強化北京村鎮(zhèn)規(guī)劃中水務管理的思考

馬東春，王軍紅，時 宇，張 娟，盧亞靜，戰(zhàn) 楠，邱彥召

（北京市水科學技術研究院，100048，北京）

北京作為超大型缺水城市，2018 年人均水資源占有量僅為164.61m3， 而地區(qū)生產總值為30320 億元，人均GDP 不斷跨越標志性臺階， 達到高收入國家水平。2018 年北京城鎮(zhèn)化率為86.5%，城鎮(zhèn)化水平已達到發(fā)達國家水平， 然而天然稟賦不足的自然水文水資源狀況形成經濟社會高速發(fā)展的掣肘， 對新時期水務管理提出嚴峻挑戰(zhàn)。 本文圍繞村鎮(zhèn)規(guī)劃中強化水務管理問題， 分析北京村鎮(zhèn)水務管理的發(fā)展需求和水務管理需要解決的關鍵問題，提出發(fā)展思路和解決路徑。

一、北京村鎮(zhèn)水務管理的發(fā)展需求

北京農村經濟社會伴隨城鎮(zhèn)化進程實現(xiàn)跨越式發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結構打破，統(tǒng)籌機制建立。 2018 年三次產業(yè)比例為0.4∶18.6∶81.0，第一產業(yè)在地區(qū)GDP 中占比很小并保持了穩(wěn)中有降趨勢。 農業(yè)內部結構有很大改善，傳統(tǒng)農業(yè)所占比重不斷下降，都市型現(xiàn)代農業(yè)強勢發(fā)展。 農業(yè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代， 農民生活從溫飽步入小康階段。 村鎮(zhèn)水務基礎設施服務能力明顯增強，農村生態(tài)環(huán)境有了明顯改善。

1.資源環(huán)境稟賦先天不足與經濟社會快速發(fā)展對水務管理提出更高要求

城鎮(zhèn)化使北京村鎮(zhèn)水務管理面臨巨大挑戰(zhàn)。 一是水資源嚴重緊缺的現(xiàn)狀對進一步深度建設節(jié)水型城市要求緊迫，農業(yè)水務管理在原有管理方式下面臨著最嚴格水資源管理制度要求精確到點、 精確到戶的壓力。二是隨著城鎮(zhèn)化，保護農業(yè)用地與加快城鄉(xiāng)發(fā)展之間的土地供求矛盾顯現(xiàn)，導致與土地緊密相關的水資源使用更為緊張， 水務管理問題更為復雜。 三是經濟社會快速發(fā)展使資源環(huán)境對“三農”發(fā)展的約束凸顯，需水管理具有緊迫性，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產需要精準落實到水務管理的末端和細節(jié)。

2.基礎設施積累不足與基本公共服務均等化需求對持續(xù)提升水務基礎設施建設標準和規(guī)范管理提出要求

由于水務基礎設施建設存在歷史階段性的城鄉(xiāng)分化問題積累，農村地區(qū)還存在基礎設施建設不足的問題，城鄉(xiāng)接合部和農村地區(qū)供排水設施保障及規(guī)范化運行、 水旱災害防御、雨污合流管線溢流污染和面源污染、 小微水體整治都存在短板和弱項。 城鄉(xiāng)接合地區(qū)、新城、重點鎮(zhèn)的快速發(fā)展使村鎮(zhèn)工商服務業(yè)發(fā)展興旺，數量增多，流動人口增多，水務服務對象多樣化， 對水務服務的時段要求、服務及時程度、保障率等提出新的更高要求。 特別是在水源地周邊、近水空間的民俗旅游村等區(qū)域，如何在滿足不斷增強的市民休閑、鄉(xiāng)野旅游、近水親水戲水需求的同時，又保護好珍貴的水源，對水務管理提出新課題。 如何提升水生態(tài)服務功能，滿足人類用水的多樣化需求，需要更好地處理水資源保護和發(fā)展的問題。

3.精細化管理與突發(fā)性事件應急管理需求對提升水務公共服務綜合能力提出要求

隨著新農村建設和三農的發(fā)展，人民生活水平大幅度提升，傳統(tǒng)村莊管理轉化為城鎮(zhèn)化的新型社區(qū)管理，與之配套的城鎮(zhèn)化新型社區(qū)的水務管理，需要更為精細化、規(guī)范化，不論是對水務日常管理的常規(guī)化服務，還是面對旱災、洪澇災害、突發(fā)性水污染、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的水務應急管理，都需要更為強大的內核、強大的應變能力、強大的儲備能力和與之配套的人員、機制，以及由此而形成的水務公共服務綜合能力。

二、北京村鎮(zhèn)規(guī)劃中強化水務管理的關鍵問題

1.把控關鍵管理指標

用水總量作為關鍵性指標，在村鎮(zhèn)規(guī)劃中需要嚴格把控。 突出最嚴格水資源管理制度， 把控村鎮(zhèn)用水總量，把握水資源與人、地、產、城之間的關系，確定村鎮(zhèn)人口、建設用地、經濟發(fā)展規(guī)模以及發(fā)展布局引導方向等。 根據村鎮(zhèn)多年用水總量在整體、行業(yè)、人口等層面的利用水平，依據人口、建筑、用地、產業(yè)規(guī)模等，通過分地塊、分行業(yè)用水量測算，科學確定鎮(zhèn)域、村莊用水總量，實現(xiàn)量水發(fā)展。 鎮(zhèn)域用水總量控制指標應符合上位分區(qū)規(guī)劃中明確的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域管控目標，鎮(zhèn)域內各村莊用水指標之和不能突破鎮(zhèn)域管控目標。 分析村鎮(zhèn)發(fā)展用水總量與分區(qū)規(guī)劃中明確的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域用水總量指標的一致性，通過分地塊、分行業(yè)用水量測算，復核人口規(guī)模、建筑規(guī)模、用地規(guī)模、產業(yè)規(guī)模與用水總量的協(xié)調性。

按照農業(yè)用水負增長、工業(yè)用新水零增長、生活用水控制增長、生態(tài)用水適度增長的原則，加強村鎮(zhèn)用水管控。 推動計劃用水管理，強化村鎮(zhèn)取水許可和鑿井許可管理，禁止亂開濫采地下水資源， 控制不合理取水，淘汰高耗水企業(yè)。

2.清晰水務管理邊界

《北京城市總體規(guī)劃 （2016 年—2035 年）》要求加強河湖管理，保護自然水域、濕地、坑塘等藍色空間。 村鎮(zhèn)規(guī)劃應明確市管、區(qū)管、鎮(zhèn)管、村管河道水域空間岸線、管理范圍線和保護范圍線。 對有堤防河道的管理范圍可以確定為兩岸堤防之間的水域、灘地、岸邊堤防及護堤地；對于無堤防河道可根據設計洪水位或者參照歷史最高洪水位確定。 保護范圍則根據河湖重要程度、 保護河湖功能的需要， 確定河湖保護范圍的具體邊界，生態(tài)控制區(qū)可適當拓寬保護范圍，保障并恢復河道生態(tài)功能，集中建設區(qū)和限制建設區(qū)以保障行洪安全為底線，根據河道兩側占地情況進行保護范圍劃定，與園林、農業(yè)等部門協(xié)調空間管控。 對于村莊小微水體（溝渠、灌渠、濕地、坑塘等）應在村鎮(zhèn)規(guī)劃中要求依照村莊防洪標準及參照鎮(zhèn)管河道標準進行劃定。 確實由于溝渠狹窄且空間不足的，管理范圍線可采用防洪標準下限，保護范圍線視具體情況劃定，可與管理范圍線重合。

3.明確管理責任主體

村鎮(zhèn)規(guī)劃應嚴格執(zhí)行《中華人民共和國水法》和《北京市河湖保護管理條例》要求，禁止在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物以及從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。 對已確定的水域空間岸線、管理范圍線和保護范圍線應當向社會公告，并標圖立界，明確責任主體。

4.提升綜合服務能力

水務基礎設施作為重要的基礎設施，應按照村鎮(zhèn)規(guī)劃編制要求和村鎮(zhèn)地區(qū)水務建設管理規(guī)律特點，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中明確河湖等水域空間范圍、水務設施空間布局和建設標準，落實水務重點指標和管理保護要求，通過規(guī)劃的頂層設計推動落實，提升水務公共服務能力。

三、村鎮(zhèn)規(guī)劃中強化水務管理的路徑

1.發(fā)展思路

圍繞北京水務 “安全、 潔凈、生態(tài)、優(yōu)美、為民”五大發(fā)展目標，著眼于解決“大城市病”中的水問題，通過規(guī)劃頂層設計，滿足鄉(xiāng)村地區(qū)人民對水務“便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性”需求，推動在鄉(xiāng)村地區(qū)落實北京城市總體規(guī)劃涉水相關指標和任務， 明確河湖等水域空間范圍、水務設施空間布局和建設標準，落實水務重點指標和管理保護要求，實現(xiàn)村鎮(zhèn)地區(qū)國土空間規(guī)劃與水務專項規(guī)劃“多規(guī)合一”，提升鄉(xiāng)村地區(qū)水務設施規(guī)劃建設水平和公共服務能力，支撐村鎮(zhèn)地區(qū)經濟社會發(fā)展。

2.基本原則

①根據北京城市總體規(guī)劃，堅持科學發(fā)展，打破區(qū)域界限，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水務設施規(guī)劃建設，使城鄉(xiāng)水務均衡發(fā)展。

②以人為本， 充分尊重人民意愿，從需求出發(fā)，構建公平均等的水務城鄉(xiāng)公共服務體系，不斷增強農村居民的獲得感。

③村鎮(zhèn)建設與水務支撐能力相匹配，圍繞村鎮(zhèn)水務在農村地區(qū)經濟社會發(fā)展中的基礎地位，充分發(fā)揮村鎮(zhèn)水務在鄉(xiāng)村振興中的支撐作用，切實改善農村居民生活、生產、生態(tài)條件，推動村鎮(zhèn)水務規(guī)劃建設。

④根據村鎮(zhèn)所處區(qū)位特點和發(fā)展水平，區(qū)域水務設施現(xiàn)狀及發(fā)展需求，從實際出發(fā)，因地制宜進行村鎮(zhèn)水務規(guī)劃。

⑤尊重水的自然規(guī)律， 生態(tài)優(yōu)先，高度重視河流自然水系和水資源保護等因素，嚴守水環(huán)境質量底線和水資源利用上限，合理布局村鎮(zhèn)生活生產空間。

3.實現(xiàn)途徑

圍繞水務中心工作， 規(guī)劃先行，重點引領。 通過實現(xiàn)路徑的設計對村鎮(zhèn)規(guī)劃涉及的節(jié)水、供水、排水和污水處理、防洪排澇、水生態(tài)保護等五方面水務內容進行重點管理（見圖1）。

（1）節(jié)水

強化用水總量控制與定額管理，村鎮(zhèn)非居民用水納入計劃用水管理，農業(yè)灌溉用水嚴格實行限額管理。 村鎮(zhèn)主要工業(yè)企業(yè)、公共服務業(yè)、園林綠化取水定額應滿足行業(yè)用水定額標準。 加大高效節(jié)水灌溉設施建設，推廣節(jié)水型生活用水器具。 用水計量收費，建立健全導向明確、激勵和約束并重的節(jié)水獎勵機制。

進一步優(yōu)化產業(yè)布局。 農業(yè)以地下水嚴重超采區(qū)和重要水源地保護區(qū)為重點控制區(qū)，退出高耗水作物種植， 推廣耐旱省水優(yōu)質高效作物品種， 因地制宜發(fā)展旱作雨養(yǎng)農業(yè)，適度退減灌溉面積。 嚴格審核新增工業(yè)企業(yè)，優(yōu)先引進節(jié)水、節(jié)能的高新技術產業(yè)。 畜牧漁業(yè)生產控制新增規(guī)模，非規(guī)模生產散戶養(yǎng)殖有序退出。

（2）供水

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)集約化供水，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)采用集中供水模式，對具備條件的區(qū)域優(yōu)先考慮納入城市供水系統(tǒng)。 農村地區(qū)通過采用以“城（鎮(zhèn)）帶村”為主導、“聯(lián)村、單村”并行的供水模式，邊遠山區(qū)飲水困難村結合搬遷安置工程實施，逐步解決其飲水安全問題。依據相關技術規(guī)范對供水水源、 供水設施建設、管網路由、輸配水管網布置及材質等進行技術管控。 劃定水源保護區(qū)或保護范圍，設置水源保護標志。

加強供水安全管理。 城鎮(zhèn)集中供水廠、 凈水設施加裝自動控制系統(tǒng)、在線監(jiān)測系統(tǒng)、設備間、井房等應符合北京市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理條例等規(guī)定，均按技術規(guī)范進行技術管控， 重要位置加裝視頻監(jiān)控設施，實施專業(yè)化管理。

（3）排水和污水處理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)污水治理應采用修建集中污水廠模式，距離污水處理廠較近的村莊應納入污水收集范圍。 農村污水治理應綜合考慮建設成本、施工難易程度和管理難易程度，采用城帶村、鎮(zhèn)帶村、聯(lián)村等多種治理模式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃與村莊規(guī)劃應明確排水模式、排水設施布局及規(guī)模等需按照規(guī)范確定排水指標和措施, 應明確管線路由以及排水泵站和污水收集管線所處位置。 村莊規(guī)劃中需明確污水收集管網路由、污水提升泵站和污水處理場站位置。

污水收集模式應采用分流制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)分別建設污水和雨水管網，同時對原有的合流制管網進行分流制改造。 污水處理量計算應調查收集居住區(qū)實際用水資料，結合當地用水習慣確定。

（4）防洪排澇

村鎮(zhèn)規(guī)劃應根據村鎮(zhèn)地形、河道坑塘溝渠特點， 先進行豎向規(guī)劃，確定雨水排除及防洪排澇方式，劃定滯洪區(qū)、蓄澇區(qū)，進行洪澇水區(qū)別治理，并兼顧雨洪資源利用。 蓄滯洪區(qū)規(guī)劃應參照蓄滯洪區(qū)設計規(guī)范要求，堤防工程的級別和設計洪水標準根據蓄滯洪區(qū)類別、堤防在防洪體系中的地位和各堤段的具體情況及所在流域防洪規(guī)劃的要求分析確定。

圖1 村鎮(zhèn)規(guī)劃強化水務管理系統(tǒng)分析示意圖

根據流域防洪、 城鎮(zhèn)防洪要求，確定防洪標準，鎮(zhèn)域防洪標準一般為20 年一遇，村域防洪標準一般規(guī)劃為10 年一遇～20 年一遇。 村鎮(zhèn)規(guī)劃中應因地制宜安排各類防洪工程設施，明確防洪措施。 合理確定適宜的排澇標準、排澇工程設施及規(guī)模，并提出相應的排澇措施。 排澇工程規(guī)劃應考慮排水溝渠、河道、湖庫的關系，采用管網、道路邊溝、明溝、暗溝等相結合的雨水排除形式，排水管渠斷面尺寸設計符合規(guī)范要求。 按遠期規(guī)劃的最高日最高時設計流量設計，按現(xiàn)狀水量復核，并考慮村莊遠景發(fā)展的需要。

鼓勵在鎮(zhèn)域規(guī)劃中的健身休閑廣場或公園、學校、醫(yī)療單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等公共設施實施雨水利用，山區(qū)雨洪利用工程適宜采用濕塘、生物滯留帶、植草溝等滯水措施；平原區(qū)雨洪利用工程可采用就地入滲（包括地面入滲、滲透管溝入滲、洼地入滲、入滲井、入滲池等）和貯存利用（雨水收集罐、 地下雨水調蓄池和水體景觀等）措施，或兩種措施的組合。 村莊雨洪利用主要通過現(xiàn)有坑塘收集雨水。 雨洪利用工程所收集的雨水，處理后水質指標符合國家現(xiàn)行相關標準規(guī)定。

（5）水生態(tài)保護

加大水系連通力度。 村鎮(zhèn)規(guī)劃中應明確保護河道縱向、橫向、垂向結構要素，維持其水源、通道、生境、過濾、屏障等生態(tài)功能。 村鎮(zhèn)水域面積占村鎮(zhèn)總面積比例應不小于現(xiàn)狀水平。 根據生態(tài)需水量實施生態(tài)補水，保障生態(tài)基流，保護和修復水生態(tài)系統(tǒng)，營造水清、岸綠、安全、宜人的水域空間。 在滿足河道防洪標準基礎上，加強河道岸坡生態(tài)防護，除村鎮(zhèn)住宅區(qū)外不宜采用漿砌石防護形式，宜選用植被護岸、碼石護岸、鉛絲石籠護岸、木樁護岸、生態(tài)磚護岸等多種生態(tài)護岸形式，漿砌石硬化護岸比例應控制在50%以內。 河岸植被宜選擇鄉(xiāng)土植物種類，通過合理的植物配置構建穩(wěn)定的植物群落，淺水區(qū)以沉水、挺水植物為主，水陸交錯帶以濕生植被為主， 同時滿足景觀綠化、水質凈化和生態(tài)功能要求。 村鎮(zhèn)應對管轄的河道和小微水體落實管護責任，嚴控挖沙、采石等破壞河道的行為。

四、政策建議

1.加強組織領導

各級水務管理部門應充分認識水務重要指標落實在村鎮(zhèn)規(guī)劃中的重要意義，明確責任分工，落實工作經費，加強監(jiān)督檢查。 協(xié)同規(guī)劃編制和實施部門，積極支持、密切配合，加強業(yè)務指導，扎實有序推進，嚴格落實村鎮(zhèn)規(guī)劃中的各項水務重要指標。

2.堅守底線思維

村鎮(zhèn)規(guī)劃制定要充分立足水資源稟賦和環(huán)境承載能力，發(fā)揮村鎮(zhèn)規(guī)劃在村鎮(zhèn)水務管理中的戰(zhàn)略引領和剛性管控作用。 突出水資源約束條件對人口規(guī)模、建設規(guī)模、產業(yè)發(fā)展的嚴格管控， 著力加強水務規(guī)劃管控。嚴守水資源消耗上限，嚴格實行用水總量控制，嚴格計劃用水管理，著力落細落實最嚴格水資源管理制度。

3.強化治理體系

以村鎮(zhèn)規(guī)劃中強化水務管理為突破口，從維護人民群眾的切身利益出發(fā)，不斷探索和完善符合北京這種超大型城市特點的水務基層治理體系，有效解決一些長期困擾基層的末端治理難題，將群眾的問題發(fā)現(xiàn)在基層、解決在基層。 不斷完善制度體系，將創(chuàng)新實踐總結和固化，通過不斷深化的制度建設，妥善應對經濟社會發(fā)展遇到的新情況、新問題。 通過制度性舉措，處理好各方參與社會治理的路徑、章程和規(guī)范，強化水務治理體系，提高水務治理能力。