財(cái)政分權(quán)視角下基礎(chǔ)教育支出效率測(cè)度及影響因素研究

曹可成

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)務(wù)處，陜西 西安 710100)

一、問(wèn)題的提出

分稅制改革以來(lái)，中央、地方政府之間的財(cái)力劃分呈現(xiàn)出偏中央趨勢(shì)，同時(shí)，地方政府承擔(dān)著主要的支出責(zé)任，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，面臨著收不抵支的財(cái)政困境，特別是近年來(lái)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入中高速增長(zhǎng)的“新常態(tài)”以及以“營(yíng)改增”為代表的結(jié)構(gòu)性減稅政策全面實(shí)施，使得地方政府的職能定位與其財(cái)力保障之間的錯(cuò)位與不對(duì)稱性矛盾愈加突出。因此，將有限的財(cái)政資金投入到與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政績(jī)直接相關(guān)的生產(chǎn)性支出領(lǐng)域，減少教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等公共福利領(lǐng)域的支出，是地方政府面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和考核晉升雙重激勵(lì)時(shí)的理性選擇和思維慣性。與此同時(shí)，為扭轉(zhuǎn)地方政府“重生產(chǎn)、輕福利”的支出結(jié)構(gòu)，提高地方政府福利性公共物品的支出水平，中央政府不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度，以期通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政收支差距，緩解地方政府的財(cái)政，形成了以“收入中央集權(quán)、支出地方分權(quán)、大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付”為主要特點(diǎn)的財(cái)政分權(quán)體制。

從理論上分析，現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度在設(shè)計(jì)上兼顧各方，保證效率的同時(shí)，又兼顧了公平。一方面稅收中央集權(quán)、支出地方分權(quán)在保持中央宏觀調(diào)控權(quán)威的同時(shí)，亦賦予地方政府較大的自主性，充分利用了地方政府具有的信息優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，大規(guī)模的轉(zhuǎn)移制度在彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口縮小地方財(cái)政收入差距的同時(shí)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的條件性轉(zhuǎn)移支付又同時(shí)改善了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的福利性公共物品的供給水平。然而在理論上設(shè)計(jì)較為完善的財(cái)政分權(quán)體制是否符合供給側(cè)改革大背景下效率優(yōu)先的既定方針？區(qū)域間社會(huì)福利發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題是否得到有效緩解？本文將以基礎(chǔ)教育支出效率為研究對(duì)象，從財(cái)政分權(quán)的視角出發(fā)予以解答，一方面基礎(chǔ)教育作為整體教育工作的基石，是涉及國(guó)民整體素質(zhì)得以提升的奠基工程，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。另一方面，基礎(chǔ)教育支出相較于其他類別支出在央地責(zé)任劃分上更為清晰(1)基礎(chǔ)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)由轄區(qū)內(nèi)地方財(cái)政全權(quán)負(fù)責(zé)，中央通過(guò)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付的方式予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。，所以，以基礎(chǔ)教育支出衡量的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)能夠有效避免中央和地方因?yàn)樨?zé)權(quán)劃分不明確而導(dǎo)致的指標(biāo)測(cè)度偏差。因此，本文以基礎(chǔ)教育支出效率為研究對(duì)象，從理論分析和實(shí)證分析兩個(gè)角度來(lái)揭示現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制對(duì)基礎(chǔ)教育支出效率的影響，科學(xué)客觀地解答以上問(wèn)題，為供給側(cè)改革背景下財(cái)稅體制深化改革、完善轉(zhuǎn)移支付制度和提高公共財(cái)政支出效率提供有益的思路。

二、文獻(xiàn)回顧

傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府較中央政府更具有信息優(yōu)勢(shì)[1]，追求福利最大化的地方政府會(huì)提供更利于地方居民需求和偏好的公共物品，特別是對(duì)于那些居民偏好具有明顯區(qū)域差異性的公共物品，地方政府“量身定制”的公共物品更能極大地改善民眾的合意性[2]。與此同時(shí)，居民則通過(guò)“用腳投票”的方式根據(jù)地方政府提供的公共品質(zhì)量來(lái)選擇居住地，倒逼地方政府有效地配置公共資源，增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共物品的供給[3]。隨后，國(guó)外大量學(xué)者的相關(guān)實(shí)證研究也證明，財(cái)政分權(quán)為地方政府自治提供了支持，使居民有權(quán)利評(píng)價(jià)地方政府的支出行為，從而分權(quán)治理下的地方政府更有動(dòng)力提高政府支出[4]。

當(dāng)視角轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)時(shí)，財(cái)政分權(quán)是否促進(jìn)了基礎(chǔ)教育等社會(huì)福利公共品的支出效率一直是學(xué)術(shù)界頗具爭(zhēng)議的話題。陳碩、高琳考察了財(cái)政分權(quán)對(duì)居民公共服務(wù)滿意度的影響，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)在一定程度上提高了居民對(duì)基礎(chǔ)教育和醫(yī)療服務(wù)的滿意度[5]。趙為民、李廣龍通過(guò)構(gòu)建空間門檻計(jì)量模型以及空間外溢效應(yīng)模型發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)有利于教育等社會(huì)性支出效率的改善[6]。而更多的研究發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府教育等社會(huì)福利公共品的供給短缺是影響地方政府支出效率的主要因素[7]。究其原因，主要分為兩大類，一種認(rèn)為財(cái)權(quán)不斷上移和支出責(zé)任過(guò)度下放所導(dǎo)致的地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的錯(cuò)配使得地方政府在財(cái)力有限的情況下，難以負(fù)擔(dān)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高公共服務(wù)質(zhì)量的雙重任務(wù)[8]。另一種則認(rèn)為與西方國(guó)家建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐不同，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制是建立在中央與上級(jí)政府委任制的框架基礎(chǔ)上[9]，并由此形成了經(jīng)濟(jì)上分權(quán)、政治上集權(quán)的“中國(guó)式”財(cái)政分權(quán)模式[10]。地方政府在這種向上負(fù)責(zé)和以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為考核指標(biāo)的官員晉升體制下，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而競(jìng)相展開“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”[11]，將大量的政府資金投向了那些能直接帶來(lái)GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，而教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)福利問(wèn)題的支出卻被一再壓縮[12]。因此，在“中國(guó)式”財(cái)政分權(quán)的背景下，地方政府的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非社會(huì)公共福利的最大化，地方政府提供的公共服務(wù)最優(yōu)化這一假設(shè)在中國(guó)因失去政治基礎(chǔ)而不存在[13]。周亞虹通過(guò)實(shí)證研究進(jìn)一步指出經(jīng)濟(jì)距離相近地區(qū)之間出于標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)的模仿激勵(lì)要高于地理相鄰地區(qū)，導(dǎo)致了以財(cái)政自主度衡量的財(cái)政分權(quán)顯著地減少了地方政府的公共教育供給[14]。

雖然分稅體制改革以來(lái)地方政府在初次分配中的比例尚不足50%，但是經(jīng)過(guò)財(cái)政二次分配后，地方政府在預(yù)算收入中的比重超過(guò)了80%[15]。在省級(jí)以下政府間收入分配中，情況也類似。上述事實(shí)說(shuō)明，第一種解釋遺漏了轉(zhuǎn)移支付的再分配作用。第二種解釋則忽略了轉(zhuǎn)移支付可能對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的矯正作用。因而作為財(cái)政分權(quán)體制的重要制度安排，轉(zhuǎn)移支付不僅可以彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政赤字，也是中央政府激勵(lì)地方政府更充分提供教育等福利性公共品的重要舉措。然而事與愿違的是，由于轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”(2)指地方政府在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算安排時(shí)，對(duì)待來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和自有收入持有不同的態(tài)度。，導(dǎo)致地方政府過(guò)度的依賴中央轉(zhuǎn)移制度提供資金，抑制地方政府征稅的積極性[16]，制約了轉(zhuǎn)移支付“平衡器”作用的發(fā)揮[17]。因此，僅僅通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度就可以扭轉(zhuǎn)地方政府“重生產(chǎn)、輕福利”的支出結(jié)構(gòu)只是理論上的一種假象[18]。

以上文獻(xiàn)從不同的角度出發(fā)，系統(tǒng)闡述了財(cái)政分權(quán)和與之配套轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方政府教育等社會(huì)公共品支出效率的影響，并從深層次剖析了原因。但是以上多數(shù)研究在構(gòu)建財(cái)政分權(quán)指標(biāo)時(shí)，利用省本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出(收入)/中央本級(jí)或全國(guó)預(yù)算內(nèi)支出(收入)作為財(cái)政分權(quán)的衡量指標(biāo)，但是該指標(biāo)只能夠反映出央地財(cái)政關(guān)系的跨時(shí)期變化，而不能刻畫出各地區(qū)差異：所有省份在同一時(shí)點(diǎn)上都面臨相同中央政府的財(cái)政收入或支出，分權(quán)程度的截面差異信息完全來(lái)自于各省份財(cái)政收入(支出)規(guī)模水平的差異。同時(shí)以上大多數(shù)文獻(xiàn)在構(gòu)建財(cái)政分權(quán)指標(biāo)時(shí)對(duì)中央地方各項(xiàng)財(cái)政支出的責(zé)任劃分欠缺考究，例如對(duì)基礎(chǔ)教育來(lái)說(shuō)，中央本級(jí)政府并沒(méi)有支出責(zé)任，只是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式來(lái)予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，即財(cái)政分權(quán)指標(biāo)在構(gòu)建時(shí)已經(jīng)涵蓋了中央政府轉(zhuǎn)移支付因素。但是大多數(shù)研究仍將轉(zhuǎn)移支付作為解釋變量引入模型中，導(dǎo)致模型在構(gòu)建時(shí)即存在多重共線性問(wèn)題。此外，在實(shí)證方法的選擇上，現(xiàn)有文獻(xiàn)大都是基于財(cái)政分權(quán)效應(yīng)的線性模型，而褚德銀等研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)和地方公共品的支出效率間更多呈現(xiàn)出非線性的特征，因而在缺乏理論基礎(chǔ)的情況下直接構(gòu)建線性模型很可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)證估計(jì)結(jié)果的偏差[19]。因此，本文在借鑒以往研究的基礎(chǔ)上，將視角聚焦于更貼近民眾福利的基礎(chǔ)教育，通過(guò)DEA-Malmquist指數(shù)測(cè)算出各地區(qū)的基礎(chǔ)教育支出效率，從財(cái)政支出分權(quán)的視角探究其對(duì)各地區(qū)基礎(chǔ)教育支出效率的影響。相較于以往研究，本文的創(chuàng)新在于：首先，基于基礎(chǔ)教育支出的責(zé)任劃分及經(jīng)費(fèi)來(lái)源重構(gòu)了財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，基于Hamlilton函數(shù)構(gòu)建財(cái)政分權(quán)和基礎(chǔ)教育支出效率之間的理論模型，從理論上刻畫隨著財(cái)政分權(quán)度的變化，基礎(chǔ)教育支出效率之間的變化情況。從理論和實(shí)證兩方面解釋了財(cái)政分權(quán)對(duì)基礎(chǔ)教育支出效率的影響。其次，不拘泥于以往研究直接將財(cái)政分權(quán)和福利性公共品支出效率設(shè)定為線性關(guān)系，而是將財(cái)政分權(quán)因素引入到內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型中去，從理論上刻畫財(cái)政分權(quán)與基礎(chǔ)教育支出效率的非線性關(guān)系。最后，在理論研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建非線性門限模型來(lái)進(jìn)一步驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)與基礎(chǔ)教育支出效率的非線性關(guān)系，以期從財(cái)政分權(quán)的視角來(lái)解讀基礎(chǔ)教育支出效率變化的深層次原因。

三、基礎(chǔ)教育支出效率測(cè)算

狹義的基礎(chǔ)教育即大眾普遍認(rèn)知的九年制義務(wù)教育。然而隨著基礎(chǔ)教育“分級(jí)管理”體制的深入，學(xué)前教育越來(lái)越被作為“財(cái)政包袱”拋向社會(huì)，同時(shí)高中教育的普及程度則不斷提升(3)2017年4月教育部等四部門印發(fā)的《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃(2017—2020年)》明確提出了到2020年要實(shí)現(xiàn)全面普及高中階段教育的目標(biāo)。。因此本文從基礎(chǔ)教育的普及性和自主負(fù)擔(dān)程度出發(fā)，將學(xué)前教育從基礎(chǔ)教育中剔除，而將高中教育納入研究范圍。綜上，本研究的基礎(chǔ)教育主要涵蓋了狹義上的九年制義務(wù)教育和基本上普及的高中教育。基礎(chǔ)教育支出范圍即國(guó)家和地方財(cái)政用于基礎(chǔ)教育支出的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。國(guó)家對(duì)教育劃撥的資金主要用于教育事業(yè)和教育基礎(chǔ)設(shè)施兩大類。本文的視角主要聚焦于基礎(chǔ)教育事業(yè)支出的效率問(wèn)題，因而在效率測(cè)算時(shí)選取公共財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)(4)2012年后，《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》中改“預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)”為“公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)”。作為投入變量。

首先選取2006—2017年中國(guó)30個(gè)省份(5)西藏自治區(qū)由于相關(guān)數(shù)據(jù)缺失，沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)范圍。普通小學(xué)、普通初中、普通高中的人均公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)、各級(jí)學(xué)校在校專任教師數(shù)量為基礎(chǔ)教育投入變量，以基礎(chǔ)教育各級(jí)師生比和各級(jí)每十萬(wàn)人在校生數(shù)作為產(chǎn)出變量，其相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于2007年—2018年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站(6)中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站，網(wǎng)址：http://www.moe.edu.cn/。。然后運(yùn)用DEA中的Malmquist指數(shù)方法來(lái)測(cè)算各地區(qū)的基礎(chǔ)教育支出效率，并以產(chǎn)出為導(dǎo)向，選取連續(xù)時(shí)期內(nèi)數(shù)據(jù)距離點(diǎn)比例的幾何平均值來(lái)衡量基礎(chǔ)教育支出全要素生產(chǎn)率(TFP)的變化值，假設(shè)基期值1，那么該變化值就可以直接表示該時(shí)期的效率值。其基礎(chǔ)的函數(shù)形式如式(1)～(2)所示：

T0(PE，ST，JT，PT，Y/C，S)

=1/D0(PE，ST，JT，PT，Y/C，S)

(1)

Y=(SR，JR，PR，SN，JN，PN)

(2)

其中D0(PE，ST，JT，PT，Y/C，S)表示距離函數(shù)，T0(PE，ST，JT，PT，Y/C，S)表示效率函數(shù)，下標(biāo)表示以產(chǎn)出為導(dǎo)向計(jì)算距離函數(shù)，PE表示人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，ST表示普通高中專任教師數(shù)量。JT表示普通初中專任教師數(shù)量，PT表示普通小學(xué)專任教師數(shù)量，Y為產(chǎn)出向量，其中包含了普通高中師生比(SR)、普通初中師生比(JR)、普通小學(xué)師生比(PR)、普通高中每十萬(wàn)人在校生數(shù)量(SN)、普通初中每十萬(wàn)人在校生數(shù)量(JN)、普通小學(xué)每十萬(wàn)人在校生數(shù)量(PN)；C表明了規(guī)模報(bào)酬不變的假設(shè)前提，S表示對(duì)無(wú)關(guān)變量進(jìn)行無(wú)成本處理。

將各地區(qū)基礎(chǔ)教育支出在t期和t+1期的投入和產(chǎn)出分別定義為(PEt，STt，JTt，PTt，Yt)和(PEt+1，STt+1，JTt+1，PTt+1，Yt+1)，若以t時(shí)期生產(chǎn)技術(shù)作為基期的產(chǎn)出技術(shù)水平，那么第t+1期基于t期產(chǎn)出水平的生產(chǎn)效率水平指數(shù)(Mt)可以以產(chǎn)出為導(dǎo)向性的Malmquist指數(shù)表示為：

(3)

為了進(jìn)一步消除因?yàn)闀r(shí)期選擇而導(dǎo)致的誤差，將Malmquist指數(shù)表示為Mt和Mt+1的幾何平均值，即：

(4)

進(jìn)一步可以分解為技術(shù)進(jìn)步指數(shù)(TC)：

(5)

和技術(shù)效率指數(shù)(EC)：

(6)

其中，技術(shù)效率指數(shù)(EC)又可以分解成純技術(shù)效率(PEC)和規(guī)模效率(SEC)而這時(shí)的總效率(Mt)=技術(shù)進(jìn)步指數(shù)(TC)×純技術(shù)效率指數(shù)(PEC)×規(guī)模效率指數(shù)(SEC)。上式概括了Malmquist指數(shù)的構(gòu)成，其主要由技術(shù)進(jìn)步指數(shù)、純技術(shù)效率指數(shù)和規(guī)模效率指數(shù)三部分構(gòu)成。技術(shù)進(jìn)步指數(shù)(TC)的決定了該決策單元與最優(yōu)決策單元的生產(chǎn)效率前沿差距的變化，而純技術(shù)效率指數(shù)和規(guī)模效率指數(shù)則表示生產(chǎn)過(guò)程中決策單位的技術(shù)進(jìn)步和資源配置效率。以上指數(shù)均以1為界限，大于1表示差距縮小(或效率提高)，小于1則表示差距擴(kuò)大(或效率降低)。

將2006—2017年相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)帶入式(4)～(6)中，由于第t期計(jì)算結(jié)果需要帶入t-1期和t期數(shù)據(jù)，因此有效測(cè)算區(qū)間為2007—2017年，運(yùn)用DEAP2.1軟件對(duì)中國(guó)30省(市、自治區(qū))基礎(chǔ)教育支出效率進(jìn)行測(cè)算，得出2007—2016年全國(guó)30省份基礎(chǔ)教育支出效率的均值如圖1所示。

圖1 2007—2017年各地區(qū)基礎(chǔ)教育支出效率分解圖

從圖1可以看出，樣本區(qū)間內(nèi)我國(guó)各地區(qū)基礎(chǔ)教育支出效率呈波動(dòng)性變化的趨勢(shì)，但各地區(qū)的支出效率普遍在1以下，均值為0.857。說(shuō)明近年來(lái)隨著基礎(chǔ)教育支出規(guī)模的不斷擴(kuò)張，各地區(qū)的基礎(chǔ)教育支出效率存在著明顯的下降趨勢(shì)。從總效率的分解情況來(lái)看，造成各地區(qū)基礎(chǔ)教育支出效率偏低的原因各異，西部地區(qū)基礎(chǔ)教育支出是規(guī)模低效率的，尤其是內(nèi)蒙古、新疆、青海等；而經(jīng)濟(jì)相對(duì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)東中部地區(qū)則是因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步指數(shù)偏低，如江西、福建、海南等。一方面說(shuō)明經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在教育技術(shù)水平方面取得了一定的成效；另一方面也反應(yīng)了近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)在教育技術(shù)水平提高方面進(jìn)步緩慢。而純技術(shù)效率指數(shù)所反應(yīng)的地方財(cái)政資金管理水平上各地區(qū)的差異不大，均接近于1。那么是什么原因?qū)е铝酥袊?guó)基礎(chǔ)教育支出效率的整體偏低？同時(shí)導(dǎo)致各地區(qū)的基礎(chǔ)教育支出效率相關(guān)指標(biāo)差異明顯的原因是否相同？下面以基礎(chǔ)教育資金的來(lái)源為導(dǎo)向，從財(cái)政分權(quán)的視角進(jìn)一步探究導(dǎo)致這一現(xiàn)象的深層次原因。

四、財(cái)政分權(quán)影響基礎(chǔ)教育支出效率的理論基礎(chǔ)

在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制背景下，本文在Davoodi和Zou研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)由中央和地方兩級(jí)政府組成的財(cái)政分權(quán)與基礎(chǔ)教育支出效率間的理論模型，如式(7)～(11)所示[20]：

(7)

(8)

(9)

G=G1+G2=tY

(10)

(11)

其中，式(7)表示目標(biāo)函數(shù)，即基礎(chǔ)教育支出效率最大化，ρ是時(shí)間貼現(xiàn)率。式(8)表示居民的效用函數(shù)，c是人均私人消費(fèi)，σ是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避系數(shù)，且σ>0。式(9)表示生產(chǎn)函數(shù)，Y是人均總產(chǎn)出，A是技術(shù)進(jìn)步，K表示人均資本，G1是人均基礎(chǔ)教育支出來(lái)源于中央的部分，中央的支出主要以轉(zhuǎn)移支付的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。G2是人均基礎(chǔ)教育財(cái)政支出來(lái)源于地方政府的部分，α、β、γ則分別表示三者的彈性系數(shù)且α+β+γ=1。式(10)表示政府的預(yù)算約束，G為人均基礎(chǔ)教育財(cái)政總支出，t為相應(yīng)的稅率。由于在基礎(chǔ)教育方面中央本級(jí)政府并沒(méi)有支出責(zé)任，只是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式來(lái)予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，因此基礎(chǔ)教育的財(cái)政分權(quán)水平θ就是G2/G的比值。式(11)則表示資本的動(dòng)態(tài)積累方程，δ和n則分別代表資本的折舊率和人口的增長(zhǎng)率。

綜上，代表消費(fèi)者決策的一個(gè)動(dòng)態(tài)最優(yōu)化問(wèn)題可以通過(guò)Hamiltonian函數(shù)表示為：

H=U(c)+λ[(1-t)Y-c-(δ+n)K]

(12)

其中，λ是Hamiltonian乘子，c是控制變量，K是狀態(tài)變量，通過(guò)對(duì)二者求一階偏導(dǎo)可得最優(yōu)化條件：

(13)

聯(lián)立式(10)和(13)，最終可解得均衡路徑的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為：

ρ-δ-n)

(14)

由式(10)、(11)和(14)聯(lián)立，可得：

(15)

同時(shí)，人均私人消費(fèi)c又可以表示為：

c=(c/K)K=(c/K)K0egct

(16)

其中，K0為原始資本存量，將式(14)～(16)代入目標(biāo)函數(shù)式(7)中，則基礎(chǔ)教育支出效率水平W即可表示為：

(17)

由于式(17)中g(shù)c也包含財(cái)政分權(quán)變量θ，因而基礎(chǔ)教育支出效率與財(cái)政分權(quán)間并不呈現(xiàn)出直接的線性關(guān)系，本文參考肖云和龔六堂等的參數(shù)賦值法對(duì)相關(guān)參數(shù)進(jìn)行賦值求解(見(jiàn)表1)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與基礎(chǔ)教育支出效率之間的關(guān)系如圖2所示[21]。

圖2 財(cái)政分權(quán)與基礎(chǔ)教育支出效率理論關(guān)系圖

表1 相關(guān)參數(shù)選擇表

參數(shù)ρσAαβγtδn數(shù)值0.020.30.850.50.250.250.10.050.005

從圖2可以看出，財(cái)政分權(quán)和基礎(chǔ)教育支出效率間呈現(xiàn)出“倒U型”的非線性關(guān)系，即當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度較低時(shí)，財(cái)政分權(quán)程度的上升會(huì)使得基礎(chǔ)教育支出效率提高，而當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度達(dá)到一定水平后，隨著財(cái)政分權(quán)程度的進(jìn)一步擴(kuò)大，基礎(chǔ)教育支出效率會(huì)呈現(xiàn)出急速下降的趨勢(shì)。究其原因，當(dāng)基礎(chǔ)教育完全依賴于中央政府統(tǒng)一提供時(shí)(即θ=0時(shí))，由于中央和地方政府信息的不對(duì)稱性，在不了解各地區(qū)的實(shí)際需求而盲目供給往往使得基礎(chǔ)教育供給大于需求，同時(shí)轉(zhuǎn)移支付勢(shì)必會(huì)影響地方政府的財(cái)政預(yù)算的合理性，導(dǎo)致“粘蠅紙效應(yīng)”。 因而基礎(chǔ)教育完全由中央統(tǒng)一提供是低效率的。而當(dāng)基礎(chǔ)教育完全由地方政府統(tǒng)一提供時(shí)(即θ=1時(shí))，在現(xiàn)行分稅制大背景下，受限于地方財(cái)力的約束以及區(qū)域間的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”，地方政府“重生產(chǎn)、輕福利”的支出偏好使得其在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的支出勢(shì)必?zé)o法達(dá)到該地區(qū)的真實(shí)需求水平。而當(dāng)基礎(chǔ)教育支出由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)時(shí)，當(dāng)?shù)胤秸С鲐?zé)任處于較低水平時(shí)，適當(dāng)?shù)奶岣叩胤秸闹С鲐?zé)任在充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，“用腳投票”機(jī)制的存在使得地方政府為吸引稅源而在基礎(chǔ)教育等公共福利品供給方面展開競(jìng)爭(zhēng)，提高了地方政府在基礎(chǔ)教育支出方面的積極性，促進(jìn)了基礎(chǔ)教育支出配置效率的提高。但是隨著地方政府支出責(zé)任的進(jìn)一步提高，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配使得其無(wú)力負(fù)擔(dān)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高公共服務(wù)質(zhì)量的雙重任務(wù)，因而基礎(chǔ)教育等公共福利產(chǎn)品往往因?yàn)楣┙o不足而導(dǎo)致支出效率低下。

五、財(cái)政分權(quán)影響基礎(chǔ)教育支出效率的實(shí)證分析

(一)模型的構(gòu)建和變量的選取

為了檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)程度和基礎(chǔ)教育支出效率間是否如理論中所呈現(xiàn)的“倒U型”關(guān)系，引入面板門限模型，將截面數(shù)據(jù)納入到不同門限值范圍內(nèi)進(jìn)行同質(zhì)化計(jì)量，同時(shí)在相應(yīng)門限值內(nèi)按照不同回歸方程進(jìn)行回歸，用以檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)程度與基礎(chǔ)教育支出效率之間是否存在以財(cái)政分權(quán)度為門限變量的非線性轉(zhuǎn)換[22]。

財(cái)政分權(quán)度(FD)作為本研究的核心變量從概念上是指中央向地方政府下放部分財(cái)政管理與決策權(quán)的過(guò)程。現(xiàn)有文獻(xiàn)中測(cè)度財(cái)政分權(quán)主要分為“支出指標(biāo)”“收入指標(biāo)”及“財(cái)政自主度指標(biāo)”指標(biāo)三大類。其中，“收入指標(biāo)”在很大程度上取決于分稅體制下各稅種分享比例的劃分，無(wú)法全面刻畫出各地區(qū)分權(quán)程度的差異。而財(cái)政自主度在地方政府自有收入能全部滿足其財(cái)政需求的情況下，并不能很好地度量分權(quán)程度[23]。因此本文采用“支出指標(biāo)”即用“各省人均本級(jí)預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)教育教育支出總額/各省人均基礎(chǔ)教育總支出總額”來(lái)測(cè)度基礎(chǔ)教育財(cái)政分權(quán)度。其中“各省人均基礎(chǔ)教育總支出額”主要由“各省人均本級(jí)預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)教育教育支出總額”和“人均中央轉(zhuǎn)移支付總額”共同構(gòu)成，該指標(biāo)的最大值為1，表示基礎(chǔ)教育的支出資金完全來(lái)自于地方財(cái)政，不依靠中央的轉(zhuǎn)移支付。相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于2008—2018年中央和各地區(qū)的《財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》《教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

在門限模型構(gòu)建前，需要對(duì)面板門限的存在性進(jìn)行檢驗(yàn)，首先運(yùn)用Stata13.0軟件通過(guò)bootstrap法進(jìn)行500次反復(fù)抽樣得到模擬估計(jì)參數(shù)，用以判斷各地區(qū)財(cái)政分權(quán)度對(duì)基礎(chǔ)教育支出效率的影響是否存在門限、單門限或雙門限效應(yīng)。其檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示，其中，單門限F值17.23大于bootstrap模擬所得5%臨界值13.51，即拒絕模型估計(jì)的系數(shù)值應(yīng)都相等的原假設(shè)，表示至少存在單門限效應(yīng)。然后在雙門限檢驗(yàn)中，雙門限F值6.61小于bootstrap模擬所得10%臨界值9.73，即接受模型估計(jì)的系數(shù)值應(yīng)都相等的原假設(shè)，表明不存在雙門限效應(yīng)，這也與圖1中的理論推導(dǎo)結(jié)果基本吻合。

表2 面板門限存在性檢驗(yàn)結(jié)果

在認(rèn)定模型僅具有一個(gè)門限值的結(jié)論后，對(duì)該門限值進(jìn)行估計(jì)，估計(jì)值為0.373 5，在95%置信度下，置信區(qū)間為[0.366 5，0.379 5]。從而本研究樣本可以劃分為兩部分，即財(cái)政分權(quán)度小于0.373 5的地區(qū)和財(cái)政分權(quán)度大于0.373 5的地區(qū)，在這兩類地區(qū)財(cái)政分權(quán)程度對(duì)基礎(chǔ)教育支出效率的影響程度可能存在差異。為說(shuō)明這一問(wèn)題，本文構(gòu)建了以各地區(qū)基礎(chǔ)教育支出效率(M)為被解釋變量，以財(cái)政分權(quán)度(FD)為主要解釋變量的單一面板門限模型計(jì)量模型如式(18)所示：

Mit=α0+α1FDit(FDit≤0.373 5)+α2FDit(FDit

>0.373 5)+α3Xit+μi+εit

(18)

其中，i(i=1，2，...，31)表示中國(guó)31個(gè)省份，t表示樣本時(shí)間段，Xit表示相關(guān)的控制變量，I(·)表示指示函數(shù)，存在以下假設(shè)，在門限變量(FDE)小于等于門限值0.373 5時(shí)，則I(·)函數(shù)值為1，否則為0。μi和εit分別表示各截面單元不可觀測(cè)的個(gè)體差異和隨機(jī)誤差項(xiàng)。

控制變量(X)包括：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(PGDP)。大量研究證明一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)教育支出效率有重要的影響。根據(jù)“瓦格納法則”，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的提高，公眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求也會(huì)增多。而基礎(chǔ)教育作為社會(huì)公共服務(wù)的重要組成部分，其支出規(guī)模也理應(yīng)隨著地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的增長(zhǎng)而擴(kuò)大。而地方政府充裕的財(cái)力保障勢(shì)必會(huì)引致基礎(chǔ)教育支出效率的提高。為了消除人口總量因素的影響，本文用人均GDP作為衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的指標(biāo)，為了進(jìn)一步減小數(shù)據(jù)的波動(dòng)以及消除異方差的影響，本文對(duì)人均GDP相關(guān)數(shù)據(jù)采取自然對(duì)數(shù)的形式表示。

(2)人口結(jié)構(gòu)(PS)和人口流動(dòng)(PM)。地區(qū)人口結(jié)構(gòu)對(duì)于基礎(chǔ)教育支出效率的影響主要表現(xiàn)在學(xué)齡人口對(duì)基礎(chǔ)教育服務(wù)的整體需求，一方面居民基礎(chǔ)教育需求的增大會(huì)使得地方政府更加重視基礎(chǔ)教育支出效率的提升，另一方面也會(huì)促使政府?dāng)U大教育支出，否則過(guò)多學(xué)生擠占有限的資源將不可避免的導(dǎo)致基礎(chǔ)教育支出效率下降[24]。此外，人口的流動(dòng)性也會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)教育支出效率產(chǎn)生一定的影響，根據(jù)理論分析，“用腳投票”機(jī)制使得地方政府為吸引稅源，而在基礎(chǔ)教育等公共福利品供給方面展開競(jìng)爭(zhēng)，從而吸引大量人口向該地區(qū)遷移[25]。本研究選取0歲～14歲人口占總?cè)丝诘谋戎底鳛槿丝诮Y(jié)構(gòu)(PS)衡量指標(biāo)，用各地區(qū)人口總增長(zhǎng)率減去各省人口自然增長(zhǎng)率，來(lái)衡量各地區(qū)的人口流動(dòng)情況(PM)。

(3)城鎮(zhèn)化水平(UR)：中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)特征明顯，城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民所享受的公共服務(wù)水平也不盡相同。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)教育設(shè)施以及師資力量遠(yuǎn)高于農(nóng)村，其相應(yīng)的基礎(chǔ)教育支出效率也理應(yīng)在農(nóng)村之上。因而，一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平在一定程度上也是影響基礎(chǔ)教育支出的效率的重要因素。本文選取地區(qū)年末城鎮(zhèn)總?cè)丝谡嫉貐^(qū)總?cè)丝诘谋壤齺?lái)衡量各地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平(UR)。

(4)對(duì)外開放度(FDI)：通過(guò)吸引外商直接投資來(lái)擴(kuò)大地方政府的財(cái)政收入和促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府“重生產(chǎn)、輕福利”的支出結(jié)構(gòu)的誘因之一，因而一個(gè)地區(qū)的對(duì)外開放度在一定程度上也會(huì)對(duì)地區(qū)財(cái)政資金的配置產(chǎn)生重要影響。本文選取各地區(qū)外商直接投資額占各地區(qū)GDP的比重來(lái)表示。

以上四項(xiàng)的相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)源于2008—2018年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(二)面板門限模型的估計(jì)結(jié)果

通過(guò)Stata14.0軟件帶入相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)模型(18)進(jìn)行門限回歸，同時(shí)，為了檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，分別給出了固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)模型以及門限回歸的估計(jì)結(jié)果，其結(jié)果如表3所示。

從表3可以看出，采用不同方法對(duì)模型(18)進(jìn)行估計(jì)時(shí)，各變量估計(jì)系數(shù)的符號(hào)并沒(méi)有發(fā)生變化，系數(shù)變化也在一定的范圍內(nèi)，表明估計(jì)結(jié)果具有穩(wěn)健性。由門限回歸(TM)的結(jié)果可知，財(cái)政分權(quán)和我國(guó)基礎(chǔ)教育支出效率間存在著顯著的非線性關(guān)系，其產(chǎn)生的原因在于各地區(qū)財(cái)政分權(quán)度不同所導(dǎo)致的各地區(qū)個(gè)體效應(yīng)顯著。當(dāng)財(cái)政分權(quán)度小于0.373 5時(shí)，財(cái)政分權(quán)對(duì)基礎(chǔ)教育支出效率的影響程度為0.032 8，在5%的顯著水平下通過(guò)了t檢驗(yàn)。其結(jié)果表明，當(dāng)財(cái)政分權(quán)度處于較低水平時(shí)，隨著財(cái)政分權(quán)水平的提升基礎(chǔ)教育支出也效率不斷提高。這說(shuō)明當(dāng)基礎(chǔ)教育的資金大部分來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，由于中央和地方政府信息的不對(duì)稱性以及轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”背離了中央政府的政策初衷。因此，在這種情況下，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，適當(dāng)?shù)脑黾拥胤秸呢?cái)權(quán)，減少轉(zhuǎn)移支付力度。當(dāng)財(cái)政分權(quán)度大于0.373 5時(shí)，財(cái)政分權(quán)與基礎(chǔ)教育支出效率間呈現(xiàn)出了負(fù)向相關(guān)關(guān)系，同時(shí)在1%的水平下通過(guò)t檢驗(yàn)，即財(cái)政分權(quán)水平每提高1%，基礎(chǔ)教育的支出效率將會(huì)下降0.372 9個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明，當(dāng)基礎(chǔ)教育的資金更多的來(lái)源于地方政府時(shí)，進(jìn)一步加大地方政府的支出責(zé)任勢(shì)必加劇地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，地方政府無(wú)力負(fù)擔(dān)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高公共服務(wù)質(zhì)量的雙重任務(wù)，因而使得基礎(chǔ)教育供給不足而導(dǎo)致其支出效率的低下。

表3 模型回歸結(jié)果表

注：回歸系數(shù)下面括號(hào)里為相應(yīng)t統(tǒng)計(jì)量或z統(tǒng)計(jì)量，***、**、*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著。

模型中控制變量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(PGDP)、人口結(jié)構(gòu)(PS)、人口流動(dòng)(PM)、城鎮(zhèn)化水平(UR)和對(duì)外開放度(FDI)對(duì)地方性福利性支出的效率影響各不相同。從門限回歸的結(jié)果看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(PGDP)、人口結(jié)構(gòu)(PS)、人口流動(dòng)(PM)、城鎮(zhèn)化水平(UR)的系數(shù)為正，對(duì)外開放度(FDI)的系數(shù)為負(fù)，基本和理論假設(shè)保持一致。從顯著性來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(PGDP)、人口結(jié)構(gòu)(PS)、人口流動(dòng)(PM)、和對(duì)外開放度(FDI)的系數(shù)均在統(tǒng)計(jì)學(xué)上表現(xiàn)為顯著，而城鎮(zhèn)化水平(UR)則沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。這說(shuō)明隨著中國(guó)基礎(chǔ)教育均等化戰(zhàn)略的推進(jìn)，城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育水平的差異不斷縮小，各地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的差異并不能在很大程度上影響基礎(chǔ)教育的支出效率。

為了進(jìn)一步檢驗(yàn)表3估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，將模型(18)中的控制變量進(jìn)行替換，即用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(IS)即“第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值/GDP”代替城鎮(zhèn)化水平(UR)，同時(shí)加入地方政府支出規(guī)模(FS)即“地方政府支出總額/GDP”作為控制變量，政府支出規(guī)模越大說(shuō)明地方政府財(cái)力越雄厚，可能在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域投入的資金越多，進(jìn)而促進(jìn)了該地區(qū)基礎(chǔ)教育支出效率的提高，以上相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于2008—2018年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。其估計(jì)結(jié)果如表4所示，從不同估計(jì)方法的結(jié)果來(lái)看，變換控制變量后主要解釋變量系數(shù)的符號(hào)沒(méi)有發(fā)生改變且數(shù)值變化在一定范圍內(nèi)，進(jìn)一步說(shuō)明了本研究的估計(jì)結(jié)果是穩(wěn)健可靠的。

表4 模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)回歸結(jié)果表

注：回歸系數(shù)下面括號(hào)里為相應(yīng)t統(tǒng)計(jì)量或z統(tǒng)計(jì)量，***、**、*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著。

六、主要結(jié)論及建議

本文首先運(yùn)用DEA-Malmquist指數(shù)測(cè)度了地方基礎(chǔ)教育支出效率，得出中國(guó)2007年—2017年11年間各地區(qū)基礎(chǔ)教育支出效率總體是下降的，同時(shí)呈現(xiàn)出較為顯著的區(qū)域差異；其次在理論模型的基礎(chǔ)上，從財(cái)政分權(quán)的視角探討其對(duì)基礎(chǔ)教育支出效率的影響，通過(guò)Hamlilton函數(shù)法得到的財(cái)政分權(quán)與基礎(chǔ)教育支出效率的顯解式發(fā)現(xiàn)，理論上財(cái)政分權(quán)和基礎(chǔ)教育支出效率間呈“倒U型”的非線性關(guān)系。最后，為了進(jìn)一步驗(yàn)證理論結(jié)果在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的適用性，本文根據(jù)基礎(chǔ)教育支出的資金來(lái)源重構(gòu)了財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，利用2007年—2017年省際面板數(shù)據(jù)構(gòu)建門限回歸模型和穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果也再次印證了這一理論假設(shè)，即財(cái)政分權(quán)程度處于較低水平時(shí)，其上升會(huì)使得基礎(chǔ)教育支出效率提高，而當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度達(dá)到一定水平后，隨著財(cái)政分權(quán)程度的進(jìn)一步擴(kuò)大，基礎(chǔ)教育支出效率會(huì)下降。

綜上所述，提高政府基礎(chǔ)教育支出效率不能簡(jiǎn)單采取“一刀切”的方式劃分政府間財(cái)政關(guān)系和盲目的加大轉(zhuǎn)移支付力度，應(yīng)充分考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源稟賦狀況，在硬化地方政府預(yù)算約束和加強(qiáng)居民對(duì)地方政府監(jiān)督的前提下，根據(jù)各地區(qū)居民對(duì)基礎(chǔ)教育的需求為導(dǎo)向適當(dāng)?shù)膭澐重?cái)權(quán)和事權(quán)，在基礎(chǔ)教育需求較高且地方政府過(guò)多負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育資金的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)加大中央政府的基礎(chǔ)教育資金轉(zhuǎn)移支付力度，以緩解地方政府在基礎(chǔ)教育支出領(lǐng)域因財(cái)權(quán)和事權(quán)的錯(cuò)配而導(dǎo)致的供給不足。而對(duì)于基礎(chǔ)教育需求較低而過(guò)分依賴中央政府提供基礎(chǔ)教育資金的地區(qū)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下放地方政府財(cái)權(quán)，充分利用地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，提高資源配置效率。