輔警履職致害的法律責(zé)任歸屬

陳舒凡

關(guān)鍵詞輔警 行政輔助行為 國家賠償

一、輔警履職致害法律責(zé)任歸屬的司法困境

我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，伴隨著改革開放程度和經(jīng)濟發(fā)展水平的高速發(fā)展，我國社會秩序和治安問題也正面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在正式警力維護社會和諧穩(wěn)定的同時，警務(wù)輔助人員（輔警）在緩解基層警力緊張、提高執(zhí)法效率等方面也發(fā)揮了舉足輕重的作用。但由于輔警的法律地位及權(quán)利義務(wù)一直沒有被相關(guān)法律明確界定，輔警在參與執(zhí)法的過程中暴露出許多問題亟待解決，輔警在履職過程中造成相對人權(quán)利受侵害的案件亦時有發(fā)生。輔警從事警務(wù)活動但并沒有獨立公職地位，其在履職過程中造成相對人合法權(quán)益受到侵害應(yīng)當(dāng)由輔警自身承擔(dān)民事賠償責(zé)任，還是可以啟動國家賠償程序？這一法律責(zé)任歸屬問題備受關(guān)注，在實踐判例中，亦存在較大的爭議。

“王阿蘭不服溫州市公安局交通警察支隊交通行政檢查一案”中，協(xié)警張增文為避免原告及第三人逃避交通檢查，手持木棒擊碎第三人無證無牌駕駛的三輪摩托車擋風(fēng)玻璃，導(dǎo)致原告王阿蘭摔下摩托車受傷。根據(jù)二審法院的判決，上訴人提起行政訴訟的行為系協(xié)警上前攔截車輛以制止第三人駕車掉頭逃避檢查的事實行為，該事實行為不發(fā)生法律效力，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。與該案件類似的，在“鐘茂雄、冼玉妹等與東莞市長安鎮(zhèn)上沙股份經(jīng)濟聯(lián)合社等財產(chǎn)損害賠償糾紛”一案中，原告未能舉證證明輔警孫志明存在個人侵權(quán)的行為，故其要求輔警孫志明承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，缺乏事實和法律依據(jù)，予以駁回。這兩個案例表明，面對沒有正式公職編制輔警的執(zhí)法行為，合法權(quán)利受到侵害的當(dāng)事人往往不知道向何方索賠，以何依據(jù)索賠。實踐中，在案件相關(guān)各方均不想賠償時，賠償機制的缺陷導(dǎo)致法院往往會以“不屬于人民法院行政訴訟受案范圍”“證據(jù)不足”這樣的理由繞過案件事實本身進行判決，這大大增加了受損害當(dāng)事人維護自身權(quán)益的難度，使當(dāng)事人的合法權(quán)益難以受到保障，與此同時，這樣的判決也是缺少公信力的。

《中華人民共和國人民警察法（草案）》第七十五條（警務(wù)輔助人員）就如何承擔(dān)輔警的履職后果進行了專條規(guī)定，并主張“警務(wù)輔助人員協(xié)助人民警察依法履行職責(zé)的行為受法律保護，履行職責(zé)行為后果由所在公安機關(guān)承擔(dān)”。包括蘇州、珠海、武漢、廣州等多數(shù)地方輔警規(guī)范均概括性地規(guī)定了履職后果“由公安機關(guān)承擔(dān)”。實踐中，也有許多判決認(rèn)定輔警履職造成他人損害案件的賠償責(zé)任屬于國家賠償?shù)姆秶?/p>

但由于《國家賠償法》中明確界定了賠償主體、輔警的法律性質(zhì)存在爭議、以及追責(zé)機制模糊等原因，不乏有認(rèn)為輔警履職致害應(yīng)由輔警自身承擔(dān)民事責(zé)任的聲音。例如在“固鎮(zhèn)縣公安局與張東追償權(quán)糾紛案”中，公安機關(guān)堅持認(rèn)為輔警張東的行為不應(yīng)適用《國家賠償法》，輔警張東并不享有執(zhí)法權(quán)，其履職行為僅為履行勞動合同，因此在該過程中造成當(dāng)事人損傷、進行侵權(quán)賠償，應(yīng)是輔警與當(dāng)事人之間的民事侵權(quán)之訴。當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)將此次糾紛作為民事案件提起訴訟，并要求該輔警返還公安機關(guān)墊付的賠償款。雖然法院最終以輔警“在履行工作職責(zé)過程中造成他人損害，應(yīng)由固鎮(zhèn)縣公安局承擔(dān)相應(yīng)法律后果”為由，駁回了公安機關(guān)的訴訟請求，但由此可見，就如何認(rèn)定輔警履職造成的侵權(quán)責(zé)任問題，存在是否應(yīng)當(dāng)由輔警個人承擔(dān)民事賠償責(zé)任的爭議，實踐中公安機關(guān)常以“合同工”“無編制”為由，以開除輔警為解決方案劃清界線、草草了事，也存在法院判決由輔警個人承擔(dān)相關(guān)民事責(zé)任的情況。

綜上，輔警履職損害相對人合法權(quán)益究竟該由輔警自身承擔(dān)民事責(zé)任，還是能夠依法啟動國家賠償程序，抑或認(rèn)同法院以程序問題為由繞開侵權(quán)賠償?shù)膶嶓w問題進行判決存在爭議。輔警履職致害的法律責(zé)任如何歸屬已然成為當(dāng)下的司法困境之一。隨著輔警規(guī)模不斷壯大，實踐不斷發(fā)展，輔警這一群體更向體系化規(guī)范化發(fā)展，要想進一步完善輔警制度，減少乃至避免在輔警履職致害的賠償問題上出現(xiàn)同案不同判的情況，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《國家賠償法》規(guī)定，相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋，在平衡相對人、輔警、國家機關(guān)三者利益的情況下，明確輔警履職致害的責(zé)任歸屬。

二、輔警賠償責(zé)任歸屬差異的原因分析

我國立法領(lǐng)域中通常對“輔警”這一概念采取“輔警是指直接由警察機關(guān)聘用，協(xié)助正式的人民警察執(zhí)行各項警察任務(wù)的警務(wù)輔助力量。”這一狹義解釋。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》中所描述：“警務(wù)輔助人員是根據(jù)社會治安形勢發(fā)展和公安工作實際需要，面向社會群眾招聘，為公安機關(guān)日常運轉(zhuǎn)和警務(wù)活動提供輔助支持的非人民警察身份人員?！币虼?，導(dǎo)致輔警賠償責(zé)任歸屬存在爭議的重要原因是我國輔警“行政性”和“市場性”并存。一方面，輔警協(xié)助公安機關(guān)執(zhí)行輔助工作，公安機關(guān)負(fù)責(zé)對輔警工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督，輔警與公安機關(guān)二者之間一定的行政關(guān)系體現(xiàn)了其行政性;另一方面，輔警履行執(zhí)法任務(wù)的依據(jù)在于公安機關(guān)與輔警之間簽訂的合同，凸顯了其市場特性。雙重性質(zhì)二者孰輕孰重導(dǎo)致了輔警主體究竟是私法主體還是公法主體、輔警行為究竟是私法行為還是公法行為存在爭議，因而導(dǎo)致賠償制度的適用存在爭議。

（一）適用國家賠償?shù)脑?/p>

分析輔警履職致害是否滿足我國國家賠償責(zé)任的構(gòu)成四要件，即主體要件、行為要件、結(jié)果要件和因果關(guān)系要件。從主體要件來看，《國家賠償法》第二、三條中分別使用“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員”“行政機關(guān)及其工作人員”對行為主體進行表述。學(xué)理上對“國家機關(guān)工作人員”存在狹義和廣義兩種理解。狹義解釋認(rèn)為國家機關(guān)工作人員是指在國家機關(guān)中擔(dān)任國家職務(wù)、依法從事公務(wù)的人員;廣義解釋認(rèn)為國家機關(guān)工作人員是指在國家機關(guān)工作的所有人員，包括干部、工勤人員、聘用人員等。。出于保護相對人利益的考慮，應(yīng)對主體要件采取盡量廣義的解釋。輔警由公安機關(guān)直接聘用，自然屬于廣義解釋中的“國家機關(guān)工作人員”的范圍。

行為要件指可以進行國家賠償?shù)男袨楸仨毷菆?zhí)行職務(wù)行為，主要指具體行政行為。輔警協(xié)助人民警察執(zhí)行任務(wù)，提供行政輔助行為屬于行政事實行為，具備“執(zhí)行職務(wù)行為”屬性，行為目的是出于行政管理的必要，為了維護公共利益和社會秩序，滿足行為要件的要求。輔警履職造成相對人合法權(quán)益受到侵害，損害結(jié)果要件和因果關(guān)系要件顯然已經(jīng)達成，不必贅述。因此，根據(jù)對國家賠償構(gòu)成要件的逐個分析，輔警履職造成的相對人權(quán)益受損的損害賠償已經(jīng)滿足國家賠償要求，應(yīng)當(dāng)啟動國家賠償程序。

（二）適用民事賠償?shù)脑?/p>

從輔警的主體資格進行分析，目前我國輔警仍不屬于國家機關(guān)的行政編制范圍，其與正式警察有本質(zhì)的身份差異，不具備獨立執(zhí)法資格，是政府合同聘用制工作人員，而非國家機關(guān)工作人員，主體不適格。從輔警的職責(zé)行為出發(fā)，無論協(xié)警是以不正當(dāng)方式違法進行行政協(xié)助，還是脫離“協(xié)助”行為的定位，超出權(quán)力邊界執(zhí)法，都欠缺此為行使行政執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)，故主張由公安機關(guān)承擔(dān)該法律責(zé)任于法無據(jù)，國家機關(guān)不能成為法律后果的承擔(dān)者。因此，應(yīng)由輔警個人承擔(dān)法律責(zé)任，對給相對人造成的民事?lián)p害承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

（三）輔警履職致害適用兩種賠償制度的區(qū)別

從賠償主體來看，國家賠償由國家機關(guān)履行賠償責(zé)任，民事賠償由造成損害結(jié)果的輔警個人承擔(dān)賠償責(zé)任，故適用國家賠償能更好地保障相對人的受損權(quán)益得到補償，在一定程度上也對輔警權(quán)益提供了一定的保護，有利于輔警積極履行職權(quán)。從賠償責(zé)任的歸責(zé)原則的角度進行分析，國家賠償采用多元的歸責(zé)原則，以違法責(zé)任為主，以結(jié)果責(zé)任原則為補充;民事賠償以過錯原則為主，輔之以無過錯原則及公平責(zé)任原則，故輔警履職的歸責(zé)制度的建構(gòu)也要考慮是否符合兩種賠償方式的歸責(zé)原則。從賠償?shù)姆秶鷣砜?，國家賠償主要限于物質(zhì)損害的賠償，精神損害僅在侵害名譽權(quán)、榮譽權(quán)并造成嚴(yán)重后果的情況下才可以適用;國家賠償以撫慰性賠償為主，對物質(zhì)損害的賠償僅限于直接損失，并不包括間接損失。民事賠償則不以物質(zhì)損害的賠償為限，也包括精神損害的賠償，針對物質(zhì)損害賠償而言，除了直接損失，也包括期待利益損失。相對人權(quán)利受到侵害時，民事賠償?shù)慕痤~范圍相對較大。

三、現(xiàn)存輔警賠償責(zé)任歸屬制度的問題與不足

（一）適用國家賠償?shù)膯栴}與不足

首先，輔警的法律性質(zhì)模糊，不能完全符合“國家機關(guān)工作人員”的定義是輔警履職能否適用國家賠償?shù)囊淮笥矀?。其次，雖然國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》第四條規(guī)定“警務(wù)輔助人員依照本辦法履行職責(zé)受法律保護，相關(guān)法律后果由公安機關(guān)承擔(dān)”看似支持了由國家承擔(dān)輔警法律責(zé)任的觀點。但對該條文進行充分研讀后不難發(fā)現(xiàn)，公安機關(guān)僅在輔警履行職責(zé)的行為合法時才承擔(dān)賠償責(zé)任的法律后果，即輔警履職致害啟動國家賠償程序以輔警依法履職為前提。輔警不正當(dāng)履職，即因違反程序或突破權(quán)限所實施的行為而造成的法律責(zé)任應(yīng)該如何分配，在該《意見》中并沒有明確規(guī)定。如果根據(jù)意見推定為仍由公安機關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任，那么相關(guān)法律法規(guī)需要進一步明確在公安機關(guān)履行賠償責(zé)任后是否可以向?qū)嵤┰撔袨榈妮o警個人進行追償，以及如何追償?shù)葐栴}。

（二）適用民事賠償?shù)膯栴}和不足

認(rèn)為輔警賠償責(zé)任應(yīng)該適用民事賠償?shù)闹匾蛑辉谟谥鲝堓o警不具備獨立的行政主體資格和職權(quán)。但國家責(zé)任以公權(quán)力行為的存在為成立前提，判斷是否由國家承擔(dān)責(zé)任的關(guān)鍵在于此種責(zé)任是否由公權(quán)力行為引起，行為目的是否在于進行行政事務(wù)的管理，而非行為實施主體的法律地位。輔警在人民警察的指揮下協(xié)助執(zhí)行任務(wù)，涉及警察公權(quán)力的行使，目的在于對社會公共秩序進行管理，滿足國家承擔(dān)法律責(zé)任的條件。并且從司法實踐上看，世界范圍內(nèi)主體要件總體正呈現(xiàn)出不斷弱化的趨勢，并逐步被行為要件所吸收。。換而言之，同樣的執(zhí)法行為僅因?qū)嵤┲黧w行政編制不同，賠償責(zé)任分配方式不同，這樣的歸責(zé)方法越來越少的被適用。國家機關(guān)工作人員實施執(zhí)法行為造成相對人合法權(quán)益受到侵害時，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任，而當(dāng)行政輔助人實施相同的執(zhí)法行為造成損害后果時，卻由輔警個人擔(dān)責(zé)，國家并不承擔(dān)法律后果，這就會導(dǎo)致國家機關(guān)逃避責(zé)任，公權(quán)力行為“遁入私法”，對相對人和輔警都顯失公平。

四、輔警履職致害歸責(zé)的對策建構(gòu)

筆者認(rèn)為，輔警屬于行政輔助人的范圍。德國行政法將其稱之為Verwaltungshelfer，臺灣學(xué)者將其翻譯為“行政助手”或“行政輔助人”?！靶姓o助人意指私人作為行政機關(guān)行使公權(quán)力時的幫手，其并非如被授權(quán)人以自己的名義獨立行使公權(quán)力，而是直接受行政機關(guān)的指揮命令從事活動，猶如行政機關(guān)的‘延長之手（Verlaengerter Arm）?！薄?/p>

德國國家賠償制度對于我國輔警不正當(dāng)履職歸責(zé)的法律制度建構(gòu)有借鑒意義，德國基本法第三十四條對國家賠償?shù)姆秶髁嗣鞔_規(guī)定，并確立了國家賠償責(zé)任原則，“凡行使公權(quán)力之人，如違反其對第三人所負(fù)的職務(wù)上的義務(wù)，原則上由國家或行使該公權(quán)力之人員所屬之團體負(fù)賠償責(zé)任”。該條法律應(yīng)當(dāng)理解為：無論是否得到國家的公職編制、是否在機關(guān)任職，凡是以國家名義行使公權(quán)力的人，國家都應(yīng)對其履職過程中所造成的侵權(quán)行為負(fù)責(zé)。輔警作為行政輔助人是行政機關(guān)為更好的行使行政管理職能而招募的輔助人力，其行為的后果亦歸屬于行政機關(guān)，顯然屬于“行使公權(quán)力之人”之列，國家應(yīng)按照法條承擔(dān)賠償責(zé)任。

將輔警的主體地位在法律上加以明確自然是最具有說服力的。但筆者認(rèn)為，在現(xiàn)今我國尚未有法律明確肯定輔警屬于國家機關(guān)工作人員之列的情況下，輔警履職致害的賠償責(zé)任也應(yīng)由國家承擔(dān)。需要強調(diào)的是，根據(jù)輔警履職致害的情況不同，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則和原因不同。

首先，在輔警所做出的行政輔助行為本身違法的情況下，輔助行為作為行政機關(guān)行為的延伸，輔助行為所依附的整個行政行為本身因而自然落入違法范圍，根據(jù)國家賠償?shù)倪`法責(zé)任原則，行政機關(guān)理應(yīng)按照法律，承擔(dān)違法責(zé)任。

如果在輔警履過程中并不存在“違法行為”，而是在實施過程中因為疏忽或其他原因造成相對人的合法權(quán)益受到侵害，即在行政輔助行為本身無過錯但“傷及無辜”的情況下，可見作為行政輔助人的輔警沒有盡到合理的注意義務(wù)，“法律對行為過程的調(diào)整形成了一種輔助性的主管法律秩序，其表現(xiàn)為各種注意義務(wù)的設(shè)置，對主觀法律秩序的違反，表明行為人未盡注意義務(wù)”?？梢杂纱苏J(rèn)為，在此種情況下，行政機關(guān)需要承擔(dān)“過錯責(zé)任”，也符合我國國家賠償制度中的多元賠償原則。根據(jù)《國家賠償法》第16條規(guī)定：“賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔(dān)部分或者全部賠償費用?！币虼诵姓o助人在行政機關(guān)依法進行監(jiān)督的情況下實施輔助行為造成損害的，在輔警不存在故意或重大過失、實際情形難以控制的情況下，由行政機關(guān)履行國家賠償責(zé)任，且行政機關(guān)不得向輔警進行追償;進行國家賠償后查明確因輔警故意或重大過失造成的相對人損害，行政機關(guān)可以向輔警個人進行追償。

另外一種情況，也就是輔警未按程序或超出職權(quán)范圍行使行政輔助行為。行政輔助人在具體行政事實行為中并未根據(jù)行政機關(guān)的指令行動，或是行政機關(guān)工作人員在做出行政指令之后未跟蹤監(jiān)督行政輔助行為，因而造成相對人損害的，也應(yīng)當(dāng)啟動國家賠償程序。在實際操作中，相對人難以清晰分辨輔警和正式執(zhí)法人員的區(qū)別，也往往不能及時準(zhǔn)確地判斷輔警是否具有行使某種行政輔助行為的職權(quán)，以及輔警的執(zhí)行行為是否符合行使行政輔助行為的程序要求，所以相對人往往處于一個弱勢地位。輔警作為行政輔助人，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)的指示下，按照其指示要求，協(xié)助該機關(guān)處理行政事務(wù)。根據(jù)輔警制度的行政性要求，行政機關(guān)在做出任務(wù)指示后應(yīng)對相關(guān)的輔助行為進行監(jiān)督。以上兩種情況均屬于行政機關(guān)工作人員確有監(jiān)督義務(wù)，而實際情況中卻未盡到監(jiān)督職責(zé)。在此情況下的歸責(zé)原則本質(zhì)上屬于“過錯責(zé)任”原則，即行政機關(guān)對監(jiān)督不力承擔(dān)過錯責(zé)任，由行政機關(guān)對疏于監(jiān)管的行政輔助行為所造成的損失進行賠償。

結(jié)合上述對域外法律的借鑒，及以上三種輔警履職致害情形的具體分析，筆者認(rèn)為，輔警履職過程造成相對人合法權(quán)益受損應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任。