基于公安情報的社會穩(wěn)定風險評估與法制建設(shè)研究

馬 林，張 磊

（中國人民公安大學，北京 100038）

一、引言

隨著我國市場經(jīng)濟體系的逐步建立和社會各領(lǐng)域改革不斷深化，城市的建設(shè)與發(fā)展，涉及眾多利益的重新分配，使得社會矛盾與日俱增。與此同時，近年來推進城鄉(xiāng)一體化的進程中出現(xiàn)的人口大幅流動、交易存在風險、分配不公、網(wǎng)絡(luò)電信詐騙頻發(fā)、執(zhí)法不規(guī)范、拆遷征地問題等引起的群體性事件、違法犯罪人員在逃和犯罪率上升等問題[1]，使得傳統(tǒng)社會穩(wěn)定風險評估模式捉襟見肘，力不從心，故需要引入新的評估模式，除了要完善新的評估模式外，還要加強法治建設(shè)，與新的評估環(huán)節(jié)一一對應，做到有法可依，有法必依。

公安情報應用于社會穩(wěn)定風險評估，既拓寬評估的范圍，也有助于解決當前面臨的一些社會問題，尤其在社會治安及反恐領(lǐng)域方面；進行風險分析，挖掘潛在社會風險更徹底，彌補了當前評估內(nèi)容的部分缺失。基于公安情報的社會穩(wěn)定風險評估尚面臨一些問題，作者以此為切入點研究，使基于公安情報的風險評估體系更加完善，提出解決目前利用公安情報進行風險評估存在問題的對策，讓該評估模式不斷推廣，有利于保障社會穩(wěn)定和推進風險評估模式更新。

本文對目前風險評估內(nèi)容進行概括并在此基礎(chǔ)上，研究了利用公安情報進行風險評估的整體框架，以實際案例設(shè)計出具體的操作方案。并以流程圖的方式直觀地展示，最后提出完善使用公安情報評估風險的對策以及加強穩(wěn)評的法制建設(shè)，如加強個人隱私保護、行政問責、引入專業(yè)評估機構(gòu)等，希望可以對完善利用公安情報評估風險的機制有所幫助。

二、社會穩(wěn)定風險評估的基本內(nèi)容

（一）社會穩(wěn)定風險評估的基本概念

社會穩(wěn)定風險評估，是指對涉及較多群眾利益的重要決策、重大政策出臺前或有可能產(chǎn)生影響社會穩(wěn)定的因素進行先期識別、評估和化解，并將評估結(jié)果、應對方案和預案作為政府部門或其他機構(gòu)進行決策的重要參考，爭取根源上預防和化解影響社會穩(wěn)定的隱患，保障社會公共安全，以確保社會健康穩(wěn)定發(fā)展，維護人民群眾根本利益的一項基本性制度。[2]通過各地的評估實踐證明，社會穩(wěn)定風險評估機制對解決社會穩(wěn)定的源頭性、潛在性的問題起到了重要的作用。

（二）社會穩(wěn)定風險評估的適用范圍

社會穩(wěn)定風險評估的范圍總體而言可以概括為三個方面：

1.政策制定：對涉及群眾切身利益的重大決策，需要進行風險評估，在制定的過程中要積極聽取公眾的意見，全面考慮群眾的接受能力，把可能影響群眾利益和社會穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前。[3]

2.公共服務：政府部門開展公共服務的時候，要識別潛在的風險，需要把難點和復雜性考慮得更加充分，尤其是涉及到民生領(lǐng)域與公眾利益密切相關(guān)的地方，在醫(yī)療、教育、住房、拆遷等方面，需要進行全面的風險評估。

3.公共安全：在公共安全領(lǐng)域主要是包括公共區(qū)域的安全、食品安全、當?shù)刂伟矤顩r、網(wǎng)絡(luò)虛擬空間的安全、公共輿論等方面，還包括重大文體活動的開展，大型慶典的評估。

（三）基于公安情報的穩(wěn)評方法

1.公安情報信息庫分析法

公安部門主要是通過情報信息庫里面一些數(shù)據(jù)指標參數(shù)來確定。因此公安情報部門在進行分析時，確認的標準參數(shù)主要包括：具有前科的人員、吸毒人員、違法犯罪在逃人員，公共場合攜帶危險物品，特定地區(qū)人流量變化異常，網(wǎng)絡(luò)上敏感詞匯話題，人民群眾的舉報，大量上訪人員等等。通過身份證核查錄入到公安情報信息庫之中，對這些錄入的信息整理篩選并進行分類，對于存在上述因素的重點管控人員以及現(xiàn)場的情況進行風險的評估與監(jiān)控。

2.公安情報分析人員對社會穩(wěn)定風險進行識別

社會穩(wěn)定風險識別是公安情報分析人員針對待評估事項，綜合應用大數(shù)據(jù)、虛擬空間、現(xiàn)場實地等多種識別方法全程檢測社會綜合風險[4]，從而形成科學的影響社會穩(wěn)定的風險清單。

3.利用公安情報對社會穩(wěn)定風險分析

對社會穩(wěn)定風險的分析是基于公安情報進行穩(wěn)評的重要環(huán)節(jié)，通過運用科學謹慎的客觀主觀分析、內(nèi)部外部分析、靜態(tài)動態(tài)分析等研究辦法，對各類情報信息、零散脫節(jié)的線索進行進一步的加工整合和關(guān)聯(lián)，得到一個預測性或者判定性的結(jié)果。

4.繪制風險矩陣圖法

（1）確定風險內(nèi)容。情報部門在進行矩陣評估時首先要明確評估內(nèi)容，需要全面完整的描述風險。

（2）對可能性評估。對部分風險的評估可以根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和公安情報部門中同類型風險發(fā)生的概率獲得參考，對可能性的劃分通常分為五個等級：基本不會發(fā)生、較大可能不會發(fā)生、有可能發(fā)生、有較大可能發(fā)生、很有可能發(fā)生。

（3）對影響評估。對影響的劃分通常也分為五個等級：很小、較小、一般、較大、很大。

（4）對風險評級。根據(jù)風險發(fā)生可能性等級和風險影響，繪制風險評估矩陣，以此形成風險評估矩陣。[5]參見表1。

表1 風險評估矩陣

5.分級處理風險

通過對風險進行評估，根據(jù)風險所有可能造成的影響和發(fā)生的概率對風險進行分級之后，針對不同等級的風險，采取合理的處理措施，最大程度地化解風險，防止風險進一步擴大。如果采取了越級處置風險，或者是沒有達到應該處置的水平，結(jié)果很有可能是激化了矛盾，使小的風險擴大化，或者是不能夠化解風險，造成不必要的損失。這里通過部分風險為例繪制分級處理風險表，參見表2。

表2 分級處理風險表

三、基于公安情報的社會穩(wěn)定風險評估基本框架及實際操作

（一）事件背景

LS縣政府根據(jù)城市規(guī)劃將LS縣軸承廠職工家屬院拆除，對家屬院的群眾進行回遷安置工作。該方案征得了大部分群眾的同意，并且群眾與政府簽署了《房屋征收補償安置協(xié)議書》，但是仍有部分居民對該補償并不滿意，拒絕在補償協(xié)議書上簽字，在拆遷現(xiàn)場對施工人員進行阻撓，并與前來執(zhí)法的公安人員發(fā)生了糾紛，縣政府要求此事妥善處理。因此基于公安情報的社會穩(wěn)定風險評估有助于從源頭上預防和減少社會矛盾，防止矛盾升級引發(fā)群體性事件。為了更直觀地展現(xiàn)評估的具體流程，公安情報部門開展具體評估活動的步驟及環(huán)節(jié)，如圖1。

圖1 公安情報評估流程

（二）評估主體

由LS縣公安局情報大隊負責對該房屋拆遷糾紛事件進行風險評估，縣公安局其他部門對該事件進行輔助評估。在評估人員中與該事件有利益關(guān)系的人員應該回避，確保評估主體保持中立性，也可以保證評估結(jié)果客觀性。

（三）風險情報搜集

1.縣局督察大隊向現(xiàn)場執(zhí)法辦案人員了解糾紛基本情況，通過對現(xiàn)場執(zhí)法人員采取訪談、約談的方式，對糾紛起因、執(zhí)法人員在現(xiàn)場是否采取了合理合法的措施、有無暴力執(zhí)法、該糾紛處理的結(jié)果進行了解，并對執(zhí)法記錄儀中的視頻錄像進行取證。

2.縣局情報大隊通過公民基本信息庫對涉及拆遷糾紛案件幾名群眾的基本信息進行搜集，包括家庭基本情況、是否為前科人員、是否有過非法上訪的記錄、是否為重點管控對象，對有前科人員、非法上訪以及重點管控人員進行更詳細的信息調(diào)取，包括何年何月何事被處罰、何年何月何事以哪種非法方式進行上訪等進行記錄。

3.社區(qū)民警采取現(xiàn)場走訪調(diào)查的方式進行現(xiàn)場風險識別，對居委會、鄰居以及涉及風險人群進行訪談，了解涉及糾紛人員的內(nèi)心想法以及利益訴求。

4.縣公安局網(wǎng)絡(luò)安全大隊利用虛擬空間識別技術(shù)，對網(wǎng)絡(luò)上涉及該事件的輿情進行搜集，對“LS吧”貼吧以及一些LS縣公眾號進行密切關(guān)注，通過采用“軸承廠拆遷”“拆遷糾紛”等關(guān)鍵詞進行搜索，對于涉及該糾紛的激進言論和不符合價值觀的評論進行搜集，尤其要對揚言采取線下行動的言論及時搜集上報。

5．由縣公安局委托縣內(nèi)某家風險評估機構(gòu)，對該縣政府所提出的拆遷方案以及補償方案進行評估，包括請城市建設(shè)方面的專家以及調(diào)取以往拆遷補償方案，對該次軸承廠拆遷的合法性、合理性進行評估，主要評估內(nèi)容包括該方案是否有充分的政策和法律依據(jù)，是否經(jīng)過嚴謹科學的論證，建設(shè)方案是否具體詳實等。對補償方案的合理性進行專業(yè)評估包括補償內(nèi)容是否符合現(xiàn)在市場價值規(guī)律，補償發(fā)放時間等。

（四）風險內(nèi)容評估

1.經(jīng)過信息核查，在糾紛中有兩名群眾存在非法上訪的記錄，原因都是因不滿司法調(diào)解，在縣政府門口聚眾上訪，造成縣政府周邊地區(qū)交通堵塞，影響政府工作人員正常工作。在本次拆遷發(fā)生糾紛后，這兩名群眾仍有可能采取非法上訪的方式在縣政府門口聚集，造成不良的社會影響，該風險發(fā)生的概率為有可能發(fā)生，且發(fā)生后果對社會的影響較惡劣，也容易發(fā)生群體性事件。

2.網(wǎng)安部門在網(wǎng)絡(luò)論壇、貼吧等網(wǎng)頁搜索關(guān)鍵詞、敏感詞匯后，發(fā)現(xiàn)有一條敏感言論，揚言去堵政府的辦公大樓，還要聚集一群人對施工進行阻撓，并且受到部分人的回復響應。同時也有一條謠傳信息講之前執(zhí)法人員執(zhí)法過程中采用了暴力執(zhí)法，引起了較多人的關(guān)注。這些很有可能由線上網(wǎng)絡(luò)討論轉(zhuǎn)化為線下聚集，發(fā)生個人極端行為，集體極端行為，甚至演變成群體性事件，對社會秩序穩(wěn)定產(chǎn)生較大影響。謠傳容易蒙蔽不明真相的群眾，讓群眾產(chǎn)生錯誤的判斷，形成輿論壓力，發(fā)生后果對社會穩(wěn)定有較大影響。

3.通過走訪，社區(qū)民警了解到在拆遷施工的過程中，存在施工噪音擾民的現(xiàn)象，對周邊社區(qū)居民的交通存在影響，拆遷揚塵也讓周邊群眾不滿。這些小的風險點如果不及時處理很有可能演變成更大的矛盾，對社會穩(wěn)定造成更大的影響。

4.經(jīng)委托專業(yè)評估機構(gòu)對拆遷方案和補償方案進行評估后，拆遷方案的具體實施上存在作業(yè)時間不合理，在補償方案上存在沒有對拆遷居民安置合理安排，這也導致部分群眾對于拆遷方案和補償方案心存不滿，需要及時處理。

（五）繪制風險評估矩陣

對上述風險可能造成的影響以及發(fā)生可能性進行分析，主要利用主客觀分析法，對相似風險造成的影響以及概率的歷史數(shù)據(jù)進行分析，得出拆遷糾紛風險評估矩陣，參見表3。

表3 拆遷糾紛風險評估矩陣

（六）分級處理風險

根據(jù)之前繪制的拆遷糾紛風險評估矩陣圖，對不同等級不同類型的風險進行合理處置。

1.對縣政府有可能出現(xiàn)聚眾上訪的情況需要特別關(guān)注，在拆遷糾紛沒有徹底化解之前，加強對縣政府周邊地區(qū)的警力巡邏，并對之前有過非法上訪的人員密切關(guān)注，一旦發(fā)現(xiàn)有聚集的現(xiàn)象，及時上報處理。

2.及時公開糾紛現(xiàn)場處理情況，上傳真實完整的執(zhí)法記錄儀視頻，或者召開新聞發(fā)布會，將事件真實情況還原給公眾，防止謠言帶來輿論壓力。

3.向施工單位和縣政府負責拆遷部門反映情況，指出拆遷方案和補償方案存在問題，存在潛在的風險，需要進行整改，給出協(xié)調(diào)施工時間、做好拆遷安置工作等建議。

（七）責任追究

為保證評估機制得到落實，最后應落實責任追究來進行監(jiān)督，對于依規(guī)定應該進行風險評估的重大決策事項而缺少評估程序的，或者違反規(guī)定不依照評估報告進行評估的部門，由法制支隊負責對執(zhí)法辦案風險評估實施監(jiān)督檢查，其他監(jiān)察部門負責對沒有進行風險評估的單位或個人進行責任查究，按照相關(guān)規(guī)定追究主要責任人和直接負責人的責任。

四、利用公安情報進行風險評估存在的問題

（一）缺少擅長利用公安情報進行穩(wěn)評分析的專業(yè)人員

現(xiàn)階段公安情報主要用于打擊違法犯罪，擅長利用公安情報進行社會穩(wěn)定風險評估分析的人才匱乏，專門負責社會穩(wěn)定風險評估的專業(yè)人員相對較少。以大型文體活動的社會穩(wěn)定風險評估為例，評估內(nèi)容主要為安全性、突發(fā)情況應對能力、活動規(guī)劃是否合理等，但在實際公安情報評估工作中還缺乏實際操作的指標體系，安全性的系數(shù)如何評價，會發(fā)生什么類型的突發(fā)事件，如何界定該活動項目設(shè)置是否合理，實踐中我們的情報分析人員并不好把握，對于社會穩(wěn)定風險評估缺少一個科學的系統(tǒng)的認識，僅僅依靠我們用來打擊違法犯罪的情報分析方法是無法滿足當前穩(wěn)評工作需求的。

（二）評估過程中公安情報評估主體信息和評估內(nèi)容存在局限性

符合風險評估的信息非常廣泛，公安部門需要匯集更多的信息去發(fā)現(xiàn)潛在的風險性，需要更多的信息保證評估的全面性，僅僅依靠有限的幾個部門搜集造成公安部門在評估主體信息掌握方面存在不足，導致評估的結(jié)論可能存在片面性。評估的內(nèi)容具體實施的環(huán)節(jié)普遍存在很多模糊的裁量區(qū)域。風險來源多方面的重大事項是否需要開展社會穩(wěn)定風險評估的評判標準單一化、簡單化，不利于準確評判重大事項是否存在穩(wěn)定風險。[6]公安情報參與的風險評估內(nèi)容對于民意搜集、其他領(lǐng)域的信息的搜集和評估相對較少，不能夠全面地進行整體評估，無法消除群眾疑慮的問題。

（三）評估過程中對個人隱私保護力度不夠

公安情報信息庫的應用會為社會穩(wěn)定風險評估提供便利條件，在搜集、挖掘、分析、研判的過程中，利用國家賦予的權(quán)力對部分公民的隱私搜集調(diào)查。但是棱鏡計劃引發(fā)了民眾對個人隱私被泄露的擔憂，造成了民眾對政府以及公安部門、國家安全部門大量搜集公民信息以及隨意利用公民隱私行為的抵觸。隨著公民法律意識和權(quán)利意識的覺醒、信息的透明度提高，“什么類型的個人信息是可以被公安搜集并用來進行穩(wěn)評的”“公安信息搜集是否有界限”，諸如此類的問題一定會成為公安情報在社會穩(wěn)定風險評估中亟待解決的難題。

五、完善使用公安情報進行社會穩(wěn)定風險評估的對策

（一）建立適用公安情報穩(wěn)評的專項數(shù)據(jù)庫

基于公安情報在對風險進行分析時，情報信息主要來源非常雜亂，在公安情報系統(tǒng)中仍缺少專門的社會穩(wěn)定風險數(shù)據(jù)庫。通過精細的指標劃分，將適用于公安情報進行分析的風險分類整理，對于每次進行評估的結(jié)果以及所評估出的風險匯總到社會穩(wěn)定風險數(shù)據(jù)庫，社會穩(wěn)定風險數(shù)據(jù)庫的整體劃分可以分為四大類：群死群傷的風險，常見糾紛的風險，社會影響惡劣的風險，導致社會恐慌的風險，這四大類下面再進行科學的劃分，再可分為若干風險點，參見表4。

表4 情報專項穩(wěn)評數(shù)據(jù)庫

（二）在公安情報穩(wěn)評過程中積極引入第三方機構(gòu)評估

情報分析人員在面對部分社會穩(wěn)定風險評估的過程中，分析部分風險因素不夠?qū)I(yè)也不夠全面，通過引入第三方專業(yè)評估機構(gòu)輔助公安機關(guān)情報分析人員進行評估，可以彌補僅僅依靠公安情報進行評估而產(chǎn)生的不足。在一些西方國家，評估的主體很多都是NGO組織，這些組織有專業(yè)技能，對其負責的專業(yè)領(lǐng)域風險評估會更加準確。而且評估時具有相對中立性。在風險調(diào)查、群眾調(diào)查方面充當公安部門信息橋梁的作用，尤其是矛盾沖突激烈的時候可以充當“緩沖區(qū)”這樣的角色。該方法在很多地區(qū)已經(jīng)應用，例如江蘇淮安組建成立了國內(nèi)第一家非盈利“穩(wěn)評”中介機構(gòu)——淮安政和穩(wěn)評工作中心；四川遂寧向全社會招標具有資質(zhì)的專業(yè)化評估機構(gòu)輔助進行風險評估。[7]

（三）加強對個人隱私保護、行政問責法制建設(shè)

在利用公安情報進行風險評估時，作為評估材料的公安情報在很多方面涉及到個人隱私，利用這些信息進行風險評估與對這些隱私信息進行保護是有一定矛盾的，公安部門在利用這些信息時沒有起到很好的保護，部分個人隱私的泄露也給群眾帶來了很多困擾，必須要加強對個人隱私的保護。風險評估涉及多個環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都起著至關(guān)重要的作用，因此對于每一環(huán)節(jié)的重要管控就非常必要，為了達到每一環(huán)節(jié)主體都能嚴格落實相關(guān)規(guī)定，加強法制建設(shè)勢在必行。首先，要完善隱私保護和行政問責法制建設(shè)，必須著力健全相關(guān)立法。通過立法，在程序上對個人隱私進行保護，使用個人隱私作為評估內(nèi)容時要嚴格審批，由部門領(lǐng)導進行審批，隱私的具體內(nèi)容、評估負責單位、隱私涉及的具體評估事項都要標注清楚。其次，要加強行政問責法制建設(shè)，明確行政問責的主體和客體。政府的權(quán)力來源于人民，人民具有問“上邊”事的權(quán)力。保障公民能夠有渠道，合理合法的發(fā)問是關(guān)鍵。進一步強化政府及官員的監(jiān)督制約職能，依法監(jiān)督各級國家機關(guān)的工作人員和領(lǐng)導干部；要完善人大的質(zhì)詢、特別問題調(diào)查等程序，受質(zhì)詢機關(guān)必須作出答復；健全主要官員引咎辭職機制，依據(jù)憲法啟動罷免程序；通過立法實現(xiàn)從“官員問責”到“問責官員”的轉(zhuǎn)變，凸顯民眾問責主體的地位，以“人民滿意不滿意、人民答應不答應”作為衡量政府行為的標準；積極推行政務公開，建立健全地方政府公共事業(yè)管理的公眾參與機制。[8]一旦發(fā)現(xiàn)個人隱私泄露或在評估某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，要馬上對利用該情報進行評估的部門進行追責，本著誰評估，由誰負責的原則，對泄露個人隱私的人員進行追責，嚴肅處置，對政府出現(xiàn)的問題進行問責制，確定責任主體，以立法形式督促制度落實。還要對評估人員進行培訓，推廣個人隱私保護的知識，提高評估人員的保密意識。最后，也可以設(shè)立單獨的個人隱私保護部門，例如英國以法律的形式確立了ICO在個人隱私上的職責和地位[9]，我們也可以參照設(shè)置類似的部門，當公安部門在搜集和評估含有個人隱私的公安情報時進行監(jiān)督。只有對公眾個人隱私保護到位，公眾才會更加信任評估工作，利用公安情報的評估體系也會更加完善。

六、結(jié)語

在社會穩(wěn)定風險評估工作不斷深入推進的今天，我們需要利用公安情報在社會穩(wěn)定風險評估中發(fā)揮更大的作用，同樣也不能落下法制建設(shè)。我們也需要注意在利用公安情報進行穩(wěn)評時存在的一些問題，分析出現(xiàn)的原因，制定合理的計劃不斷改進不足、彌補缺點，發(fā)揮公安情報在風險評估中應有的作用，在穩(wěn)評工作中做到有法可依，有法必依。雖然在目前看來公安情報參與風險評估在自身建設(shè)方面仍存在著諸多不足，但是以目前公安情報在穩(wěn)評中出色的分析能力，我們相信基于公安情報的社會穩(wěn)定風險評估在穩(wěn)評中一定會大放異彩。