財政透明度對地方財政支出效率的影響分析

邢文妍

摘 要：財政信息的公開透明是建立現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)和標(biāo)志，提高財政透明度有利于激勵社會公眾廣泛參與，有助于社會公眾的全面監(jiān)督，從而約束政府行為，提升政府治理能力，這必然會影響到地方政府的財政支出效率。本文基于2007—2016年我國30個省級政府的面板數(shù)據(jù)，研究財政透明度對地方政府教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)四類支出效率的影響，實證結(jié)果表明，財政透明度與教育、醫(yī)療衛(wèi)生和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)三類支出效率均存在顯著的正向線性相關(guān)關(guān)系，而財政透明度和社會保障與就業(yè)支出效率存在顯著的正U型關(guān)系?；诖耍P者建議完善財政透明度相關(guān)法制建設(shè)、健全財政績效管理和行政問責(zé)機制、優(yōu)化財政信息公開渠道，不斷推動以公開透明為導(dǎo)向的財政制度改革，進(jìn)一步發(fā)揮財政透明度對地方財政支出效率的推動作用。

關(guān)鍵詞：政府治理;財政透明度;地方財政;財政支出效率;超效率模型

中圖分類號：F810.45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2020）11-0089-11

一、問題的提出

黨的十九大報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，其中預(yù)算制度改革的重點就在于財政預(yù)算信息的公開透明，而全面績效管理的關(guān)鍵就在于效率的提升。2015年我國正式實施的新《中華人民共和國預(yù)算法》也強調(diào)加強預(yù)算的管理與監(jiān)督、建立公開透明的預(yù)算制度。2019年5月新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，明確規(guī)定“以公開為常態(tài)、不公開為例外”為公開原則，掀開了我國財政信息公開制度的新篇章。財政信息的公開透明是建立現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)和標(biāo)志，可以作為多元共治政府治理體系的紐帶，激勵社會公眾的廣泛參與，有助于社會公眾的監(jiān)督，從而提升政府治理能力，促進(jìn)政府財政支出效率的全面提升。但是，根據(jù)上海財經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《2018年中國財政透明度報告》顯示，近年來我國省級財政透明度水平逐步提升，但最高平均水平也僅有53.490%，這意味著還有近一半的財政信息沒有公開，省級財政透明度水平仍然偏低。與此同時，我國大多數(shù)地方政府面臨新常態(tài)下財政收入低速增長與財政支出剛性增長之間的矛盾，以及財政資源分配不平衡、地方政府債務(wù)風(fēng)險升高，財政腐敗案件頻出等問題，那么如何利用有限的財政資源適應(yīng)新的形勢，不斷提高地方財政支出效率就顯得尤為重要。因此，本文從財政透明度角度出發(fā)，研究其對地方財政支出效率的影響作用、影響方向和影響程度，并為建立公開透明度的財政體系，促進(jìn)地方財政可持續(xù)發(fā)展提供政策建議。

國內(nèi)外學(xué)者從不同的研究目標(biāo)出發(fā)，基于不同的國家經(jīng)濟社會和財政體制背景，研究了財政透明度與財政支出效率之間的關(guān)系。在理論研究方面，Heald[1]通過理論分析認(rèn)為，透明度與效率之間呈現(xiàn)先促進(jìn)再抑制的倒U型關(guān)系，即透明度是有條件限度的，過度的信息公開會引起效率的下降。Bac[2]的理論研究得到了相似的結(jié)論，較高的透明度容易引起外部人士與政府決策者之間建立起連接效應(yīng)，從而加重腐敗程度，最終導(dǎo)致透明度在最優(yōu)點之后表現(xiàn)出抑制效率提升的狀態(tài)。在實證研究方面，James[3]實證分析了OECD成員國財政透明度與財政績效之間的關(guān)系，認(rèn)為財政透明度的提高有利于財政績效水平的提升。 Maria和 Ferretti[4]通過實證分析發(fā)現(xiàn)，歐洲部分國家的財政信息透明度和財政績效存在正相關(guān)關(guān)系。Bastida和Benito[5]通過國際比較分析了多個國家中央政府財政運行績效與財政透明度之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)兩者之間存在正相關(guān)關(guān)系。Yamamura和Kondoh[6]基于1998—2004年日本縣一級政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)用動態(tài)面板模型研究了財政信息公開透明對政府建設(shè)支出效率的影響，認(rèn)為財政透明度越高，政府建設(shè)支出的效率越高。但是Alesina等[7]通過對拉美國家的財政透明度與財政績效關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)，它們之間只存在弱相關(guān)關(guān)系。Jarmuzek[8]對轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的研究發(fā)現(xiàn)，財政透明度與財政支出績效存在弱的負(fù)相關(guān)關(guān)系。國內(nèi)的相關(guān)研究起步較晚，李燕和王曉[9]分析了財政透明度對地方財政支出效率的影響，認(rèn)為財政透明度對地方財政支出效率具有正向影響作用。李丹和裴育[10]實證研究認(rèn)為，財政透明度對財政資金配置效率并沒有產(chǎn)生實質(zhì)性影響。梁城城[11]分析了2006—2014年我國地方財政支出效率與財政透明度之間的關(guān)系，認(rèn)為省級財政透明度與教育、醫(yī)療和社會保障財政資金使用效率存在先抑制后促進(jìn)的正U型關(guān)系。

根據(jù)已有文獻(xiàn)研究可知，一是目前國內(nèi)外關(guān)于財政透明度對財政支出效率影響研究的文獻(xiàn)相對較少，大部分文獻(xiàn)聚焦于研究財政透明度對財政支出績效的影響，但是仍可以通過研究結(jié)論推斷，財政透明度對財政支出效率的影響存在不確定性，可能存在正相關(guān)關(guān)系、負(fù)相關(guān)關(guān)系、不相關(guān)關(guān)系、先促進(jìn)后抑制的倒U型關(guān)系，先抑制后促進(jìn)的正U型關(guān)系等結(jié)論。二是國內(nèi)外對財政透明度與財政支出效率關(guān)系的理論研究一致認(rèn)為，財政透明度過高會抑制政府支出效率的提升，但是沒有論述在最高拐點之前，兩者之間可能存在的理論關(guān)系。三是通過梳理國內(nèi)實證研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，實證結(jié)果往往不能保證可靠穩(wěn)健，主要原因在于我國省級財政透明度的評估時間尚短，數(shù)據(jù)資料相對較少，阻礙了實證研究的進(jìn)展。因此，本文從理論假設(shè)和實證檢驗兩個方面闡述財政透明度與地方財政支出效率的相關(guān)關(guān)系，一方面，進(jìn)一步完善財政透明度與財政支出效率間相關(guān)關(guān)系的理論闡釋;另一方面，在保證穩(wěn)健性的情況下實證檢驗財政透明度與地方政府教育、醫(yī)療、社保和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)四類支出效率的相關(guān)關(guān)系，試圖解答財政透明度如何影響地方財政支出效率、影響的路徑和程度如何，從而為推動以公開透明為導(dǎo)向的財政制度改革提供政策參考。

二、理論分析和研究假設(shè)

財政透明度的定義最早由Kopits和Craig[12]提出，即最大限度地向公眾公開關(guān)于政府的結(jié)構(gòu)和職能、財政政策的意向、公共部門賬戶和財政預(yù)測等信息。地方財政支出效率可以從財政投入與產(chǎn)出兩個維度來看，衡量在財政投入既定的條件下，產(chǎn)出是否實現(xiàn)最大化;或者在財政產(chǎn)出既定的情況下，財政投入是否達(dá)到最小化。本文中的效率是應(yīng)用DEA模型計算出的相對效率，而財政透明度對財政支出效率的作用機制表現(xiàn)為：一是財政透明度的提升，有利于保障社會公眾的知情權(quán)。社會公眾通過了解政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的財政資金使用情況，可以緩解信息不對稱帶來的委托人與代理人之間的利益沖突，促進(jìn)財政支出效率提升。二是財政透明度的提升，有利于保障社會公眾的參與權(quán)與表達(dá)權(quán)，社會公眾通過參與式預(yù)算等方式介入財政決策，真實反應(yīng)公共需求偏好，并提出合理合法的公共服務(wù)訴求，促使政府部門根據(jù)社會公眾的期望安排財政資金，減少財政資金浪費和財權(quán)資本化風(fēng)險，促進(jìn)財政支出效率提升。三是財政透明度的提升，有利于保障社會公眾的監(jiān)督權(quán)，社會公眾通過對公共財政資金使用和運行情況的監(jiān)督，對政府受托責(zé)任作出全面評價，從而防止政府官員尋租腐敗，促使政府部門加強管理，提高財政支出效率。那么，依據(jù)財政透明度的作用機制，財政透明度越大，政府財政支出效率越高。基于此，筆者提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：財政透明度與地方財政支出效率存在正向線性相關(guān)關(guān)系。

但根據(jù)已有文獻(xiàn)可知，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，可能存在財政透明度過高而引起的政府支出效率下降;而在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，也可能存在財政透明度過低而造成的對政府支出效率的抑制。而我國各省經(jīng)濟社會發(fā)展程度差異性較大，財政透明度發(fā)展情況也極不平衡，因而這兩種情況都可能存在，基于此，筆者提出以下兩種假設(shè)：

假設(shè)2：財政透明度與地方財政支出效率存在倒U型關(guān)系。

Heald[1]最早研究了透明度與支出效率的關(guān)系，構(gòu)建了透明度對政府效率影響的分析框架，如圖1所示。其中，縱軸代表效率，橫軸代表透明度，透明度與政府效率之間呈現(xiàn)明顯的倒U型關(guān)系。 Heald進(jìn)一步把這種倒U型關(guān)系分解為以下兩種情況：第一種是消極悲觀情形，如曲線NN′所示，當(dāng)財政透明度很低時，政府效率處于一般水平，當(dāng)透明度增加時，政府效率會相應(yīng)提高;當(dāng)財政透明度超過最優(yōu)點P時，繼續(xù)提高透明度會對效率的提升產(chǎn)生抑制作用，從而導(dǎo)致效率值比透明度為零時的數(shù)值更低（N>N′）。這就意味著，盡管透明度能夠有效降低公眾與政府間信息不對稱的程度，但過高的透明度會造成由于“過度曝光”而引起的交易成本激增，以及“過度政治化”導(dǎo)致的效率損失，從而使得政府效率低于財政透明度為零時的水平。第二種是積極樂觀情形，如曲線MM′所示，當(dāng)透明度處于較低水平時，政府效率也較低;當(dāng)政府效率隨著財政透明度的提升超過最優(yōu)水平點Q時，會隨著透明度的提升而下降，但即使效率下降得再低也比透明度為零時的效率水平高（M′>M）。這就意味著，透明度提升所帶來效率提升的正效應(yīng)要明顯高于“過度曝光”所造成的負(fù)效應(yīng)，因此，伴隨著透明度的提升，政府效率一定會高于透明度為零時的效率值。

假設(shè)3：財政透明度與地方財政支出效率存在正U型關(guān)系。

Heald[1]的理論研究是以英國財政制度為基礎(chǔ)進(jìn)行分析總結(jié)得到的，但不同國家經(jīng)濟發(fā)展水平不同、政治體制不同、財政政策導(dǎo)向不同，財政透明度對政府支出效率的影響也必然存在差異。尤其是對于發(fā)展中國家和地區(qū)以及新興經(jīng)濟體來說，財政透明度的提升可能存在初始階段對財政支出效率的抑制作用。如圖2所示，當(dāng)財政信息公開的初期，由于相關(guān)財政信息公開制度的不健全，社會公眾的監(jiān)督意識較弱，以及伴隨著財政透明度提升所帶來的政府部門尋租空間的縮小，政府部門缺乏工作的積極性和主動性，從而造成財政資源的浪費，導(dǎo)致財政支出效率的下降;但是伴隨著財政透明度的進(jìn)一步提升，相關(guān)財政信息公開制度的逐步完善，社會公眾監(jiān)督和制度約束促使政府部門明確權(quán)責(zé)分工，提升了政府管理效能，降低了尋租和監(jiān)督成本，促進(jìn)了公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給以及財政支出效率的提升，即財政透明度與財政支出效率之間可能存在先抑制后促進(jìn)的正U型關(guān)系。

三、基于超效率模型的地方財政支出效率測度

（一）地方財政支出效率測度方法的選擇

在傳統(tǒng)DEA模型中，本文測度的地方財政支出效率為技術(shù)效率，即在給定的技術(shù)水平下，以某類財政支出為投入變量，以相應(yīng)的產(chǎn)出效益或結(jié)果情況為產(chǎn)出變量來測算省級財政投入產(chǎn)出的相對效率，從而判斷財政投入是否存在浪費，相應(yīng)的產(chǎn)出能否繼續(xù)提高，為進(jìn)一步的政策調(diào)整作出科學(xué)分析。目前，估計技術(shù)效率的方法歸納起來分為參數(shù)分析方法和非參數(shù)分析方法兩類，其中，非參數(shù)分析方法中的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）應(yīng)用最為廣泛，這是因為DEA分析方法不需要設(shè)定生產(chǎn)函數(shù)，排除了主觀因素的干擾，更適合于多投入多產(chǎn)出的政府部門效率測度。CCR模型和BBC模型測算出多個有效決策單元的效率值均為1，無法對多個有效決策單元進(jìn)行比較分析。Andersen和Petersen[13]創(chuàng)建了超效率模型（SE-DEA），該模型彌補了傳統(tǒng)DEA模型的不足，其線性規(guī)劃解大于1，可以實現(xiàn)決策單元的完全比較和排序。在超效率模型中，無效率的決策單元不受模型變化的影響，與傳統(tǒng)DEA模型中計算出的效率值一致;有效決策單元與傳統(tǒng)DEA模型一樣仍然具有DEA有效性，但是效率值不再全部表現(xiàn)為1，而是大于1的不同效率值。本文的研究目標(biāo)是對作為決策單元的30個省級單位的效率值進(jìn)行比較排序分析，其投入規(guī)模在省級年度預(yù)算中已經(jīng)確定，因此，選擇以產(chǎn)出為導(dǎo)向的超效率（SE-DEA）模型進(jìn)行地方財政支出效率的測度更為合適，產(chǎn)出為導(dǎo)向的SE-DEA模型是求解產(chǎn)出最大化，設(shè)定為maxφ，限制條件如下：

（二）地方財政支出效率測度的指標(biāo)體系構(gòu)建

國內(nèi)學(xué)者應(yīng)用DEA模型對財政支出效率測度的文獻(xiàn)較多，根據(jù)研究目標(biāo)的不同，選擇了不同的投入產(chǎn)出指標(biāo)，主要分為以下兩類：一類是以財政支出總額或者人均財政支出為投入指標(biāo)，以多類型目標(biāo)為產(chǎn)出指標(biāo)，求總的財政支出效率。陳詩一和張軍[14]以人均預(yù)算內(nèi)財政支出為投入指標(biāo)，以醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施三類項目為一級產(chǎn)出指標(biāo)，一級產(chǎn)出指標(biāo)下設(shè)10個二級指標(biāo)，對二級指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理后簡單加權(quán)平均求出一級指標(biāo)，再將三類一級指標(biāo)簡單加權(quán)平均合成一個產(chǎn)出指標(biāo)，利用一個投入指標(biāo)和一個產(chǎn)出指標(biāo)通過DEA模型計算財政支出效率。代娟和甘金龍[15]、謝園青和周慧[16]與袁莉和王華強[17]對指標(biāo)的處理方式均采用陳詩一和張軍[14]的方法，但是此類指標(biāo)體系的構(gòu)建存在兩個問題：一是投入指標(biāo)選擇財政支出總量或人均財政支出，而產(chǎn)出指標(biāo)只包括部分分類支出，這就造成了投入口徑過大，產(chǎn)出范圍過小的問題，影響到評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。二是對產(chǎn)出指標(biāo)的計算大都采用在標(biāo)準(zhǔn)化處理上的簡單加權(quán)平均，實際上每個產(chǎn)出指標(biāo)都具有不同的意義和重要性，這種均等化的處理方式也會影響到評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。另一類是以分類財政支出為研究對象，求此類財政支出效率和總的財政支出效率。例如，梁城城[11]研究三類民生支出效率，投入指標(biāo)選擇教育、醫(yī)療、社保與就業(yè)財政支出總量，產(chǎn)出指標(biāo)選擇相對應(yīng)的各類學(xué)校數(shù)、衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)、年末城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)等25個子指標(biāo)，分別測算三類支出的效率值。姜揚[18]選取人均教育支出、人均醫(yī)療衛(wèi)生支出以及人均社會保障支出為投入指標(biāo)，選擇相應(yīng)的教職工人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤?、每萬人擁有的醫(yī)療機構(gòu)數(shù)、養(yǎng)老保險覆蓋率等10個子指標(biāo)為產(chǎn)出指標(biāo)，利用DEA模型求得三類支出的效率值后，再利用主成分分析法求總的財政支出效率。此類指標(biāo)體系相對于第一類指標(biāo)體系而言，投入口徑明顯縮小，能夠有效降低投入產(chǎn)出不對等造成的誤差，但是應(yīng)用此類指標(biāo)計算總的財政支出效率時，很多文獻(xiàn)對分類財政支出的效率值進(jìn)行簡單平均，或者運用主成分方法、因子分析方法等進(jìn)行加權(quán)平均測算財政支出效率，這樣違背了DEA分析方法的計算原則，即不同技術(shù)前沿面間的任何計算和比較都沒有意義。因此，為了避免以上問題的產(chǎn)生，本文分類測算地方財政支出效率，不再做任何標(biāo)準(zhǔn)化處理，不再應(yīng)用任何平均方法測算總的或者平均的地方財政支出效率，以求計算過程更加科學(xué)，計算結(jié)果更符合實際。

（三）地方財政支出效率測度結(jié)果分析

本文在構(gòu)建了地方政府教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)四類支出效率測度指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，選擇以產(chǎn)出為導(dǎo)向的超效率模型，代入投入指標(biāo)和產(chǎn)出二級指標(biāo)，測度四類支出的綜合效率，主要得到以下結(jié)論：一是從四類支出綜合效率的均值來看，均處于DEA無效率狀態(tài)。2007—2016年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)四類支出綜合效率的均值都小于1，這表明省級政府財政資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)配置不合理，財政資金管理水平不高，財政資源浪費問題嚴(yán)重。測度結(jié)果與我國省級財政支出效率的現(xiàn)實情況基本相符，主要原因在于，長期以來我國地方政府財政資金運行缺乏有效的監(jiān)督和管理，為地方政府的財政資源浪費提供了便利條件，在一定程度上造成了地方財政支出的無效率狀態(tài)。二是從四類支出綜合效率的比較來看，地方政府在消費型支出方面更具有效率優(yōu)勢。醫(yī)療衛(wèi)生和教育支出綜合效率的歷年均值維持在0.800左右，且發(fā)展態(tài)勢較為平穩(wěn);社會保障與就業(yè)支出和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出綜合效率的歷年均值維持在0.700左右，其中，社會保障與就業(yè)支出綜合效率呈現(xiàn)出逐年緩慢提升的態(tài)勢，這表明近年來國家和省級政府高度重視社會保障與就業(yè)問題，優(yōu)化了社會保障與就業(yè)支出的財政資金管理，促進(jìn)了社會保障與就業(yè)支出效率的穩(wěn)步提高;但是城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出綜合效率值最低，且歷年均值波動性相對較大，這表明具有生產(chǎn)性質(zhì)的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出相對于其他三類消費型支出來說，其支出效率水平較低且發(fā)展不夠穩(wěn)定。三是從四類支出綜合效率的地區(qū)比較來看，地區(qū)間差距較大。其中，醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)三類支出綜合效率都表現(xiàn)出東部地區(qū)、中部地區(qū)大于西部地區(qū)的狀態(tài)，這表明經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，由于財力、人力和技術(shù)優(yōu)勢，此三類支出在財政資金的規(guī)模與結(jié)構(gòu)配置、財政資源管理方面效率更高;只有教育支出綜合效率表現(xiàn)出東部地區(qū)明顯低于中部地區(qū)、西部地區(qū)的狀態(tài)，這可能是因為在教育財政投入與產(chǎn)出方面，東部地區(qū)處于規(guī)模報酬遞減階段，中部地區(qū)、西部地區(qū)則處于規(guī)模報酬遞增階段，這也與我國教育支出發(fā)展的現(xiàn)實情況基本相符。

四、模型構(gòu)建、變量選取與數(shù)據(jù)說明

（一）模型構(gòu)建

根據(jù)以上的理論分析，本文先建立模型驗證假設(shè)1，即財政透明度與地方財政支出效率是否存在線性相關(guān)關(guān)系;如果不存在，再建立模型驗證假設(shè)2和假設(shè)3，即財政透明度與地方財政支出效率是否存在二次回歸關(guān)系;如果存在，則進(jìn)一步驗證假設(shè)2和假設(shè)3，即理論部分所提出的正U型關(guān)系還是倒U型關(guān)系?；诖?，本文將模型設(shè)定如下：

其中，ef為被解釋變量，分別表示教育支出綜合效率（efjy），醫(yī)療衛(wèi)生綜合效率（efyl），社會保障與就業(yè)綜合效率（efsb），城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)綜合效率（efcx）;財政透明度（trans）為核心解釋變量;X表示控制變量;j表示解釋變量和控制變量數(shù)量，在式（3）中，j=1，2，…，9，在式（4）中，j=1，2，…，10，μ表示隨機誤差項;下標(biāo)i表示30個省份;t表示時間范圍，為2007—2016年。模型（3）用來檢驗財政透明度與地方政府四類支出效率是否存在線性相關(guān)關(guān)系;模型（4）加入財政透明度的平方項，用來檢驗財政透明度與地方政府四類支出效率是否存在二次回歸關(guān)系。

（二）變量選取與數(shù)據(jù)說明

本文選取2007—2016年全國30個省份的面板數(shù)據(jù)，各指標(biāo)數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計年鑒》和歷年各省統(tǒng)計年鑒，變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果，如表2所示。

被解釋變量為我國地方財政支出效率，選擇利用超效率模型測算出的地方政府教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)四類財政支出的綜合效率。

核心解釋變量為財政透明度，選擇上海財經(jīng)大學(xué)公布的《2009—2018年中國財政透明度報告》中省級財政透明度數(shù)據(jù)，此報告采用設(shè)計問卷的形式，向各省政府的有關(guān)部門分別遞交關(guān)于政府信息公開的申請函，并將收集到的各類財政信息歸結(jié)為9個一級指標(biāo)，再下設(shè)166個二級指標(biāo)，分別賦予不同的權(quán)重，通過合理的指標(biāo)設(shè)計和科學(xué)的計算最終得出各省的財政透明度評估分值。其中，《2009—2012年中國財政透明度報告》是基于前三年的財政信息公開情況而發(fā)布的報告，即評估結(jié)果為2006—2009年省級財政透明度數(shù)據(jù)，《2013—2018年中國財政透明度報告》是基于前兩年的財政信息公開情況而發(fā)布的報告，即評估結(jié)果是2011—2016年的省級財政透明度數(shù)據(jù)，而2010年未對省級財政透明度進(jìn)行評估，為了研究連貫性的需要，本文利用簡單的插值法將2009年和2011年省級財政透明度平均值作為2010年數(shù)據(jù)的近似替代值。從省級財政透明度的歷年均值來看，省級財政透明度水平從2006年的21.710，提高到2016年的53.490，增長了1倍多;但是11年的均值僅為34.400，大部分省級財政信息仍然沒有公開，這表明經(jīng)過多年的財政透明度建設(shè)，省級財政透明度的整體水平仍然偏低;從省級財政透明度的極差波動來看，最低分緩慢提升，但是最高分波動幅度較大，呈現(xiàn)出明顯的W型，這表明省級財政信息的公開仍沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，信息公開的隨意性較大;從省級財政透明度的標(biāo)準(zhǔn)差來看，標(biāo)準(zhǔn)差為15.010，這表明省級財政透明度水平地區(qū)間差異性較大，省級政府在財政信息公開方面具有較大的自由裁量權(quán)。綜上，目前我國省級財政透明度的發(fā)展情況距離建立公開透明的預(yù)算制度還存在較大差距，主要原因在于，從中央政府層面來看，長期以來財政透明度建設(shè)缺乏法律法規(guī)等制度的強約束。例如，自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來，近11年都未修訂，直到2019年5月修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》才正式實施;另外，2015年實施的新《中華人民共和國預(yù)算法》對政府財政信息公開的規(guī)定也不夠細(xì)化，對地方政府信息公開的約束力不強。從地方政府層面來看，地方政府在財政信息公開工作上存在主動性不足、公開渠道不暢通等多種問題，無法滿足社會公眾不斷提升的信息公開需求。

為控制其他變量對地方財政支出效率的影響，本文參考國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于影響財政支出效率因素的相關(guān)研究，并根據(jù)研究目的，從影響財政支出效率的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平因素、地區(qū)社會結(jié)構(gòu)因素、地方政府財政實力因素等方面引入了8個控制變量，具體包括：人均生產(chǎn)總值（pgdp），選取地區(qū)生產(chǎn)總值與地區(qū)總?cè)丝诘谋戎乇硎?產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（indus），選取第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來表示;物價指數(shù)（infla），選取各地區(qū)的居民消費價格指數(shù)計算的通貨膨脹率來表示;人口密度（pmidu），選取地區(qū)年末人口總數(shù)與地區(qū)國有土地面積的比值來表示;教育發(fā)展水平（edu），選取高等院校、普通高中和中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生總數(shù)占總?cè)丝诒戎貋砗饬?人口結(jié)構(gòu)（pgrowth），選取地區(qū)人口的出生率減去死亡率來表示;財政自主度（gself），選取地方政府財政預(yù)算收入占財政預(yù)算支出比重來衡量;政府規(guī)模（gsacle），選取地方政府消費支出占支出法GDP的比重來表示。

五、實證分析

本文選取了2007—2016年全國30個省份的面板數(shù)據(jù)，為了降低異方差對回歸結(jié)果的影響，模型（3）兩邊變量全部取對數(shù)處理，根據(jù)豪斯曼檢驗結(jié)果，教育支出效率、醫(yī)療衛(wèi)生支出效率、社會保障與就業(yè)支出效率、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出效率都應(yīng)該選擇隨機效應(yīng)模型，應(yīng)用廣義最小二乘法（FGLS）來進(jìn)行實證分析;模型（4）兩邊變量也全部取對數(shù)處理，根據(jù)豪斯曼檢驗結(jié)果，教育支出效率、醫(yī)療衛(wèi)生支出效率、社會保障與就業(yè)支出效率選擇隨機效應(yīng)模型，應(yīng)用廣義最小二乘法（FGLS），城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出效率選擇固定效應(yīng)模型，但是根據(jù)固定效應(yīng)和隨機效應(yīng)模型的回歸結(jié)果對比，隨機效應(yīng)模型的回歸結(jié)果更好，因而本文也選擇隨機效應(yīng)模型。選用Stata14 軟件估計財政透明度與四類支出效率之間的相關(guān)關(guān)系，實證結(jié)果如表3所示，其中，根據(jù)模型（3）驗證財政透明度與四類支出效率之間是否存在線性相關(guān)關(guān)系，結(jié)果如列（1）、列（3）、列（5）和列（7）所示;根據(jù)模型（4）驗證財政透明度與四類支出效率之間是否存在二次回歸關(guān)系，結(jié)果如列（2）、列（4）、列（6）和列（8）所示。

根據(jù)表3，通過模型（3）和模型（4）的實證結(jié)果對比可知，列（1）、列（3）、和列（7）的一次項系數(shù)均在1%的顯著水平下顯著為正，而列（2）、列（4）和列（8）的一次項系數(shù)和二次項系數(shù)均不顯著，因而可以推斷財政透明度與地方政府教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)三類支出效率之間存在顯著的線性相關(guān)關(guān)系;另外，列（6）的一次項系數(shù)在10%的顯著水平下顯著為正，二次項系數(shù)在10%的顯著水平下顯著為負(fù)，而列（5）的一次項系數(shù)不顯著，因而可以推斷財政透明度和地方政府社會保障與就業(yè)支出效率之間存在顯著的正U型二次相關(guān)關(guān)系。

為了進(jìn)一步驗證回歸結(jié)果的穩(wěn)健性和可信度，對列（1）、列（3）、列（6）和列（7）進(jìn)行東、中、西部東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、浙江、江蘇、福建、廣東、海南11個省級行政區(qū);中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省級行政區(qū);西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古11個省級行政區(qū)。分組回歸，實證結(jié)果如表4所示。

第一，從財政透明度對地方教育支出效率的影響來看，由列（1）可知，財政透明度一次項系數(shù)符號為正，且在1%顯著水平上的顯著;而由列（2）可知，系數(shù)的檢驗結(jié)果都不顯著。這表明財政透明度與地方政府教育支出效率之間存在顯著的正向線性相關(guān)關(guān)系，在保持其他條件不變的情況下，財政透明度每提高1%，教育支出效率提高0.113%。另外，通過線性相關(guān)關(guān)系的穩(wěn)健性檢驗可知，如列（9）、列（13）、列（17）所示，財政透明度的提升能夠促進(jìn)東、中部地區(qū)教育支出效率顯著提升，但是對西部地區(qū)教育支出效率具有輕微的抑制作用。

第二，從財政透明度對地方醫(yī)療衛(wèi)生支出效率的影響來看，由列（3）可知，財政透明度一次項系數(shù)符號為正，且在1%顯著水平上的顯著;而由列（4）可知，系數(shù)的檢驗結(jié)果都不顯著。這表明財政透明度與地方醫(yī)療衛(wèi)生支出效率之間存在顯著的正向線性相關(guān)關(guān)系，在保持其他條件不變的情況下，財政透明度每提高1%，醫(yī)療衛(wèi)生支出效率提高0.137%。另外，通過線性相關(guān)關(guān)系的穩(wěn)健性檢驗可知，如列（10）、列（14）和列（18）所示，財政透明度的提升能夠促進(jìn)東、西部地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生支出效率的顯著提升，但是對中部地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生支出效率具有輕微的抑制作用。

第三，從財政透明度對地方社會保障與就業(yè)支出效率的影響來看，由列（5）可知，財政透明度一次項系數(shù)符號為正，但是系數(shù)的檢驗結(jié)果都不顯著;在加入財政透明度的平方項后，如列（6）所示，一次項系數(shù)符號為負(fù)，二次項系數(shù)符號為正，且系數(shù)均在10%的顯著水平上顯著。這表明財政透明度與地方社會保障與就業(yè)支出效率之間存在顯著的正U型關(guān)系，并且在保持其他條件不變的情況下，對列（6）中的財政透明度對數(shù)求偏導(dǎo)，通過計算可知，財政透明度水平在27.239[exp（0.304/（2×0.046）]時，社會保障與就業(yè)支出效率達(dá)到正U型的拐點。通過歷年省級財政透明度的發(fā)展走勢可知，2006—2009年我國省級財政透明度的均值低于27.239，在此階段財政透明度的提升抑制了社會保障與就業(yè)支出效率的提高，但從2010年開始，省級財政透明度的均值提高到26.470以上，財政透明度的進(jìn)一步提升拉動了社會保障與就業(yè)支出效率的提高。另外，通過二次相關(guān)關(guān)系的穩(wěn)健性檢驗可知，如列（11）、列（15）和列（19）所示，在中、西部地區(qū)，財政透明度與社會保障與就業(yè)支出效率存在顯著的正U型關(guān)系，且拐點分別在財政透明度為15.643和22.592處，但在東部地區(qū)，財政透明度與社會保障與就業(yè)支出效率之間不存在顯著的二次相關(guān)關(guān)系。

第四，從財政透明度對城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出效率的影響來看，由列（7）可知，財政透明度一次項系數(shù)符號為正，且在1%顯著水平上的顯著;但是由列（8）可知，系數(shù)的檢驗結(jié)果都不顯著。這表明，財政透明度與地方城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出效率之間存在顯著的正向線性相關(guān)關(guān)系，在保持其他條件均不變的情況下，財政透明度每提高1%，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出效率提高0.278%。另外，通過線性相關(guān)關(guān)系的穩(wěn)健性檢驗可知，如列（12）、列（16）和列（20）所示，財政透明度的提升能夠促進(jìn)東、西部地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出效率的顯著提升，但是對中部地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出效率具有輕微的抑制作用。

綜上，通過財政透明度對地方財政支出效率的影響分析可知，一方面，財政透明度與地方政府教育、醫(yī)療衛(wèi)生和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)三類支出效率均存在顯著的正向線性相關(guān)關(guān)系，假設(shè)1得到驗證。這是因為我國財政信息公開的起步較晚，省級財政透明度發(fā)展水平整體不高，2006—2016年省級財政透明度的均值僅有34.400，即使是2016年財政透明度達(dá)到最高均值53.490，我國省級財政信息公開程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到 Heald[1]所提出的倒U型拐點值，因此，我國財政透明度對地方政府支出效率的影響無法驗證假設(shè)2提出的倒U型關(guān)系假設(shè)。另一方面，財政透明度與社會保障與就業(yè)支出效率之間存在顯著的正U型關(guān)系，假設(shè)3得到驗證。主要原因在于：一是社會保障與就業(yè)支出相對于其他支出，屬于純公共物品，地方政府更愿意將財政資金投入到高收益性的其他項目中去，因而在財政信息公開的初期，地方政府部門對收益的追求會阻礙相關(guān)工作的推動，造成了社會保障與就業(yè)支出效率的下降。二是社會保障與就業(yè)支出相對于其他支出，財政信息公開的起步晚，公開程度低，在信息公開的初期可能會觸及政府部門私利，縮小政府部門的尋租空間，從而導(dǎo)致政府部門信息公開的積極性較差，阻礙了財政支出效率的提升。三是在財政信息公開初期，涉及到社會保障與就業(yè)支出的相關(guān)政府部門，可能存在部門間責(zé)權(quán)劃分不清，協(xié)調(diào)合作性差等行政效能低的管理問題，加之我國財政信息公開的相關(guān)法制不夠健全，監(jiān)督管理不到位，造成了財政信息公開成本較高，財政資源浪費嚴(yán)重，抑制了社會保障與就業(yè)支出效率的提升。

六、結(jié)論與政策建議

本文在文獻(xiàn)梳理和理論分析的基礎(chǔ)上，通過實證分析得到財政透明度對地方政府教育、醫(yī)療衛(wèi)生和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)三類支出效率均具有正向促進(jìn)作用，財政透明度每提高1%，教育支出效率提高0.113%、醫(yī)療衛(wèi)生支出效率提高0.137%、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出效率提高0.278%。財政透明度對社會保障與就業(yè)支出效率具有先抑制后促進(jìn)的作用，且拐點在財政透明度為27.239處。因此，根據(jù)我國當(dāng)前省級財政透明度的發(fā)展情況，財政透明度的進(jìn)一步提升，有利于促進(jìn)我國地方財政支出效率的提高，尤其對于財政透明度低于拐點的省份，應(yīng)該加大財政信息的公開透明，促進(jìn)財政透明度盡快越過拐點，從而推動財政支出效率的持續(xù)提升。但是我國財政透明度建設(shè)中所存在的法制建設(shè)不完善、財政信息公開質(zhì)量不高，財政信息公開渠道狹窄等問題，嚴(yán)重制約了財政透明度作用的有效發(fā)揮?；诖?，筆者提出以下政策建議：

第一，完善財政透明度相關(guān)法律法規(guī)，為信息公開提供法律依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，目前全世界針對政府信息公開已經(jīng)出臺了相關(guān)法律法規(guī)、進(jìn)行專門立法的國家和地區(qū)有100多個，例如，1998年英國出臺的《財政穩(wěn)定守則》，2005年德國出臺的《獲取聯(lián)邦政府信息管制法》等。而我國長期缺乏相關(guān)立法，2019年5月修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，但此條例仍屬于國家行政條例的范疇，與國際上發(fā)達(dá)國家的做法相比，立法層次較低。因此，建議全國人民代表大會繼續(xù)推進(jìn)《中國人民共和國政府信息公開條例》升級到法律層面，用立法來進(jìn)一步推動財政透明的法制化進(jìn)程，并強化對各個地區(qū)的立法指導(dǎo)，使各地在制定本區(qū)域相關(guān)法律法規(guī)時能有更明確的依據(jù)，縮小財政透明度的地區(qū)間差異。

第二，細(xì)化《中華人民共和國預(yù)算法》相關(guān)條款，提升財政信息公開質(zhì)量。一是細(xì)化預(yù)算公開的內(nèi)容，進(jìn)一步明確對預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、決算等報告的公開標(biāo)準(zhǔn)，以及細(xì)化對報表公開的時間、標(biāo)準(zhǔn)、信息的覆蓋面和信息公開程度等的具體規(guī)定。二是加強預(yù)算編制的完整性。各級地方政府應(yīng)該嚴(yán)格按照《中華人民共和國預(yù)算法》的要求，將所有的財政收入和支出全部納入政府財政預(yù)算的范圍，對政府財政活動進(jìn)行更加深化、細(xì)化和系統(tǒng)的管理。三是擴展政府預(yù)、決算支出信息的公開范圍。建議進(jìn)一步提高財政信息公開的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)、決算信息公開的要求細(xì)化至“目”級與“項”級科目，同時提出硬性要求和相關(guān)獎懲措施。通過預(yù)、決算信息公開的細(xì)化，不斷提升信息公開質(zhì)量，滿足社會各界對財政信息的不同需求，便于社會各界的廣泛監(jiān)督。

第三，優(yōu)化地方政府財政信息公開渠道，提升財政信息的可獲得性。一方面，加強政府門戶網(wǎng)站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。完善政府門戶信息網(wǎng)站的財政信息公布，開辟專欄合理安排和及時公布政府財政信息，并開展一定的宣傳工作促進(jìn)網(wǎng)站信息檢索效率的提升;注重在網(wǎng)站平臺上與公眾的互動，建立信息公開、政策解讀、案例講解等聯(lián)動機制，安排專業(yè)人員及時處理和回復(fù)公眾的質(zhì)疑、意見和建議。另一方面，充分調(diào)動社會力量開拓信息公開渠道。在信息高度發(fā)達(dá)的今天，采取有效措施引導(dǎo)和爭取多元媒體參與到政府財政信息公開化的建設(shè)之中。通過政府與媒體的合作或者媒體在合法范圍內(nèi)的自由轉(zhuǎn)發(fā)和報道，并利用大數(shù)據(jù)判斷出社會公眾的基本需求，保障信息投放的精準(zhǔn)性，讓社會公眾切實感受到政府工作的全部流程都是公開透明的。

第四，健全財政績效管理和行政問責(zé)機制，加強財政信息公開的監(jiān)管。一方面，推動績效評審信息的進(jìn)一步公開。各級政府應(yīng)該制定統(tǒng)一的公開模板，其中包括公開單位重點項目及重大民生支出項目的績效評價結(jié)果，便于社會公眾監(jiān)督，促使預(yù)算單位進(jìn)一步規(guī)范項目管理，提高財政支出效率。另一方面，財政績效管理需要配合行政問責(zé)機制，地方政府應(yīng)該考慮將財政信息公開納入工作績效考核或者廉政考核范圍，與公務(wù)人員年度考核相掛鉤，從而調(diào)動工作的責(zé)任感和積極性，有利于政府部門嚴(yán)格約束自身行為，并根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)一步提升政府行政效能，推動服務(wù)型、效率型政府建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：徐雅雯）