輔警隊(duì)伍社會(huì)保障制度之困境與出路

【內(nèi)容摘要】輔警隊(duì)伍的存在，對(duì)于輔助公安機(jī)關(guān)基層執(zhí)法、維護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)和生命安全具有重要意義。然而，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的輔警福利待遇薪酬體系不完善，激勵(lì)機(jī)制缺失，導(dǎo)致輔警隊(duì)伍人員流動(dòng)性大，不能有效激勵(lì)輔警努力工作、履行職責(zé)。因此，有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)輔警福利待遇進(jìn)行研究，指出其薪酬體系存在的問題，并提出優(yōu)化解決的方案。這對(duì)于穩(wěn)定輔警隊(duì)伍，提升輔警對(duì)公安工作的認(rèn)同感和歸屬感具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān) 鍵 詞】輔警;福利待遇;激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D631.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）05-0017-04

作者簡(jiǎn)介：潘霓（1980-），女，漢族，碩士，廣西警察學(xué)院，副教授，研究方向：行政法與行政訴訟法。

輔警最早在我國(guó)出現(xiàn)是在江浙一帶經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，借鑒了西方的輔警制度，針對(duì)的是警力不足的問題。由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)向社會(huì)公開招聘輔警，成員大多數(shù)來源于本地市民，采用合同制的聘用模式。其性質(zhì)不屬于一級(jí)授權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍，而是治安輔助隊(duì)伍，是群眾性的治安保衛(wèi)組織，也是公安系統(tǒng)中維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作的有益補(bǔ)充。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，新科技的犯罪行為也層出不窮，使得公安機(jī)關(guān)面臨繁重的打擊犯罪任務(wù)，輔警作為輔助公安民警工作的重要性也變得越來越重要。但在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中輔警隊(duì)伍中出現(xiàn)了不少問題，其中福利待遇是最基本最亟待解決的問題，這嚴(yán)重影響了輔警隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力和穩(wěn)定性。近年來，公安部開始逐漸重視警輔人員的管理改革工作。國(guó)務(wù)委員、公安部黨委書記、部長(zhǎng)趙克志部長(zhǎng)在2019年7月召開的全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)上指出，要進(jìn)一步深化警務(wù)輔助人員管理制度改革，積極推動(dòng)地方立法，健全完善警務(wù)輔助人員管理工作機(jī)制，不斷推動(dòng)警務(wù)輔助人員管理規(guī)范化、制度化、法治化。①這為完善我國(guó)輔警保障體系指明了改革方向。

一、輔警隊(duì)伍社會(huì)保障存在的問題

現(xiàn)階段我國(guó)輔警隊(duì)伍存在的根本原因，在于現(xiàn)有警力不足，許多基層公安機(jī)關(guān)招募的輔警數(shù)量已經(jīng)達(dá)到或者超過在職民警數(shù)量的總和。與在職民警相比，輔警缺乏相應(yīng)的社會(huì)保障，福利待遇保障機(jī)制不健全，這勢(shì)必會(huì)給輔警工作的可持續(xù)性發(fā)展帶來不利影響。輔警隊(duì)伍社會(huì)保障主要存在以下幾方面的問題。

（一）工資水平較低

在我國(guó)大部分公安基層一線部門，輔警的工資待遇都是比較低的，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于基層執(zhí)法民警。而輔警無(wú)論是工作時(shí)間還是工作強(qiáng)度都和基層執(zhí)法民警不相上下，有的甚至比基層民警付出更多。這樣的工作貢獻(xiàn)明顯與他們的工資收入比例不相稱。目前，輔警的工資一般是依據(jù)合同制職工工資來發(fā)放，其組成部分由基本工資、工齡和崗位績(jī)效工資三部分組成。但這三部分的標(biāo)準(zhǔn)都很低，并沒有與輔警的崗位職責(zé)和實(shí)效相掛鉤，導(dǎo)致輔警人員流動(dòng)性大。對(duì)輔警的工作獎(jiǎng)懲制度也沒有做到公平公正，而且激勵(lì)機(jī)制不到位，難以激發(fā)他們的工作積極性，對(duì)自身的職業(yè)認(rèn)同感也比較低。筆者通過調(diào)查訪談和網(wǎng)上公開數(shù)據(jù)，收集了部分城市的輔警待遇，包括是否有五險(xiǎn)一金和補(bǔ)助，做成表格如下表1所示：

從上表1可以看出，在上海、天津、深圳等東部和南部等發(fā)達(dá)地區(qū)，輔警的工資待遇相對(duì)較高，也有相應(yīng)的五險(xiǎn)或公積金保障。而在經(jīng)濟(jì)落后的中部和西部地區(qū)，輔警的工資待遇較低，并且沒有任何福利保障，有的地區(qū)甚至連基本的工資都無(wú)法按時(shí)發(fā)放?！稗r(nóng)村兼任輔警的村干部甚至每天只有50元至100元的補(bǔ)助?！雹陔m然各地市的財(cái)政開始加大對(duì)輔警的福利工資保障力度，但相比他們的工作量和勞動(dòng)強(qiáng)度來說，仍然比較低。以2018年貴陽(yáng)市公布的公安局公開招聘警務(wù)輔助人員的通知為例，通知規(guī)定此次招聘輔警50人，薪酬待遇為試用期2100元，三個(gè)月后轉(zhuǎn)正個(gè)人工資收入為2800元（含繳納五險(xiǎn)一金）。該工資水平只是高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY1680元/月，但是遠(yuǎn)低于平均工資4463元/月。

（二）政府財(cái)政缺乏保障機(jī)制

輔警一般由公安機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，或者是接受公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由公共財(cái)政來承擔(dān)其工資的發(fā)放，其財(cái)政保障機(jī)制是政府主導(dǎo)型的管理機(jī)制。但由于輔警沒有正式的國(guó)家編制，沒有正式的財(cái)政經(jīng)費(fèi)渠道，因此輔警人員的工資福利得不到保障。國(guó)內(nèi)不少地方的公安機(jī)關(guān)只能通過攤派行政款項(xiàng)、扣留保證金罰沒款、收費(fèi)截留等非財(cái)政渠道來為輔警籌集資金，以保障輔警工作的正常開展。但這也不是長(zhǎng)久之計(jì)，其不僅有損公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的公正性，也有損輔警人員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，同時(shí)也給輔警工作以權(quán)謀私大開方便之門，有損警務(wù)工作的嚴(yán)肅性。就連輔警在協(xié)助警務(wù)工作中所必須配備的制式服裝和警用裝備等開支，均無(wú)明確經(jīng)費(fèi)來源，因此只能占用公安經(jīng)費(fèi)，甚至輔警的考核獎(jiǎng)金也要占用公安公用經(jīng)費(fèi)來發(fā)放。

（三）相應(yīng)福利保障機(jī)制不健全

我國(guó)中西部地區(qū)的公安機(jī)關(guān)大多數(shù)沒有幫輔警繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，還沒有建立針對(duì)輔警的福利保障機(jī)制，對(duì)困難輔警的社會(huì)救助存在很大的局限性，所設(shè)的門欄也比較高。近年來，輔警出現(xiàn)重大傷亡無(wú)力負(fù)擔(dān)費(fèi)用而無(wú)奈求助“輕松籌”、“水滴籌”等現(xiàn)象并不鮮見?！凹词拱l(fā)達(dá)地區(qū)為輔警繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，扣除保險(xiǎn)金后工資獎(jiǎng)金收入僅在1000元到1500元左右。”③不僅工資收入低，而且還不能享受“六險(xiǎn)一金”（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、人身意外傷害保險(xiǎn)和住房公積金），不少地方的公安機(jī)關(guān)連甚至“三險(xiǎn)”（醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)）都不能為輔警繳納。更有甚者，連傷亡補(bǔ)償權(quán)都難以得到保障。雖然輔警在工作中沒有執(zhí)法權(quán)，但由于警務(wù)工作量大、危險(xiǎn)性強(qiáng)，輔警在協(xié)助執(zhí)法工作過程中人身同樣面臨很大的危險(xiǎn)性。如果輔警的生命權(quán)和健康權(quán)沒有得到很好的保障，一旦在工作中受到傷害甚至犧牲，很難得到傷亡補(bǔ)償。這挫傷了輔警人員工作的積極性，使得輔警人員流失嚴(yán)重，影響了隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

二、輔警福利保障制度的他山之石

（一）西方的經(jīng)驗(yàn)借鑒

輔警制度起源于西方，因此其經(jīng)費(fèi)保障制度也是來源于西方，逐漸為世界各國(guó)的警務(wù)工作所用。國(guó)外警察部門聘用的輔警一般是有固定工作的市民，是作為正式警察的補(bǔ)充力量，其工資待遇是與正式警察有區(qū)別的。輔警的工資待遇分為義務(wù)服務(wù)和有償服務(wù)兩大類別，英國(guó)在二十世紀(jì)九十年代之前輔警工作都是義務(wù)的，這與當(dāng)?shù)刂伟矀鹘y(tǒng)有關(guān)，自古以來就有群眾義務(wù)維持地方的秩序。二十一世紀(jì)以來，輔警因警務(wù)輔助工作造成職業(yè)收入減少的狀況，政府可以給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。而在法國(guó)、香港等國(guó)家和地區(qū)，自輔警制度建立以來，實(shí)行的就是有償服務(wù)，明確規(guī)定了輔警的工作報(bào)酬和工作時(shí)間，并且報(bào)酬大多數(shù)都與工作時(shí)間成正比?！跋愀圯o警以日（8小時(shí)）計(jì)酬，每24小時(shí)內(nèi)，無(wú)論輔警執(zhí)勤或者訓(xùn)練時(shí)間多長(zhǎng)，最多只能按8小時(shí)計(jì)酬，只有在極為緊急的情況下并經(jīng)過嚴(yán)格審批才能得到特惠津貼?！雹?/p>

同時(shí)，西方很多國(guó)家為了保證輔警隊(duì)伍工作的正常開展，都為輔警添置必要的工作防護(hù)裝備，在辦公經(jīng)費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)開支上也給予支持。在輔警的撫恤保障制度上，西方國(guó)家的規(guī)定也是充滿了人文關(guān)懷。對(duì)于因公受傷或者犧牲的輔警，授予榮譽(yù)稱號(hào)，并給予足夠的物質(zhì)補(bǔ)償。例如英國(guó)的輔警制度規(guī)定：輔警因執(zhí)勤負(fù)傷或者犧牲，比照警官的有關(guān)規(guī)定，享受醫(yī)療和撫恤。⑤這充分體現(xiàn)出對(duì)輔警撫恤保障的重視，使輔警能全身心地投入到輔助警務(wù)工作中，為維護(hù)社會(huì)治安方面發(fā)揮重要的輔助作用。

（二）我國(guó)的有益嘗試

近年來，在輔警福利經(jīng)費(fèi)保障工作上，我國(guó)鑒了西方國(guó)家和發(fā)達(dá)地區(qū)的做法，采取了不少措施，取得了一定的成效。如東部和南部一些發(fā)達(dá)城市的公安機(jī)關(guān)，將輔警分為技術(shù)崗位和普通崗位，分別針對(duì)不同的崗位性質(zhì)制定不同的經(jīng)費(fèi)定額，將其納入當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)年度部門預(yù)算，由政府財(cái)政予以保障。區(qū)、縣兩級(jí)公安機(jī)關(guān)的輔警經(jīng)費(fèi)則由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按一定比例予以共同承擔(dān)。有的地方還設(shè)立輔警專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，規(guī)定輔警的工作經(jīng)費(fèi)和撫恤經(jīng)費(fèi)，以實(shí)際發(fā)生額為準(zhǔn)在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中撥付，以保障輔警的經(jīng)費(fèi)支出要求，從而激勵(lì)輔警更好地投入到警務(wù)輔助工作中。

以筆者所在的南寧市為例，南寧市作為廣西省會(huì)城市，大西南的出口通道，憑借區(qū)位優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，取得了明顯的進(jìn)步。但是全市七城區(qū)五縣的政府財(cái)政發(fā)展不均衡，導(dǎo)致各城區(qū)公安機(jī)關(guān)在職的一萬(wàn)多名輔警薪酬福利水平不一，并普遍偏低。為此，由南寧市公安局組織發(fā)起，聯(lián)合市編辦、市人社局和市財(cái)政局四部門共同開展了統(tǒng)一輔警薪酬標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目。⑥2017年12月，南寧市政府常務(wù)會(huì)議通過了《南寧市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理暫行辦法》，該辦法明確規(guī)定了“縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)應(yīng)在經(jīng)費(fèi)預(yù)算范圍內(nèi)，參照當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，合理確定輔警工資水平，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?！蓖瑫r(shí)還通過了《關(guān)于南寧市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員薪酬和崗位保障標(biāo)準(zhǔn)的通知》，并于2018年1月1日起實(shí)施。該通知規(guī)定，將輔警的工資標(biāo)準(zhǔn)與南寧市職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤，最高崗位工資待遇，可達(dá)到全市職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)的250%。對(duì)于輔警晉升機(jī)制，規(guī)定了每?jī)赡昕蓵x升一級(jí)工資，每級(jí)提高100元，以20年10級(jí)為限。對(duì)于福利保障制度，規(guī)定由公安機(jī)關(guān)依照國(guó)家規(guī)定為輔警足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金費(fèi)用。這為全市范圍內(nèi)公安機(jī)關(guān)輔警待遇標(biāo)準(zhǔn)提供了有力的政策保障。

三、輔警工資福利待遇的改革與完善

（一）提高工資待遇水平

在我國(guó)大部分地區(qū)，輔警平均每個(gè)月實(shí)際到手的工資僅僅為兩千左右，這不僅達(dá)不到當(dāng)?shù)仄骄べY水平，而且也達(dá)不到社會(huì)普通打工人員的工資水平。偏低的工資待遇不僅嚴(yán)重影響了輔警工作的積極性，也影響了其穩(wěn)定性，導(dǎo)致輔警隊(duì)伍人員流動(dòng)性很大。因此，提高基本工資水平勢(shì)在必行。要從根本上解決輔警工資待遇問題，建立輔警經(jīng)費(fèi)保障制度，使其達(dá)到能夠維持當(dāng)?shù)仄胀ㄉ畹臉?biāo)準(zhǔn)。要建立輔警本身是作為公安機(jī)關(guān)人力資源有益補(bǔ)充的意識(shí)，必須重視輔警人員工作的地位和作用。輔警的工資福利應(yīng)該由政府財(cái)政予以承擔(dān)，不能截留輔警在執(zhí)法過程中的罰沒款作為其福利待遇進(jìn)行發(fā)放。將輔警的福利經(jīng)費(fèi)納入公安機(jī)關(guān)年度部門預(yù)算，由政府財(cái)政給予保障。對(duì)公安機(jī)關(guān)輔警的撫恤經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，安排在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中支出。同時(shí)各級(jí)政府財(cái)政在財(cái)力允許的情況下，盡量加大對(duì)輔警的專項(xiàng)資金投入，以滿足輔警的工作需求，激勵(lì)輔警更好地進(jìn)行警務(wù)輔助工作。同時(shí)保證輔警工資按月足額發(fā)放，不能隨意挪用。輔警本來工資就不多，有些輔警的工資還是全家的全部收入來源，是家里的頂梁柱，如果還拖欠發(fā)放工資，那么對(duì)于輔警個(gè)人和家庭來說無(wú)疑是雪上加霜。

（二）建立福利保障機(jī)制

由于輔警工作的危險(xiǎn)性和特殊性，時(shí)常要與社會(huì)違法行為展開斗爭(zhēng)，這相對(duì)于其他職業(yè)來說，存在更高的風(fēng)險(xiǎn)，也有存在著在工作中受傷甚至獻(xiàn)出生命的可能性。因此要將輔警的相關(guān)保障用政策法規(guī)的形式明確下來，讓輔警消除后顧之憂，切實(shí)履行好崗位職責(zé)。各地應(yīng)該參照人民警察的撫恤政策標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)一系列政策優(yōu)待受傷及犧牲的輔警?？梢越Y(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等實(shí)際情況，制定出輔警的傷病補(bǔ)助、撫恤待遇、特困救助以及見義勇為等政策。明確規(guī)定輔警依法享有休息休假權(quán)和醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)。如果輔警人員在公安輔助工作中發(fā)生傷亡，應(yīng)當(dāng)與在職人民警察享有同等的撫恤待遇。各地公安機(jī)關(guān)也可以聯(lián)合當(dāng)?shù)刎?cái)政部門，設(shè)立相關(guān)輔警撫恤基金，對(duì)因公受傷、致殘或犧牲的輔警發(fā)放撫恤金。如江蘇省無(wú)錫市，每年免費(fèi)組織輔警人員參加體檢，并將輔警群體納入大病特困補(bǔ)助專項(xiàng)基金范圍。⑦在社會(huì)保險(xiǎn)金繳納方面，也要加大對(duì)輔警人員的繳納力度，構(gòu)建與輔警職業(yè)相關(guān)的醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)，使輔警人員病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，解除其后顧之憂。將輔警的合法權(quán)益用立法的形式確立下來，規(guī)定輔警依法享有休息休假權(quán)和相關(guān)保險(xiǎn)的權(quán)利，做好相關(guān)保障工作和宣傳工作，保持福利待遇的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（三）建立和完善激勵(lì)機(jī)制

可以依據(jù)輔警為單位做的貢獻(xiàn)大小和業(yè)績(jī)狀況來制定輔警人員的激勵(lì)機(jī)制。由輔警所在的部門領(lǐng)導(dǎo)和同事對(duì)其工作進(jìn)行考核，對(duì)表現(xiàn)良好、積極肯干、工作突出的輔警予以金錢和物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)。從頂層設(shè)計(jì)上，各級(jí)政府法制部門可以制定輔警獎(jiǎng)懲考核辦法，通過行政立法的形式將輔警獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)制度確定下來。完善輔警考核機(jī)制，將其工作效率和工作能力與收入相掛鉤，通過獎(jiǎng)金激勵(lì)的手段，充分調(diào)動(dòng)輔警工作的積極性和工作熱情。在薪酬的標(biāo)準(zhǔn)的制訂上，可以根據(jù)輔警的工作時(shí)間長(zhǎng)短、貢獻(xiàn)大小、工作性質(zhì)等，實(shí)行輔警工資等級(jí)制，以體現(xiàn)不同層級(jí)不同工作的難易程度，待遇也有所不同。在提高總體收入的前提下，將其收入與工作難易程度和工作時(shí)間相掛鉤，獎(jiǎng)罰分明。如果經(jīng)費(fèi)暫時(shí)緊張的情況下，也可以采取精神獎(jiǎng)勵(lì)的方法，設(shè)立各種獎(jiǎng)項(xiàng)，對(duì)輔警的勞動(dòng)付出給予肯定，增強(qiáng)他們的職業(yè)自豪感和認(rèn)同感。在獎(jiǎng)金的落實(shí)方面，建立快捷的審批渠道，規(guī)定辦結(jié)的期限，避免因拖欠獎(jiǎng)金的發(fā)放而影響輔警的工作積極性。同時(shí)針對(duì)輔警工作的突發(fā)性、全天候性和無(wú)規(guī)律性等特點(diǎn)，建立和完善加班補(bǔ)償制度。這樣一方面可以激勵(lì)輔警更積極地投入警務(wù)輔助工作中，另一方面，也保障了輔警隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

注釋：

①趙克志在全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào) 牢記初心使命 勇于擔(dān)當(dāng)作為 堅(jiān)決打贏新中國(guó)成立70周年大慶安保維穩(wěn)攻堅(jiān)戰(zhàn)[EB/OL].（2019-07-21）[2019-11-18]http：//www.ga.yn.gov.cn/jwxw/quanguojingxun/201908/t20190801_881848.html.

②趙敏，趙秀河.可持續(xù)發(fā)展視角下的輔警人員權(quán)利保障分析[J].云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（1）.

③許瑛.輔警經(jīng)費(fèi)保障問題初探[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2012（18）.

④許瑛.輔警經(jīng)費(fèi)保障問題初探[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2012（18）.

⑤政工言.建設(shè)正規(guī)化輔警隊(duì)伍若干問題探討[J].公安研究，2008-09-10.

⑥陳麗生.南寧市公安機(jī)關(guān)輔警統(tǒng)一薪酬標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究[D].廣西大學(xué)專業(yè)學(xué)位碩士學(xué)位論文.

⑦鄧瀟.輔警隊(duì)伍薪酬管理研究——以y交警大隊(duì)為例.南昌大學(xué)專業(yè)學(xué)位碩士論文.