試析減稅降費收入劃分改革對錦州現有財力格局的影響

錦州市稅務局減稅降費收入劃分改革效應分析課題組

〔內容提要〕 不久前，國務院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，引起社會各界的高度關注。為貫徹省、市各級黨政領導的批示指示精神，錦州市稅務局抽調業(yè)務骨干組成課題組，對其可能給錦州市現有財力格局帶來的影響進行了測算分析，并提出幾點建議。

〔關鍵詞〕 減稅降費 中央地方 收入劃分

2019年，錦州市減稅降費工作取得了超出預期的效果。不久前，國務院印發(fā)了《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（國發(fā)〔2019〕21號），提出了保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調整完善增值稅留抵退稅分擔機制、后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等改革措施。從近期看，錦州市現有財力格局不會出現較大波動。但從長遠看，勢必給錦州市現有財力格局帶來深刻影響。

一、2019年錦州市減稅降費工作取得了超出預期的效果

2019年，錦州市減稅降費工作得到了社會各界的支持，取得了超出預期的成效。初步測算，2019年錦州市新增減稅降費17.4億元，約占上年度全市稅收收入總額的8.5%，約占本年度全市地區(qū)生產總值的1.5%，得到了各方面的充分肯定和高度評價。

1.推進個人所得稅改革。2018年8月31日，第十三屆全國人大常委會第五次會議通過了新修改的《中華人民共和國個人所得稅法》。在此基礎上，國務院印發(fā)《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》，自2019年1月1日起正式實施六項專項附加扣除政策。初步測算，2019年調整個人所得稅減除費用和實施個人所得稅專項附加扣除兩項合計減免約3億元，惠及近30萬人，相當于人均增加可支配收入約1000元，約占本年度錦州市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入的3%，在一定程度上減輕了中低收入者的稅收負擔。

2.實施小微企業(yè)普惠性減稅。2019年1月9日，國務院常務會議決定推出小微企業(yè)普惠性減稅降費措施，涉及多個稅種費種，影響企業(yè)經營多個方面。一是對小規(guī)模納稅人，將增值稅起征點由月銷售額3萬元提高到10萬元。二是大幅放寬可享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小型微利企業(yè)標準。三是對增值稅小規(guī)模納稅人在50%的稅額幅度內減征“六稅兩費”。錦州市小微企業(yè)數量眾多，是國民經濟和社會發(fā)展的重要組成部分。實施小微企業(yè)普惠性減稅極大提振了小微企業(yè)市場信心，增強了人民群眾獲得感、幸福感和安全感，對于保持經濟持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

3.深化增值稅改革。2019年4月1日，制造業(yè)等行業(yè)16%的增值稅稅率降至13%，交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)10%的增值稅稅率降至9%。此外，還出臺了一系列配套措施，如擴大進項稅抵扣范圍、試行期末留抵退稅制度、對生產生活性服務業(yè)進項稅額實行加計抵減等。深化增值稅改革是減稅降費的“重頭戲”，讓納稅人切身感受到了國家發(fā)展制造業(yè)等實體經濟的決心，為錦州市經濟高質量發(fā)展注入了強勁動力。統(tǒng)計資料顯示，2019年錦州市固定資產投資增幅為5.2%，較上年度-5.4%提升了10.6個百分點，其中工業(yè)投資增幅為9.1%，較上年度-14.2%提升了23.3個百分點。

4.降低社會保險費率。2019年4月25日，遼寧省政府公布《遼寧省降低社會保險費率綜合實施方案》，規(guī)定了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例由20%降至16%等內容。統(tǒng)計資料顯示，各項減費降率落實落地，將對穩(wěn)增長、促就業(yè)、調結構發(fā)揮了積極的作用。

二、為進一步理順中央與地方財政分配關系，國務院出臺了調整中央與地方收入劃分改革推進方案

如何統(tǒng)籌好中央級與地方級兩個收入任務是我們面臨的重要課題。不久前，國務院印發(fā)了《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱《方案》），就如何進一步理順中央與地方財政分配關系作出了規(guī)定。

1.保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定?！斗桨浮芬?guī)定，全面推開營改增試點確定的2～3年過渡期到期后，繼續(xù)保持增值稅中央地方“五五分享”比例不變，進一步穩(wěn)定社會預期，引導各地因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，鼓勵地方在經濟發(fā)展中培育和拓展稅源，增強地方財政“造血”功能。

2.調整完善增值稅留抵退稅分擔機制?！斗桨浮芬?guī)定，增值稅留抵退稅地方分擔的部分為50%，由企業(yè)所在地全部負擔50%調整為先負擔15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調庫，切實減輕基層財政壓力。

3.后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。《方案》規(guī)定，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環(huán)節(jié)征收的現行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。

三、調整中央與地方收入劃分改革推進方案若得以實施，將給錦州市現有財力格局帶來深刻影響

調整中央與地方收入劃分改革是落實減稅降費政策的重要保障。由于相關配套文件未完全明確，暫無法準確預估《方案》將給中央和地方財政帶來的影響。目前，只能就《方案》已明確的基本原則和框架條款進行初步研判。

1.保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定的預期影響。根據《方案》《國務院關于印發(fā)全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（國發(fā)〔2016〕26號）確定的2～3年過渡期到期后，繼續(xù)保持增值稅收入劃分“五五分享”比例不變。從表面看，保持增值稅中央地方分享比例穩(wěn)定不會引起現有財力格局發(fā)生較大波動。但實施更大規(guī)模減稅降費后，各地區(qū)增值稅收入規(guī)模已呈明顯下降趨勢，雖然地方分享比例仍為50%，但地方實際分得收入將隨增值稅總體收入規(guī)模下降而相應減少。以2019年為例，受增值稅降率及其他一些不可比因素影響，錦州市增值稅收入完成55.7億元，同比下降16%，減收10.9億元，考慮增量留抵退稅和中國鐵路總公司改征待分配收入影響后，地方實際分得收入為27.6億元，同比下降17%，減收5.7億元。兩年相比，雖然增值稅地方分成比例仍為50%，但是地方財政收入卻由于增值稅總體收入規(guī)模下降而明顯減少。另外，營改增全面擴圍前，工商業(yè)增值稅地方分享比例為25%、營改增收入地方分享比例為100%、營業(yè)稅地方分享比例為100%;營改增全面擴圍后，所有行業(yè)或企業(yè)繳納的增值稅均由中央與地方按50：50比例分享或負擔。從積極方面看，增值稅地方分享比例由原25%提高至50%，可調動地方積極性，緩解經濟下行壓力，然而對服務業(yè)占比較高、原營業(yè)稅比重較大的縣（市）區(qū)而言，地方可用財力反而有所縮減。就錦州市而言，除市本級、松山新區(qū)因所轄原工商業(yè)增值稅收入規(guī)模較大使得地方財力有所提升外，其余各縣（市）區(qū)均呈不同程度下降，凌海市、北鎮(zhèn)市、黑山縣下降幅度達到20%，古塔區(qū)、凌河區(qū)也超過10%。

2.調整完善增值稅留抵退稅分擔機制的預期影響。根據《方案》，進一步調整完善增值稅留抵退稅分擔機制，合理確定省以下退稅分擔機制，切實減輕基層財政壓力。經初步調查，近期內錦州市符合增量留抵稅額的納稅人數量較少，退稅數額相對較小，對企業(yè)所在地財政收支不會產生明顯影響。但隨著國家更大規(guī)模減稅降費政策深入實施，全市符合退稅條件的企業(yè)數量必將不斷增加。以2019年為例，根據《關于調整完善增值稅留抵退稅地方分擔機制及預算管理有關事項的通知》（財預〔2019〕205號），稅務機關辦理增值稅留抵退稅業(yè)務時，稅收收入退還書預算級次按照中央50%、省級35%、15%部分填列，即省級暫墊付35%，市級以下暫負擔15%，暫時減輕了企業(yè)所在地負擔，加快了退庫進度。而到年終時，省級財政又通過有關科目將為各地臨時墊付的35%部分調回了省級，即各地增值稅留抵退稅實際負擔比例仍為50%。2019年，全省各市增值稅留抵退稅數額從幾千萬元到數億元不等，主要在12月份集中辦理，給年終決算對賬帶來了一定難度。如果國家進一步放寬退稅條件或行業(yè)限制，或各地區(qū)有前期投入資金數額過大的項目落地，此項政策將會給企業(yè)所在地財政帶來難以預估的影響。

3.后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方的預期影響。根據《方案》，將部分在生產（進口）環(huán)節(jié)征收的現行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收。根據錦州市現有消費稅收入結構，高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等品目收入占比微乎其微，且貴重首飾等已在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，近期內不會引起錦州現有財力結構發(fā)生較大波動，即使試點范圍擴大至批發(fā)卷煙、酒類等稅目，對錦州現有財力結構影響也相對有限。但如果將試點范圍擴大至成品油消費稅，則會給錦州現有財力結構帶來較大影響。以2019年為例，錦州市消費稅完成52.6億元，其中成品油消費稅完成48.9億元，占消費稅收入總額的93%。由于相關配套文件和具體操作規(guī)程尚未明確，暫無法準確預估未來成品油消費稅征收模式和分成比例。根據成品油消費稅現有征收模式，我們認為需從生產環(huán)節(jié)減少的地方財力和零售環(huán)節(jié)增加的地方財力兩方面進行考慮。就生產環(huán)節(jié)而言，消費稅作為價內稅和計稅依據，理論上會使增值稅和城市維護建設稅、教育費附加相應減少;就零售環(huán)節(jié)而言，地方或將按一定比例分享消費稅收入。另外，根據錦州市現有財政體制，成品油生產環(huán)節(jié)減少的地方財力，全部為市本級財力;成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)增加的地方財力，城區(qū)內主要體現為市本級財力，而縣域地區(qū)則全部體現為縣級財力。成品油消費稅改革對錦州市現有財力格局的影響不容小覷，此問題需引起市級高度重視，需經充分論證，再穩(wěn)步實施。

四、建議

當前疫情之下，及時為基層財政“補血”，拓展地方財政“造血”能力，進而保障財政平穩(wěn)運行，既關系到打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，也影響到疫后各項經濟發(fā)展工作有序開展。

1.建議進一步提高增值稅地方分享比例，同時將中國鐵路總公司營改增收入也列為地方級收入。若要真正貫徹落實《方案》提出的“保持現有財力格局總體穩(wěn)定”的基本原則，應充分考慮增值稅兩次降率及相應配套政策措施實施對各基層財政造成的減收影響。建議在增值稅收入規(guī)模隨降率減小連帶城市維護建設稅、教育費附加同步減收的情況下，將增值稅中央地方“五五分享”逐步調整為中央地方“四六分享”方為適宜。另外，中國鐵路總公司集中繳納的鐵路運輸企業(yè)營業(yè)稅改征增值稅作為中央收入科目，錦州市不參與分成。建議應參照其他交通運輸企業(yè)營改增收入預算分配辦法，將其也列為中央地方共享收入，保障財權事權相統(tǒng)一。

2.建議進一步完善增值稅留抵退稅分擔機制。在2019年辦理留抵退稅時發(fā)現，個別企業(yè)進項留抵數額過大，超過本地區(qū)財政收入承受水平。而且年終時，省級財政又通過有關科目將為各地臨時墊付的35%部分調回了省級，不利于調動基層積極性。建議應對增值稅留抵退稅分擔機制予以完善，考慮地方財政承受能力，限定退稅資金用途及使用范圍，并對增值稅抵扣退稅負擔較重的地區(qū)給予財政補償。

3.建議未來成品油消費稅改革應適當向生產地傾斜，同時取消成品油城市維護建設稅、教育費附加上劃政策。成品油生產企業(yè)在從事生產經濟活動時，享受了區(qū)域政府提供的公共資源，利用了當地的自然和社會資源，同時也在一定程度上破壞了當地的生態(tài)環(huán)境，其給予當地政府的稅收貢獻應與其受益相匹配。建議未來成品油消費稅改革應適當向生產地傾斜，可適當借鑒現行卷煙消費稅征收模式，在生產環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)分別征收，兼顧生產地和消費地稅收利益。另外，2016年營改增全面擴圍時規(guī)定，新增成品油增值稅不再按成品油消費稅2.3%比例上劃中央，但新增城市維護建設稅和教育費附加收入劃轉的內容仍繼續(xù)執(zhí)行。建議應以此次改革為契機，徹底取消2009年成品油價稅費改革以來按成品油消費稅一定比例上劃中央的增值稅和附加稅費收入政策，讓地方真正分享到改革紅利。

（課題組組長：陳 鋼 高 翔? ? 課題組成員：王慶和 王永松 齊宏亮 徐智勇? ? ? ? ? 李華剛 董慶文 于 千 史 記? ? 執(zhí) 筆 人：王永松 董慶文）

責任編輯：宋 爽