。當(dāng)記者問到當(dāng)?shù)囟c(diǎn)醫(yī)院的收治能力和床位數(shù)量時(shí)，她打電話了解情況，并態(tài)度不友好地質(zhì)問記者：“我只知道有多少張床位，你非要問我收治多少病人?！?月30日晚，黃岡市委對(duì)唐志紅予以免職。

在疫情防控的緊要關(guān)頭，像唐志紅這樣“一問三不知”的衛(wèi)健委主任顯然令當(dāng)?shù)匕傩崭械讲话?。值得注意的是，也有衛(wèi)健部門的領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)槎畬I(yè)和善溝通而贏得民眾追捧。在2020年2月2日的天津市新聞發(fā)布會(huì)上，市疾控中心傳染病預(yù)防控制室主任張穎對(duì)寶坻區(qū)百貨大樓發(fā)生的疫情傳播迷局進(jìn)行了推理小說般的破解。她被網(wǎng)友稱為“天津福爾摩斯”，旋即在2月被提拔為天津市疾控中心副主任。

有學(xué)者指出，疫情防控能力很大程度上取決于衛(wèi)生管理部門的專業(yè)化程度和循證決策能力，而這意味著要加強(qiáng)主要領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)化配備?！案刹枯啀徥怯斜匾模珜?duì)專業(yè)要求極高的部門如衛(wèi)健委、疾控中心、教育、科技等部門主要領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化背景和實(shí)戰(zhàn)能力仍應(yīng)是基本要求。此外，應(yīng)加強(qiáng)干部循證決策能力提升，作為主政一方的領(lǐng)導(dǎo)，千頭萬緒的工作，不可能樣樣專業(yè)，但在工作中如何能夠積極組織專家隊(duì)伍，為及時(shí)有效政府決策提供依據(jù)是干部必須具備的能力”[2]。

2020年2月23日，習(xí)近平在統(tǒng)籌推進(jìn)“新冠肺炎”疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上，特別強(qiáng)調(diào)要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的工作本領(lǐng)。他指出：“這次疫情防控工作中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力和專業(yè)能力明顯跟不上，必須引起高度重視。我們要增強(qiáng)綜合能力和駕馭能力，學(xué)習(xí)掌握自己分管領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，使自己成為內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”[3]。

很多人擔(dān)心，沒有醫(yī)療衛(wèi)生教育背景和工作經(jīng)歷的人是否可以勝任衛(wèi)健委主任這樣重要的工作？反過來說，有醫(yī)學(xué)教育背景和衛(wèi)生工作經(jīng)歷的衛(wèi)健委主任就可以打好防疫大戰(zhàn)嗎？專家型領(lǐng)導(dǎo)參與防疫會(huì)更有效嗎？為回答這些問題，本文以新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控為案例，搜索全國31個(gè)省

（不含港澳臺(tái)）衛(wèi)健委主任（或黨組書記）的履歷并對(duì)其進(jìn)行分析和討論。

衛(wèi)健委和疾控中心是典型的專業(yè)型組織或知識(shí)密集型組織，其核心員工都是醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)人士。對(duì)這些專業(yè)組織的專業(yè)人士進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)，專家型領(lǐng)導(dǎo)理論認(rèn)為要內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，但干部管理制度在實(shí)際運(yùn)行時(shí)通常導(dǎo)致外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行。本文認(rèn)為不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，因?yàn)閷I(yè)知識(shí)和技能只是領(lǐng)導(dǎo)勝任力的維度之一。我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到，不同層級(jí)和部門的領(lǐng)導(dǎo)干部需要具備不同的能力組合，并應(yīng)通過加強(qiáng)輪崗和培訓(xùn)來提升他們的全面領(lǐng)導(dǎo)能力。

二、理論框架

（一）專家型領(lǐng)導(dǎo)：內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行？

領(lǐng)導(dǎo)者是組織的靈魂人物，對(duì)組織生存與發(fā)展至關(guān)重要。即便是對(duì)于一個(gè)國家而言也是如此，已有研究顯示，國家領(lǐng)袖往往決定一個(gè)國家的生死存亡[4]。我們不應(yīng)夸大領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)組織的重要性，但也不該抹殺或無視他們對(duì)組織的價(jià)值。在組織的領(lǐng)導(dǎo)者中，居于首位的“一把手”會(huì)對(duì)組織歷史留下深刻的烙印，因而受到學(xué)術(shù)研究的廣泛關(guān)注。有關(guān)中央和地方政府的研究大多都是關(guān)注黨委書記和行政首長(zhǎng)的，很少涉及其他副職領(lǐng)導(dǎo)。

專業(yè)型組織是以專業(yè)人士或?qū)＜覟楹诵馁Y源的知識(shí)密集型組織（knowledge-intensive organizations），醫(yī)院、研究型大學(xué)、律師事務(wù)所、設(shè)計(jì)院、媒體、體育團(tuán)隊(duì)等都是典型。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的日益流行，越來越多的專業(yè)型組織或知識(shí)密集型組織涌現(xiàn)，這些組織同一般制造業(yè)或服務(wù)業(yè)的組織不同，因?yàn)槠浜诵氖菍I(yè)人士的自由聯(lián)合體。專業(yè)人士從事專業(yè)性強(qiáng)和知識(shí)密集型的工作，這使其工作的自主性和獨(dú)立性較強(qiáng)。與勞動(dòng)密集型組織相比，知識(shí)密集型組織的管理更加松散，專業(yè)人士也享有更高的自主權(quán)和自由度。一般制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的員工往往需要密切監(jiān)督和善加管理，而專業(yè)人士通?？梢詫?shí)現(xiàn)自我管理，這使人們往往認(rèn)為專業(yè)型組織的專業(yè)人士不需要管理或領(lǐng)導(dǎo)。

對(duì)于專業(yè)型組織而言，究竟應(yīng)由專才還是通才來領(lǐng)導(dǎo)，一直存在爭(zhēng)論。古多爾提出了專家型領(lǐng)導(dǎo)理論（expert leadership），認(rèn)為不應(yīng)由職業(yè)經(jīng)理人來領(lǐng)導(dǎo)這些組織，而應(yīng)由對(duì)這些組織核心業(yè)務(wù)非常擅長(zhǎng)的專家來領(lǐng)導(dǎo)[5]（P49-67）。古多爾等人對(duì)醫(yī)院、大學(xué)、F1賽車隊(duì)等專業(yè)組織的研究表明，這些專業(yè)組織只有在專家型領(lǐng)導(dǎo)的管理下才可以獲得高績(jī)效。這也符合人們的預(yù)期，即內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行。醫(yī)院院長(zhǎng)如果不是著名的外科手術(shù)“一把刀”，很難令人相信其醫(yī)療水平。大學(xué)校長(zhǎng)如果不是院士級(jí)別的科學(xué)家，也往往難以服眾。但是，為什么需要內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行？外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行不行嗎？古多爾在其《世界一流大學(xué)：校長(zhǎng)必須是科學(xué)家嗎？》一書中，對(duì)此進(jìn)行了非常精妙的討論，并在隨后發(fā)展為專家型領(lǐng)導(dǎo)理論[6]（P4）。

古多爾和同事的研究顯示，之所以專家型領(lǐng)導(dǎo)才能勝任專業(yè)性較強(qiáng)的組織管理，主要是因?yàn)閮蓚€(gè)方面六個(gè)領(lǐng)域的原因，使專業(yè)型領(lǐng)導(dǎo)對(duì)組織績(jī)效有正向作用。專家型領(lǐng)導(dǎo)一方面對(duì)組織的核心業(yè)務(wù)掌握專業(yè)知識(shí)，另一方面具備管理技能和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)。這使其在決策和行動(dòng)方面會(huì)對(duì)組織戰(zhàn)略選擇產(chǎn)生關(guān)鍵影響，并基于其專業(yè)知識(shí)而通過員工績(jī)效來影響組織績(jī)效[5]（P49-67）。

就決策和行動(dòng)而言，專家型領(lǐng)導(dǎo)會(huì)采取以知識(shí)為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略，為核心職員打造適合其發(fā)展的工作環(huán)境、發(fā)展目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估體系，并在選聘人員時(shí)能夠樹立榜樣[5]（P49-67）。首先，專家型領(lǐng)導(dǎo)不像職業(yè)經(jīng)理人那樣目光短淺，時(shí)刻想著跳槽和增值。相對(duì)來說，他們很在乎自己在專業(yè)領(lǐng)域和行業(yè)的聲譽(yù)，有更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，對(duì)這份工作也更有內(nèi)在動(dòng)力、歸屬感和責(zé)任心。其次，專家型領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專業(yè)人士更為了解，因?yàn)樗麄兂錾碛谕瑯拥膶I(yè)背景，有過類似的工作經(jīng)歷，所以也能創(chuàng)造出適合專業(yè)人士發(fā)展的合適工作條件。最后，專家型領(lǐng)導(dǎo)對(duì)所在專業(yè)領(lǐng)域了若指掌，能夠伯樂相馬一樣任人唯賢和知人善任，所招募職員的專業(yè)知識(shí)水平也會(huì)更高。

專家型領(lǐng)導(dǎo)所掌握的專業(yè)知識(shí)使其能夠?qū)M織內(nèi)部和外部發(fā)出強(qiáng)烈的信號(hào)，而這有利于吸引和留住員工[5]（P49-67）。首先，專家型領(lǐng)導(dǎo)是組織中專業(yè)人士的榜樣和模范，他們所掌握的專業(yè)知識(shí)能夠“鎮(zhèn)住”這些有專業(yè)能力的人才，也告訴這些人其專業(yè)能力在組織中有用武之地。其次，專家型領(lǐng)導(dǎo)可以創(chuàng)造富有吸引力的工作條件，并吸引優(yōu)秀專業(yè)人才加盟組織。最后，對(duì)于組織外部的關(guān)鍵利益相關(guān)者來說，專家型領(lǐng)導(dǎo)會(huì)讓他們認(rèn)為這樣的組織是靠譜和可信的。這樣一來，既可以吸引更多的優(yōu)秀專業(yè)人士加入，也能獲得社會(huì)的認(rèn)可和尊敬。

（二）領(lǐng)導(dǎo)能力的多維度與權(quán)變性

專業(yè)型組織固然應(yīng)由本專業(yè)的專家來領(lǐng)導(dǎo)，但并非必然。特別是領(lǐng)導(dǎo)者的職位越高，對(duì)其專業(yè)技術(shù)能力的要求就越低，對(duì)其管理才能和領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)的要求相對(duì)更高。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)勝任力的研究顯示，組織中不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)需要具備的技能不同?？ù恼J(rèn)為可以將領(lǐng)導(dǎo)技能分為技術(shù)能力（technical）、人際溝通能力（human）與概念能力（conceptual）三種，不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者需要具備不同能力組合[7]。

技術(shù)能力是指掌握專門領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，能夠進(jìn)行相關(guān)的程序和操作。人際溝通能力主要是指與人溝通和團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力，可以理解為情商或情緒智力。概念能力是指領(lǐng)導(dǎo)者能夠?qū)⒔M織視為一個(gè)整體，可以洞察組織內(nèi)外情勢(shì)的變化與聯(lián)系，并據(jù)此作出戰(zhàn)略決策和采取果斷行動(dòng)?？ù闹赋?，技術(shù)能力更多是對(duì)物的能力，人際溝通能力則是對(duì)人的能力，概念能力則是融會(huì)貫通的整體協(xié)調(diào)能力[7]。

雖然各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者都需要具備三種能力，但它們?cè)诮M織各個(gè)層級(jí)的相對(duì)重要性有所不同?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)者需要具備較強(qiáng)的技術(shù)能力，人際溝通能力對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者都至關(guān)重要，較強(qiáng)的概念能力則是高層領(lǐng)導(dǎo)者需要具備的能力。換言之，技術(shù)能力不是中高層領(lǐng)導(dǎo)者的必要條件，盡管他們也需要具備一定的技術(shù)能力。

卡茨認(rèn)為，這些技能不是天生的，是可以后天培養(yǎng)的，特別是通過“干中學(xué)”來不斷強(qiáng)化。技術(shù)、人際和概念三種能力的抽象程度依次遞增，進(jìn)行培訓(xùn)的難度也依次遞增。目前人們對(duì)技術(shù)能力已有很豐富的認(rèn)識(shí)，但很多管理能力和領(lǐng)導(dǎo)力方面的培訓(xùn)項(xiàng)目只關(guān)注人際能力，對(duì)概念能力的培訓(xùn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。特別是對(duì)于概念能力，需要通過輪崗等培養(yǎng)計(jì)劃來實(shí)施，使領(lǐng)導(dǎo)者能夠換位思考和舉一反三。

卡茨所謂的高中低三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者，主要是針對(duì)企業(yè)而言的。對(duì)于某個(gè)轄區(qū)黨委和政府而言，高中低三層領(lǐng)導(dǎo)者可以分別指領(lǐng)導(dǎo)班子成員、直屬職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部、基層組織或一線部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。就此而言，一座城市的市委書記和市長(zhǎng)是高層領(lǐng)導(dǎo)者，市衛(wèi)健委主任可以視為中層領(lǐng)導(dǎo)者，其下屬處室的主管人員是基層領(lǐng)導(dǎo)者。如果將地方衛(wèi)健委視為一個(gè)組織，其主任和副主任就是高層領(lǐng)導(dǎo)者，下屬科室和事業(yè)單位的主管是中層領(lǐng)導(dǎo)者，最基層組織的負(fù)責(zé)人就是基層領(lǐng)導(dǎo)者。

技術(shù)能力或?qū)I(yè)知識(shí)只是領(lǐng)導(dǎo)能力的維度之一，我們還應(yīng)關(guān)注其他能力，特別是管理能力。近些年來，國內(nèi)外醫(yī)院都在考慮引入專業(yè)管理人員擔(dān)任院長(zhǎng)，而不是非要由知名醫(yī)生擔(dān)任院長(zhǎng)。相對(duì)來說，美國、英國等國家的醫(yī)院院長(zhǎng)多數(shù)由管理人員擔(dān)任，我國的醫(yī)院則普遍是由臨床醫(yī)生擔(dān)任院長(zhǎng)。院長(zhǎng)的核心職責(zé)不是操刀手術(shù)，而是組織管理，因此其管理技能高低可能比醫(yī)術(shù)好壞更為重要。換句話說，一個(gè)好醫(yī)生未必會(huì)成為一個(gè)好院長(zhǎng)，一個(gè)好院長(zhǎng)也不必然是一個(gè)好醫(yī)生。

當(dāng)然，如果醫(yī)院院長(zhǎng)既深諳醫(yī)學(xué)又擅長(zhǎng)管理，就再好不過了。所以，請(qǐng)醫(yī)學(xué)博士（MD）申請(qǐng)工商管理碩士（MBA），可能比請(qǐng)MBA申請(qǐng)MD更合適。這是因?yàn)獒t(yī)學(xué)訓(xùn)練的時(shí)間和強(qiáng)度都是很高的，而MBA相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)9個(gè)國家醫(yī)院的研究顯示，如果醫(yī)院附近的大學(xué)同時(shí)提供醫(yī)學(xué)和管理學(xué)教育，那么同沒有此類教育機(jī)會(huì)或僅有二者其一的相比，醫(yī)院內(nèi)有MBA學(xué)位的醫(yī)生會(huì)更多，醫(yī)院管理能力更強(qiáng)，醫(yī)院患者死亡率更低[8]。換言之，培養(yǎng)掌握醫(yī)學(xué)和管理學(xué)知識(shí)的復(fù)合型人才，對(duì)同時(shí)提升醫(yī)院的管理水平和醫(yī)療水平都有好處。

（三）干部管理體制：外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行？

改革開放以來，我國干部管理強(qiáng)調(diào)“四化”方針，即干部隊(duì)伍的革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化。干部隊(duì)伍建設(shè)要求“德才兼?zhèn)洹⒂旨t又專”。干部管理特別強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和知識(shí)化，推崇技術(shù)官僚和工程治國[9]（P5-7）。近些年來，一批學(xué)者型官員或?qū)＜倚凸賳T脫穎而出，出任很多重要黨政職務(wù)。隨著國家建設(shè)日益走向深化，工程師開始逐漸讓位于人文和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域成長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部。

雖然專業(yè)組織需要內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，但外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行是多數(shù)組織管理的常態(tài)。組織部門在培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，通常會(huì)安排其在多個(gè)不同地區(qū)和部門歷練，以此考察他們的勝任力，并對(duì)他們的綜合管理能力進(jìn)行培養(yǎng)。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的任用，一般規(guī)定要在至少兩個(gè)以上的不同部門任職，否則很難評(píng)估其在不同情況和領(lǐng)域開展工作的綜合潛力。如果領(lǐng)導(dǎo)干部一直在某個(gè)領(lǐng)域或系統(tǒng)工作，很難提拔到更高的層級(jí)，職業(yè)生涯也可能會(huì)越走越窄。

一份對(duì)地方環(huán)境保護(hù)廳長(zhǎng)的研究顯示，他們主要在環(huán)保系統(tǒng)工作，通常來說很難獲得升遷并擔(dān)任地方黨政副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。只有四分之一的省級(jí)環(huán)保廳長(zhǎng)是通過環(huán)保系統(tǒng)得到提拔的，其他四分之三則是來自環(huán)保領(lǐng)域以外的。幾乎所有環(huán)保廳長(zhǎng)的職業(yè)背景和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都可以分為四類：環(huán)保、企業(yè)、省級(jí)政府和地方政府[10]。類似地，衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)也可能存在晉升瓶頸或玻璃天花板，使各地主政者少有來自這些部門的。為了能夠拓展這些領(lǐng)導(dǎo)干部的仕途，也需要為其提供在不同部門的輪崗機(jī)會(huì)。

我國的分管領(lǐng)導(dǎo)體制也為這種管理架構(gòu)提供了制度保障，使外行必須且能高效地領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行。特別是對(duì)于職能多元的轄區(qū)政府，一般會(huì)安排多位副職領(lǐng)導(dǎo)來分管不同領(lǐng)域。通常來說，副職領(lǐng)導(dǎo)一般分管其擅長(zhǎng)的“口”。如衛(wèi)健委屬于科教文衛(wèi)，分管領(lǐng)導(dǎo)一般也從這些部門提拔。但即便如此，副職領(lǐng)導(dǎo)分管的領(lǐng)域也可能很多元，彼此之間可能并沒有直接關(guān)聯(lián)。這是因?yàn)榉止茴I(lǐng)導(dǎo)不直接涉及這些領(lǐng)域的管理，而主要是發(fā)揮協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)作用，因此不必事無巨細(xì)地關(guān)注具體情況[11][12]。當(dāng)然，如果分管領(lǐng)導(dǎo)出身分管領(lǐng)域，在分管方面就會(huì)有更強(qiáng)的專業(yè)能力[13]。比如，杭州市副市長(zhǎng)陳衛(wèi)強(qiáng)出身醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，因其在疫情防控期間的專業(yè)表現(xiàn)而獲得民眾的普遍好評(píng)。但是，我們要認(rèn)識(shí)到副職領(lǐng)導(dǎo)分管許多領(lǐng)域，并非每個(gè)分管領(lǐng)域都是其專業(yè)領(lǐng)域。如陳衛(wèi)強(qiáng)雖然是衛(wèi)生系統(tǒng)出身，但同時(shí)負(fù)責(zé)臺(tái)灣事務(wù)、外事、僑務(wù)、工業(yè)和信息化、科技、市場(chǎng)監(jiān)管、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、杭州高新開發(fā)區(qū)、杭州國家自主創(chuàng)新示范區(qū)及電力、郵政、電信等方面工作。

上述分析表明，專業(yè)型組織是否需要專家型領(lǐng)導(dǎo)，仍然是一個(gè)備受爭(zhēng)議的問題。一方面，專家型領(lǐng)導(dǎo)理論強(qiáng)調(diào)要內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，專業(yè)型組織需要由對(duì)應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的專家來領(lǐng)導(dǎo)。這既有實(shí)質(zhì)性意義，也有象征性意義。專家型領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)知識(shí)使其能夠作出更符合組織利益的決策和行動(dòng)，也使其能夠?qū)M織內(nèi)外釋放有利于組織發(fā)展的信號(hào)。另一方面，組織中不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)者需要不同的能力組合，而專業(yè)能力只是其中之一，對(duì)此不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)，特別是對(duì)中高層領(lǐng)導(dǎo)者而言更是如此。與此同時(shí)，干部管理體制意味著領(lǐng)導(dǎo)干部終將要外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，哪怕是專業(yè)型組織也需要為此做好準(zhǔn)備。

三、以省級(jí)衛(wèi)健委主任為例的數(shù)據(jù)分析

（一）研究設(shè)計(jì)

在“新冠肺炎”疫情防控中，全國各級(jí)衛(wèi)健委和疾控中心發(fā)揮了不可取代的作用，而衛(wèi)健部門領(lǐng)導(dǎo)干部的能力也受到社會(huì)關(guān)注。目前有關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)和職能部門主管的研究還較少，此前研究也多聚焦省級(jí)，如副省長(zhǎng)[11]和省級(jí)環(huán)保廳長(zhǎng)[10]。為了探究衛(wèi)健委主任是否屬于專家型領(lǐng)導(dǎo)，我們以省級(jí)衛(wèi)健委主任為例，對(duì)其履歷進(jìn)行定量分析。當(dāng)然，未來研究可以進(jìn)一步對(duì)地級(jí)市、縣級(jí)等其他層級(jí)政府部門的專家型領(lǐng)導(dǎo)問題加以研究。

為了同有關(guān)專家型領(lǐng)導(dǎo)的研究相符合[5]（P49-67），本文針對(duì)省級(jí)衛(wèi)健委主任進(jìn)行研究。我們的資料來自各省衛(wèi)健委網(wǎng)站和百度百科，其中部分衛(wèi)健委主任的信息缺失，可以查到履歷的有29個(gè)。如果主任和黨組書記分別是兩個(gè)人，我們報(bào)告職務(wù)排名靠前的一位（見表1）。

需要說明的是，在2020年2月3日搜索時(shí)，海南省衛(wèi)健委網(wǎng)站領(lǐng)導(dǎo)信息欄目沒有韓英偉，排名第一的為副主任周國明。

我們關(guān)注的變量主要是衛(wèi)健委主任的基本人口統(tǒng)計(jì)特征（年齡、性別、學(xué)歷）和履職經(jīng)歷，并判斷他們是否屬于專家型領(lǐng)導(dǎo)。所謂專家型領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)其所領(lǐng)導(dǎo)的組織的核心業(yè)務(wù)有較高的專業(yè)知識(shí)，可以稱得上是該專業(yè)領(lǐng)域的專家[5]（P49-67）。我們可以通過學(xué)歷和履歷兩個(gè)方面加以綜合判斷，并將其設(shè)為虛擬變量。如果衛(wèi)健委主任的大學(xué)及以上學(xué)歷同臨床醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生等學(xué)科相關(guān)，或者他們的工作經(jīng)歷曾涉足醫(yī)科大學(xué)、醫(yī)院、衛(wèi)生局、疾控中心等組織，就可以視為專家型領(lǐng)導(dǎo)。

（二）數(shù)據(jù)分析結(jié)果

本文通過主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析，可以分析省級(jí)衛(wèi)健委主任的基本情況。在可以查到履歷的29個(gè)省級(jí)衛(wèi)健委主任中，20位的學(xué)歷或履歷同醫(yī)療衛(wèi)生有關(guān)，其他9位 與此完全無關(guān)。由此可見，三分之一的省級(jí)衛(wèi)健委主任是科班出身的專家型領(lǐng)導(dǎo)。多位衛(wèi)健委主任都有從醫(yī)經(jīng)歷，一些還是醫(yī)學(xué)專家，是典型的學(xué)者型官員。比如，廣西衛(wèi)健委主任廖品琥獲得英國帝國理工大學(xué)博士醫(yī)學(xué)學(xué)位，是臨床麻醉學(xué)專家，曾任大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。考慮到各省的疫情防控主要由省級(jí)衛(wèi)健委協(xié)調(diào)，這些或?qū)W養(yǎng)深厚或術(shù)業(yè)有專攻的專家型領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該可以擔(dān)此大任。

就學(xué)歷而言，10位衛(wèi)健委主任有博士學(xué)位，其中6位是醫(yī)學(xué)博士。有3位是大學(xué)學(xué)歷，其他均為研究生學(xué)歷，但研究生學(xué)歷多數(shù)為在職或從黨校獲得的。還有多位衛(wèi)健委主任獲得了管理學(xué)相關(guān)的學(xué)位，如工商管理碩士（MBA）和高級(jí)管理人員工商管理碩士（EMBA）。就性別來看，8位是女性，其余均為男性，女性占比不足三成?？平涛男l(wèi)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)干部多為女性，但擔(dān)任廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的女性占比仍然偏低。從年齡來看，絕大多數(shù)為60后，年齡最大的為1960年出生，僅有2位是70后。

我國大多數(shù)省份的衛(wèi)健委都是主任兼任黨組書記的“一肩挑”模式，安徽、江蘇、陜西、四川和3個(gè)自治區(qū)的衛(wèi)健委主任和黨組書記是由不同人擔(dān)任的，且通常黨組書記排在主任前面。比如，在安徽省衛(wèi)健委的領(lǐng)導(dǎo)分工中，單向前任黨組書記，負(fù)責(zé)全面工作;陶儀聲（女）任主任，負(fù)責(zé)行政工作。單向前沒有衛(wèi)健工作背景，陶儀聲曾是主任醫(yī)師。又如，陜西省衛(wèi)健委劉勤社任黨組書記，劉寶琴（女）任主任;

四川省衛(wèi)健委沈驥任黨組書記，何延政任主任。

與其他省份不同，云南省衛(wèi)健委楊洋主任排名在王燦平黨組書記之前。寧夏衛(wèi)健委馬秀珍主任兼任政協(xié)副主席，排名在前，田豐年為黨組書記、副主任。王云亭任西藏衛(wèi)健委黨組書記、副主任，格桑玉珍（女）為黨組副書記和主任，排名在后。新疆衛(wèi)健委劉建國任黨組書記、副主任，排名在穆塔里甫·肉孜黨組副書記、主任之前。

雖然一些省份的衛(wèi)健委主任或黨組書記不是醫(yī)學(xué)專業(yè)或衛(wèi)生系統(tǒng)出身，但領(lǐng)導(dǎo)班子包括多位副主任，其中多數(shù)都有衛(wèi)健背景，可以勝任疫情防控相關(guān)工作。比如，江蘇省衛(wèi)健委主任譚穎主持省全面工作，分管財(cái)務(wù)審計(jì)、人事人才、科技教育、離退休干部管理與服務(wù)工作，而這些工作均不直接涉及醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)。

四、結(jié) 論

“新冠肺炎”疫情防控使全社會(huì)對(duì)衛(wèi)健委和疾控中心高度關(guān)注，并對(duì)這些部門“掌門人”的專業(yè)能力感興趣。專家型領(lǐng)導(dǎo)理論認(rèn)為，對(duì)于衛(wèi)健委和疾控中心這樣的專業(yè)型組織的確需要考慮讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，委任相關(guān)專家來領(lǐng)導(dǎo)這些組織。2020年1月31日，育果醫(yī)生創(chuàng)始人、CEO馬于堃在《湖北衛(wèi)健委的13名一把手》中做了盤點(diǎn)，對(duì)湖北省衛(wèi)健委主任和12個(gè)地級(jí)市衛(wèi)健委主任的學(xué)歷和履歷進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)他們的學(xué)歷偏低，所學(xué)專業(yè)和從政軌跡也多數(shù)同醫(yī)療關(guān)系不大。從湖北省地級(jí)市衛(wèi)健委主任的履歷來看，多數(shù)沒有醫(yī)學(xué)背景，這也是人們的擔(dān)憂之處。但從全國31個(gè)省衛(wèi)健委主任的履歷來看，多數(shù)有相關(guān)醫(yī)學(xué)學(xué)歷或衛(wèi)生工作經(jīng)歷，在防疫工作方面也可以發(fā)揮專長(zhǎng)和尊重專業(yè)。

從國家衛(wèi)健委的領(lǐng)導(dǎo)分工來看，也存在類似情況?，F(xiàn)任主任馬曉偉畢業(yè)于中國醫(yī)科大學(xué)，曾任該校副校長(zhǎng)和遼寧省衛(wèi)生廳廳長(zhǎng)，是典型的科班出身和學(xué)者型官員。在國家衛(wèi)健委成立之前，醫(yī)學(xué)專家出身的陳竺任衛(wèi)生部長(zhǎng)。2013年國家衛(wèi)生部和國家人口計(jì)生委進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并，李斌從2013年起任國家衛(wèi)計(jì)委主任，她沒有醫(yī)學(xué)相關(guān)學(xué)歷和工作經(jīng)歷，在2007年任國家人口計(jì)生委副主任，2008年任主任，2011年任安徽省省長(zhǎng)。2018年國家衛(wèi)健委成立，李斌任全國政協(xié)副主席。筆者此前曾對(duì)國家衛(wèi)健委的機(jī)構(gòu)改革歷程進(jìn)行研究，結(jié)果顯示李斌在其中發(fā)揮了重要作用。雖然不是醫(yī)學(xué)背景出身，但李斌充分尊重醫(yī)學(xué)專家，也得到了專家們的認(rèn)可[14]。

從我們分析的省級(jí)衛(wèi)健委主任的履歷來看，多數(shù)是從衛(wèi)生系統(tǒng)一路提拔上來的，但也有不少是從其他系統(tǒng)或地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任而來。因此，我們應(yīng)對(duì)衛(wèi)健委主任們充滿信心，哪怕他們不是醫(yī)生出身。況且醫(yī)學(xué)本身就是一個(gè)龐大的體系，不同門類之間的差別也很大。如果所謂的專家型領(lǐng)導(dǎo)鉆牛角尖，拘泥于所屬的細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行管理，反而不利于全面領(lǐng)導(dǎo)衛(wèi)健部門。有衛(wèi)健學(xué)歷或履歷的領(lǐng)導(dǎo)干部也可能思維固化于過時(shí)的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，而很難按照循證決策那樣運(yùn)用最新的科學(xué)證據(jù)。此外，即便不是醫(yī)學(xué)出身的專家型領(lǐng)導(dǎo)，只要能夠尊重專業(yè)和善用專家，同樣可以領(lǐng)導(dǎo)衛(wèi)健委這樣的專業(yè)型組織。當(dāng)然，此次疫情防控作為一塊試金石，也為各地檢驗(yàn)衛(wèi)健和其他部門的領(lǐng)導(dǎo)干部提供了契機(jī)。

“新冠肺炎”疫情防控讓社會(huì)關(guān)注衛(wèi)健部門這些專業(yè)型組織的專家型領(lǐng)導(dǎo)問題，這對(duì)于加強(qiáng)對(duì)專業(yè)型政府部門的重視和管理具有現(xiàn)實(shí)意義。除了衛(wèi)健委和疾控中心，政府和事業(yè)單位序列有很多部門可以視為專業(yè)型組織，如統(tǒng)計(jì)局、科技局、教委、高校、各類研究院等。我國是典型的行政主導(dǎo)型社會(huì)，專業(yè)型組織需要警惕過度行政化。一些大學(xué)等專業(yè)型組織的官本位與行政化色彩嚴(yán)重，致使專家型領(lǐng)導(dǎo)未必能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，對(duì)中國大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)的定量研究顯示，院長(zhǎng)上任以后同院內(nèi)同事合作發(fā)表的論文數(shù)量顯著增加，這同其所掌握的權(quán)力受到關(guān)注有很大關(guān)系[15]。

值得注意的是，應(yīng)急管理同時(shí)涉及治理能力和治理合法性，而二者并非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。治理能力高，治理合法性未必就高，反之亦然[16]。在疫情防控初期，高福院士領(lǐng)導(dǎo)的國家疾控中心之所以遭遇信任危機(jī)，背后有多方面原因，但顯然同其獸醫(yī)研究背景和率先發(fā)表英文論文不無關(guān)系。這也意味著專家型領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)性專業(yè)能力作用固然重要，同樣重要乃至更加重要的是其專家身份而具有的象征意義和符號(hào)價(jià)值。

筆者在新加坡工作期間，曾在2013年為姚遠(yuǎn)東的公共衛(wèi)生政策講座擔(dān)任翻譯。他在1988年開始擔(dān)任新加坡衛(wèi)生部長(zhǎng)，此后擔(dān)任過多個(gè)部長(zhǎng)職位，包括社區(qū)發(fā)展部（1991～1994）、貿(mào)易和工業(yè)部（1994～1997）、環(huán)境部（1997～1999）、交通及資訊科技部（1999～2001）和交通部（2002～2006）。他在講座中分享的一個(gè)故事，給筆者留下深刻印象[17]（P158-162）。建國總理李光耀在選擇他來擔(dān)任衛(wèi)生部長(zhǎng)時(shí)說，之所以選擇他，是因?yàn)樗皇轻t(yī)生。換言之，如果是請(qǐng)醫(yī)生擔(dān)任衛(wèi)生部長(zhǎng)，李光耀反而認(rèn)為會(huì)做不好。

在從政前，姚遠(yuǎn)東在跨國公司任總裁，李光耀認(rèn)為他對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)很了解，而衛(wèi)生部長(zhǎng)也應(yīng)采取市場(chǎng)邏輯去管理衛(wèi)生政策。從他后來在多個(gè)部門擔(dān)任部長(zhǎng)的經(jīng)歷看，專業(yè)對(duì)口未必是從政的關(guān)鍵。特別是對(duì)于部長(zhǎng)這樣的“一把手”來說，往往需要對(duì)相關(guān)職能領(lǐng)域負(fù)責(zé)全面管理，而具體工作可以由副職分管。當(dāng)然，這也同新加坡推行政務(wù)官和事務(wù)官的分流制有關(guān)，即部長(zhǎng)是需要選任的政務(wù)官，很難長(zhǎng)期專注某個(gè)部門;常任秘書作為部門級(jí)別最高的事務(wù)官，可以長(zhǎng)期任職并能夠發(fā)展專業(yè)能力。

基于本文的理論探究和案例分析，我們可以得出如下啟示。首先，對(duì)于專業(yè)型組織而言，的確應(yīng)該盡可能選派專家型領(lǐng)導(dǎo)。我們應(yīng)該進(jìn)一步推動(dòng)黨政部門領(lǐng)導(dǎo)干部的公開選拔，使更多的專家可以擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位。這既同專家型領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)性能力有關(guān)，也同其釋放的專業(yè)信號(hào)及其象征性意義有關(guān)。其次，專業(yè)型組織固然需要專家型領(lǐng)導(dǎo)，但不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，因?yàn)閷I(yè)知識(shí)和技能只是領(lǐng)導(dǎo)勝任力的維度之一。不同層級(jí)和部門的領(lǐng)導(dǎo)干部需要具備不同的能力組合，而領(lǐng)導(dǎo)者之間可以基于不同的能力組合進(jìn)行搭班子互補(bǔ)。我們不應(yīng)強(qiáng)求中高層領(lǐng)導(dǎo)者具備專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能力，因?yàn)閷?duì)他們而言更重要的可能是同人際溝通和概念相關(guān)的能力。最后，應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的輪崗和領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)，提升他們的全面領(lǐng)導(dǎo)能力。比如，我們可以為專家型領(lǐng)導(dǎo)提供公共管理碩士（MPA）或公共政策碩士（MPP）等方面的學(xué)位教育或短期培訓(xùn)，使其能夠既有專業(yè)又懂管理。對(duì)于專業(yè)型組織的非專家型領(lǐng)導(dǎo)，則應(yīng)加強(qiáng)其自身學(xué)習(xí)，使其盡快成為專業(yè)領(lǐng)域的行家里手，通過內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)來得到組織內(nèi)外的信任。

本文從專業(yè)型組織和專家型領(lǐng)導(dǎo)的理論視角，結(jié)合中國干部管理制度實(shí)踐，對(duì)地方衛(wèi)健委主任在疫情防控中的領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)行了初步探究。公共管理環(huán)境日趨復(fù)雜和不確定，推動(dòng)政府部門越來越專業(yè)化，并需要更多的專家型領(lǐng)導(dǎo)。目前有關(guān)專業(yè)型組織和專家型領(lǐng)導(dǎo)的研究還以企業(yè)和非營利組織為主，與之相關(guān)的研究是對(duì)美國等國家委任制與選任制的部門主管進(jìn)行比較，但對(duì)中國政府部門的研究還不多見。與此同時(shí)，多數(shù)研究圍繞專業(yè)公務(wù)員的考試和選任進(jìn)行，尚未深入探究專家型領(lǐng)導(dǎo)。我們期望未來研究可以更深入地分析這些問題，為公共管理的專業(yè)化和科學(xué)化提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。值得關(guān)注的研究問題包括如下方面：在管理專業(yè)性較強(qiáng)的政府部門時(shí)，專家型領(lǐng)導(dǎo)是否就比通用型領(lǐng)導(dǎo)更有效？專家型領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮預(yù)期作用需要哪些組織特征和環(huán)境條件？如何可以吸引專家型領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入政府部門？決策者在選派通用型領(lǐng)導(dǎo)還是專家型領(lǐng)導(dǎo)方面受哪些因素影響？對(duì)這些問題進(jìn)行研究，將使我們更好地理解專家型領(lǐng)導(dǎo)的驅(qū)動(dòng)因素、作用機(jī)制和依存條件。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Do Generalists Lead Experts？

——Expertise-Based Organizations， Expert Leadership， and the Prevention and Control of COVID-19

Ma Liang

Abstract：The core employees of expertise-based organizations or knowledge-intensive organizations are professionals or technical experts， and how to effectively lead them is a debatable theme lingering in the field. Expert leadership theory argues that experts should be led by expert leaders， while cadre management institutions often result in generalists leading experts. In this article， we use the case of epidemic prevention and control of 2019 Novel Coronavirus （COVID-2019） in China to analyze the resumes of the heads of local health commissions. We argue that we should not overemphasize the rule of laymen leading experts， because technical knowledge and skills are merely one of the leadership competences. Leaders at different levels and departments need different combinations of skills， and we should use executive training and job rotation to boost their full range of leadership skills.

Key words：knowledge-intensive organization， expert leadership， cadre management institutions， health commission， COVID-2019

收稿日期：2020-02-29

作者簡(jiǎn)介：馬 亮（1984-），男，江蘇銅山人， 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，博士生導(dǎo)師，博士，北京 100872

本文為國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目面上項(xiàng)目“第三方評(píng)估如何提升組織績(jī)效：中國地方政府的實(shí)證研究”（批準(zhǔn)號(hào)71774164）和國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“地方治理體系與治理能力的影響因素、改革路徑與治理效果”（批準(zhǔn)號(hào)1633004）的階段性研究成果。