目標管理導向下基層政府執(zhí)行力指數(shù)研究

葉 媛

(上海工程技術大學 管理學院， 上海 201620)

0 引 言

中國基層政府機構包括縣、城市的區(qū)和不設區(qū)的市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構[1]，基層政府作為中國政府體系中最基礎的一環(huán)，其執(zhí)行力水平直接影響到政策執(zhí)行的效果以及執(zhí)行效率評價[2]。執(zhí)行力是指執(zhí)行主體按時按質(zhì)量完成任務的能力[3]。這是競爭的核心要素，是成功的關鍵[4]。從現(xiàn)有的研究來看，目前更多的是從定性方面研究政府執(zhí)行力[5]，也有相關領域?qū)W者提出要采用定量的方法，但仍尚未提出執(zhí)行力指數(shù)的概念。執(zhí)行力指數(shù)簡單來說就是一個測量工具，主要測量基層政府在各個目標管理階段按時按質(zhì)按量完成目標的能力。對于基層政府而言，執(zhí)行力必然存在，但執(zhí)行力概念界定模糊且難以量化，因此構建相應模型對其進行測算，并由此評判其執(zhí)行力效果好壞，具有一定的創(chuàng)新性。對此擬展開研究論述如下。

1 指標體系構建

1.1 指標建立

本文通過從現(xiàn)有的基層政府執(zhí)行力、基層政府績效評價、目標管理等指標體系以及政府公開文件中，盡可能多地汲取基層政府執(zhí)行力相應指標，并將目標管理四大流程“立項—執(zhí)行—督查—問效”視為一級指標。將管理過程中的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制五大職能納入目標管理執(zhí)行過程中。由于政府執(zhí)行力是一個動態(tài)的過程，因此這五大管理職能貫穿始終，相互作用。為了使子系統(tǒng)便于理解，確立10個二級指標使其具體化，并且考慮到數(shù)據(jù)的易用性，確立38個三級指標使其便于測量。研究可得闡釋分述如下。

(1)立項。目標立項作為政府目標管理的第一步，其質(zhì)量決定了后續(xù)目標管理工作能否順利進行。通俗來說，立項就是目標制定，相關政府部門對于上級政府確定的總體戰(zhàn)略目標進行層層分解，并落實到相關部門和個人的過程。這中間會涉及到目標數(shù)量確定、目標難度把控、目標分工、目標內(nèi)容設置、目標量化分解、目標節(jié)點劃分、權責主體確定等流程。因此，基于SMART原則，即具體的(Specific)、可衡量的(Measurable)、可達到的(Attainable)、相關性(Relevant)、有期限的(Time-bound)五大原則合理歸納匯總為合理性、完備性、以及科學性，并作為二級指標，將涉及到的流程合理劃分到二級指標中。數(shù)據(jù)的獲取通過第三方、專家、以及相關單位進行打分評價。

(2)執(zhí)行。目標執(zhí)行是目標管理流程的第二步，也是達成目標的關鍵。這個流程包括計劃安排、投入力度、組織協(xié)同度、實施規(guī)范度四個二級指標。由第三方和相關單位打分。在實施目標前，要合理制定計劃安排。立項是目標制定層面的決策和計劃，而這里的計劃指的是實施過程中的計劃安排，也是目標制定之后的邏輯延續(xù)?；谟媱澃才?，執(zhí)行主體應進行組織協(xié)調(diào)，致力于將計劃落實到實施的每個環(huán)節(jié)和崗位。組織包括資金、政策、信息、人員的組織，此處歸納為投入力度。協(xié)調(diào)包括各部門及人員的配合、統(tǒng)籌、溝通，此處歸納為組織協(xié)同程度，在此基礎上來保證實施的規(guī)范程度，包括項目資料齊全、材料上報及時、記錄書寫準確，這三個三級指標從某種程度上可以反映工作人員執(zhí)行意愿和執(zhí)行態(tài)度。

(3)督查。督查位于目標管理流程的第三步，但事實上卻貫穿于目標管理始終，是目標管理質(zhì)量的保障，包括過程監(jiān)督、培訓指導和結果考核三個二級指標。數(shù)據(jù)通過第三方和相關單位打分獲取。過程監(jiān)督包括質(zhì)量控制、進度控制、應急處理、反饋渠道四個三級指標；培訓指導的指標包括培訓參與的比例、培訓的次數(shù)以及培訓效果的滿意度。結果考核包括考核系統(tǒng)完善、獎懲規(guī)則明確、結果反饋及時、糾偏效果明顯四個三級指標。這里的糾偏與培訓指導的區(qū)別在于，培訓指導是事前、事中控制，即目標實施前，通過培訓讓執(zhí)行者更好地了解目標，和督查過程中發(fā)現(xiàn)問題，通過培訓來解決改善；糾偏強調(diào)的是事后控制，即一年的目標管理工作結束之后對工作情況進行的總結，在此基礎上分析偏差原因，采取矯正措施，防止下一年的目標管理工作出現(xiàn)同樣的問題。

(4)問效。簡單來說，問效就是評價執(zhí)行績效的高低大小，主要是根據(jù)投入產(chǎn)出的情況，查驗執(zhí)行系統(tǒng)功能的發(fā)揮程度，包括目標完成及時性和有效性兩個二級指標。其中，及時性考核目標完成時間，分為超前、調(diào)整、滯后三個級別。第三方和區(qū)府辦督查科全程跟蹤全年重點工作的完成情況，根據(jù)每季度數(shù)據(jù)，分析目標完成及時性。每項重點工作目標在立項時分解為4個季度的季度節(jié)點，每個季度節(jié)點對當季目標完成進度情況進行統(tǒng)計，最終按照4個季度的按期、超前、滯后情況綜合評分，得到每項重點工作全年目標完成進度。有效性考核目標完成率、目標完成質(zhì)量以及連續(xù)均衡性。目標完成率即是目標完成數(shù)與目標總數(shù)相除的結果，目標完成質(zhì)量是指目標驗收時對于項目完成質(zhì)量的評判。連續(xù)均衡性指目標的連貫性及波動性，即上一個目標是下一個目標的基礎，下一個目標是上一個目標的延續(xù)。比如：二季度的目標任務是建立在一季度的目標完成之上的。目標的連續(xù)均衡性越強，評分值越高。初步擬定的指標體系具體內(nèi)容見表1。

1.2 指標篩選與確定

運用專家打分法對指標進行兩輪篩選，在第一輪篩選中將一級指標中的“執(zhí)行”改為“實施”，二級指標中刪除培訓指導，并刪除其所屬3個三級指標。從訪談結果來看，專家普遍認為三級指標中“各單位內(nèi)部協(xié)調(diào)”與“組織統(tǒng)籌高效”這兩個指標交叉、重疊現(xiàn)象比較嚴重，建議將兩者合并變?yōu)椤敖M織協(xié)調(diào)高效”。根據(jù)專家意見進行了為期一周的修改，修改之后以調(diào)查問卷打分的形式進行了第二次篩選修正，引入均值、標準差、變異系數(shù)進行分析，二級指標中“計劃完整性”、“計劃可調(diào)控性”、“計劃適應性”、“部門分工合理”、“反饋渠道豐富”、“目標完成質(zhì)量”均值小于3，變異系數(shù)大于0.2，故將其刪除。由于不同部門設置的目標數(shù)量不一致，因此比較數(shù)量沒有科學性，根據(jù)專家意見，將“目標超前完成數(shù)量”改為“目標超前完成情況”，“目標調(diào)整數(shù)量”改為“目標調(diào)整比例”，“目標滯后數(shù)量”改為“目標滯后比例”。

隨后借助SPSS22.0對兩輪專家打分進行了一致性分析，主要通過協(xié)調(diào)系數(shù)(用KW表示)計算，以及協(xié)調(diào)系數(shù)的顯著性檢驗，判斷其打分結果的一致性。其中，協(xié)調(diào)系數(shù)均應大于0.5，并且KW越大，則表明一致性越高。由檢驗結果可知，專家打分具有較高的一致性，具體檢驗結果見表2。

最后，確定了目標管理導向下基層政府執(zhí)行力指數(shù)指標體系，一級指標4個，二級指標10個，三級指標28個，為了下文中表示方便，將一級指標設為Ai(i=1,2,3,4)，二級指標設為Bij(i=1,2,3,4,j=1,2,3)，三級指標設為Cijk(i=1,2,3,4;j=1,2,3;k=1,2,3,4)，具體的指標體系見表3。

表1 目標管理導向下基層政府執(zhí)行力指數(shù)指標體系(初步)

Tab. 1 Grassroots government execution force index system under target management (preliminary)

一級指標二級指標三級指標立項合理性部門分工合理納入目標數(shù)量目標難易程度完備性目標內(nèi)容完整目標量化分解科學性目標節(jié)點清晰權責主體明確立項程序科學執(zhí)行計劃安排計劃完整性計劃靈活性計劃適應性投入力度政策規(guī)章支持資金預算合理信息公開渠道人員配備合理組織協(xié)同度各單位內(nèi)部協(xié)調(diào)組織統(tǒng)籌高效溝通反饋順暢實施規(guī)范度項目資料齊全進度記錄準確材料上報及時督查過程監(jiān)督質(zhì)量把控嚴謹應急處理科學進度把控合理反饋渠道豐富培訓指導培訓參與比例組織培訓次數(shù)培訓效果滿意度結果考核考核系統(tǒng)完善獎懲規(guī)則明確結果反饋及時糾偏效果明顯問效及時性目標超前完成數(shù)量目標調(diào)整數(shù)量目標滯后數(shù)量有效性目標完成率目標完成質(zhì)量連續(xù)均衡性

表2 兩輪指標篩選專家協(xié)調(diào)系數(shù)和顯著性檢驗

Tab. 2 Coordination coefficient and significance test for the first index selection expert

N卡方KWdfP值第一輪12308.6680.525490.000第二輪13291.9370.798420.000

表3 目標管理導向下基層政府執(zhí)行力指數(shù)指標體系(最終)

Tab. 3 Grassroots government execution force index system under target management (final version)

一級指標(A)二級指標(B)三級指標(C)立項(A1)合理性(B11)納入目標數(shù)量(C 111)目標難易程度(C 112)完備性(B12)目標內(nèi)容完整(C 121)目標量化分解(C 122)科學性(B13)權責主體明確(C131)目標節(jié)點清晰(C 132)立項程序科學(C133)實施(A2)支持度(B21)資金預算支持(C211)政策規(guī)章支持(C212)信息公開渠道(C213)人員配備合理(C214)協(xié)同度(B22)組織協(xié)調(diào)高效(C221)溝通反饋順暢(C222)規(guī)范度(B23)項目資料齊全(C231)進度記錄準確(C232)材料上報及時(C233)督查(A3)過程監(jiān)督(B31)質(zhì)量把控嚴謹(C311)應急處理科學(C312)進度把控合理(C313)結果考核(B32)考核系統(tǒng)完善(C321)結果反饋及時(C322)獎懲規(guī)則明確(C323)糾偏效果明顯(C324)問效(A4)完成進度(B41)目標超前完成情況(C411)目標調(diào)整比例(C412)目標滯后比例(C413)實現(xiàn)程度(B42)目標完成率(B421)連續(xù)均衡性(C422)

2 模型構建

2.1 數(shù)據(jù)無量綱化處理

采用極值變換法對指標進行無量綱化處理，不同指標的無量綱化處理方式不同，因此需要根據(jù)指標性質(zhì)選取相應公式，對此內(nèi)容表述見如下。

(1)正向指標。數(shù)學公式可表示為：

(1)

(2)逆向指標。數(shù)學公式可表示為：

(2)

2.2 基于熵值法確定指標權重

選用熵值法確定評估指標的權重。熵值法為一種客觀賦權方法，是用信息熵來評價系統(tǒng)內(nèi)部信息的有序程度和效用大小的一種方法，在綜合評價系統(tǒng)中較為常用[6]。一般來說，若某個指標的信息熵越小，表明指標值的變異程度越大，提供的信息量越多，發(fā)揮的作用越大，其權重也就越大[7]。熵值法可以比較深刻地反映指標信息熵的效用價值，不僅能夠解決確定權重的主觀性和指標信息量大、量化難等問題，還可以反映指標的相對重要性，因此具有較高說服力和可行度[8]。算法運行步驟詳述如下。

步驟1計算第j項指標在i個樣本指標中的特征比重Yi j。此處需用到如下數(shù)學公式：

(3)

步驟2計算第j項指標的信息熵值ej。此處需用到如下數(shù)學公式：

(4)

步驟3計算某項指標的信息效用dj。每個指標的信息效用價值取決于與該項指標的信息熵之間的差值，這個差值直接影響權重大小，值越大，權重也越大，計算公式為：

dj=1-ej,

(5)

步驟4計算第j項指標的權重wj。此處需用到如下數(shù)學公式：

(6)

2.3 多目標線性加權函數(shù)法構建模型

研究借助多目標線性加權函數(shù)法來構建執(zhí)行力指數(shù)測評模型，從而計算一級指標的屬性值，即評價對象的執(zhí)行力指數(shù)。根據(jù)所確定的權重及所計算的執(zhí)行力指數(shù)就能較為科學地反映目標管理導向下基層政府執(zhí)行力情況。其計算公式為：

U=∑4i=1(∑10j=1Bi j×wj)×wi×100.

(7)

其中，子系統(tǒng)層是4；二級指標指標數(shù)量是10；wj表示第j個單項指標的權重；Bij表示第j個單項指標的量化指標值，即無量綱化后的值；wi表示子系統(tǒng)的權重；U是基層政府執(zhí)行力評價的綜合得分，即執(zhí)行力指數(shù)值。

2.4 執(zhí)行力指數(shù)評價等級

參照已經(jīng)成型的劃分標準，并且結合此領域?qū)＜业囊庖姡繕斯芾韺蛳禄鶎诱畧?zhí)行力指數(shù)等級見表4。

表4 基層政府執(zhí)行力指數(shù)及對應水平

Tab. 4 Grassroots government executive power index and corresponding level

執(zhí)行力指數(shù)執(zhí)行力水平85～100優(yōu)秀70～84良好55～69合格<55不合格

3 結束語

本文將執(zhí)行力指數(shù)的概念引入到政府目標管理中，在前人研究成果的基礎上，將政府執(zhí)行力與政府目標管理相結合，提出目標管理導向下基層政府執(zhí)行力指數(shù)的概念，基于此構建目標管理導向下基層政府執(zhí)行力指數(shù)指標體系和測評模型，由于政府系統(tǒng)運行目標管理工作還處于初級階段，因此可研究的地區(qū)及可獲得的數(shù)據(jù)十分有限，后續(xù)實證研究還有待深化。本文致力于為各級政府系統(tǒng)運行目標管理提供參考，但隨著目標管理工作的展開，研究需進一步深入。