社區(qū)養(yǎng)犬管理現(xiàn)狀分析

李想

關(guān)鍵詞飼養(yǎng)動物 損害責(zé)任 養(yǎng)犬管理

社區(qū)是市民社會的基本構(gòu)成單位，社區(qū)治理是社會管理與法治建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，對促進(jìn)社會發(fā)展和維護社會穩(wěn)定意義重大。隨著生活水平的提升，寵物飼養(yǎng)家庭日益增多，相關(guān)糾紛也層出不窮。因犬只飼養(yǎng)引發(fā)的惡性沖突頻見報端，對社會公共安全、群眾人身安全、社會公共衛(wèi)生等造成消極影響，也逐漸成為社區(qū)治理的頑疾?！肚謾?quán)責(zé)任法》在《民法通則》的立法和實踐基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在第十章全面建立了我國的飼養(yǎng)動物損害責(zé)任制度。，為飼養(yǎng)動物損害賠償糾紛案件的審理提供了法律依據(jù)。本文選取了上海法院受理的一百例犬只飼養(yǎng)引發(fā)的損害賠償案件作為統(tǒng)計樣本，梳理案件特征，分析潛在原因，探討相關(guān)法律問題，以期對完善社區(qū)治理中規(guī)范養(yǎng)犬管理工作有所裨益。

一、樣本案件情況分析

（一）基本情況

犬只飼養(yǎng)相關(guān)損害賠償案件數(shù)量較多，情況也各不相同。本文以致害方式為標(biāo)準(zhǔn)，將飼養(yǎng)動物損害賠償大致劃分為直接致害型與間接致害型兩大類型。直接致害型，即因犬只直接撲、咬等加害行為而導(dǎo)致?lián)p害后果的發(fā)生，可稱之為“加害型損害”。此類案件中，犬只的攻擊對象可為受害人，亦可能是受害人飼養(yǎng)的動物，數(shù)量約占所選取分析樣本的82%。間接致害型，是指受害人出于對犬只的畏懼、受驚等原因引發(fā)的損害，可稱之為“驚嚇型損害”。數(shù)量占所選取分析樣本的18%。通過梳理樣本案例，筆者發(fā)現(xiàn)，此類案件的被告即犬只飼養(yǎng)管理者基本都承擔(dān)了全部賠償責(zé)任。根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，社區(qū)養(yǎng)犬致人損害案件適用無過錯責(zé)任原則，僅在被侵權(quán)人存在故意或重大過失時，犬只的飼養(yǎng)或管理人才不承擔(dān)或減輕責(zé)任。而在現(xiàn)實生活中，無論是加害型損害還是驚嚇型損害，犬只大多系因缺乏管束而致人損害，因被侵權(quán)人挑逗、投打動物引發(fā)的傷害案例并不多見，因此在認(rèn)定犬只傷人事實的基礎(chǔ)上，犬只的飼養(yǎng)、管理人大多承擔(dān)全部賠償責(zé)任。

（二）存在問題

通過篩查案件細(xì)節(jié)及審理情況，當(dāng)前養(yǎng)犬管理存在以下問題：

1.辦理養(yǎng)犬登記的比例低。飼養(yǎng)的動物原則上應(yīng)為特定的人所有或占有，飼養(yǎng)或管理者對動物有適當(dāng)?shù)墓茴I(lǐng)力和控制力。根據(jù)法律規(guī)定，飼養(yǎng)動物導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生的，飼養(yǎng)管理人系承擔(dān)賠償責(zé)任的義務(wù)主體。養(yǎng)犬不登記會直接影響到犬只飼養(yǎng)管理人的認(rèn)定，尤其是在被告否認(rèn)飼養(yǎng)事實的情況下，只能結(jié)合當(dāng)事人的陳述、公安機關(guān)的筆錄、或者居委會的調(diào)查情況予以確定。部分當(dāng)事人為了逃避責(zé)任直接否認(rèn)飼養(yǎng)事實，另有部分當(dāng)事人則辯稱履行賠付能力差的家人為飼養(yǎng)人，例如年邁、無固定經(jīng)濟收入的父母等，企圖在執(zhí)行階段給受害人制造障礙，達(dá)到不予賠付的目的。

2.不采取牽引、約束措施的比例高。在本文統(tǒng)計的飼養(yǎng)動物損害賠償糾紛中，涉案犬只無牽引束縛繩帶、嘴套等約束措施的比例高達(dá)72%?？梢?，不按照規(guī)定有效約束飼養(yǎng)犬只引發(fā)犬傷事件的概率明顯高出守法飼養(yǎng)。有牽引帶、戴嘴套的犬只引發(fā)的糾紛多為驚嚇型間接致人損害的糾紛，無上述措施的犬只大多直接咬、撲致人損害。而一旦犬只對受害人發(fā)起攻擊，飼養(yǎng)人將難以控制犬只、進(jìn)而及時制止攻擊行為，這也直接導(dǎo)致了損害后果的發(fā)生及擴大。

3.犬只飼養(yǎng)人文明養(yǎng)犬意識薄弱。從案件情況看，涉案犬只飼養(yǎng)人大多缺乏犬只登記、管理意識，導(dǎo)致犬只登記比例低，約束措施不完善。一些人出于個人愛好飼養(yǎng)烈性犬，給周圍居民造成潛在的安全隱患;還有不少犬主缺乏公德意識，為己之便讓犬只隨地便溺，破壞環(huán)境衛(wèi)生。飼養(yǎng)犬只雖然是個人的愛好選擇，但是在城市飼養(yǎng)犬只已經(jīng)不僅僅是居民一己的私事，還會影響周圍居民的生活環(huán)境和質(zhì)量。

（三）原因分析

《上海市養(yǎng)犬管理條例》雖在一定程度上規(guī)范了養(yǎng)犬行為、保障了公民健康和人身安全，但市民養(yǎng)犬不登記、飼養(yǎng)烈性犬、出門不束縛等現(xiàn)象仍大量存在，且直接引發(fā)犬傷類侵權(quán)案件。出現(xiàn)上述情況的原因主要有如下幾點：

1.文明養(yǎng)犬的意識有待提升。養(yǎng)犬雖屬個人愛好，但不少犬只主人缺乏公德意識，為一己便利讓犬只隨地大小便、在人流密集的公共區(qū)域溜犬，不時損害侵占公共設(shè)施，對犬只管理不力導(dǎo)致犬吠擾民等不文明現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了社區(qū)居民的生活環(huán)境。還有些人出于個人愛好，喜歡飼養(yǎng)烈性犬，平時攜犬只外出時又不注意犬只約束，給社區(qū)居民造成潛在安全隱患。

2.飼養(yǎng)人寵溺心理強、防范意識差。本文統(tǒng)計的案件中僅有少量犬只為工作犬，絕大多數(shù)被作為寵物飼養(yǎng)。飼養(yǎng)人大多認(rèn)為自家犬只溫順、聽話、已馴化，不可能傷人，為避免鏈帶和嘴套給犬只帶來不適，拒絕對其加以束縛措施。如上文所述，在本文統(tǒng)計的飼養(yǎng)動物損害賠償糾紛中，涉案犬只無牽引束縛繩帶、嘴套等約束措施的比例高達(dá)72%?？梢?，上述飼養(yǎng)人嚴(yán)重忽視了動物本身的獸性，對動物危險性的認(rèn)識及防范意識遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3.養(yǎng)犬登記成本高、受益少。《條例》要求養(yǎng)犬登記的目的是為了規(guī)范養(yǎng)犬行為，保障公民健康和人身安全，維護養(yǎng)犬人的合法權(quán)利，維護市容環(huán)境衛(wèi)生和社會秩序。然縱觀《條例》全文，其為養(yǎng)犬人加附了諸多義務(wù)以規(guī)范其飼養(yǎng)行為，賦予的有吸引力的權(quán)利及實惠并不多。加之進(jìn)行養(yǎng)犬登記仍需支付一定數(shù)額的管理費，飼養(yǎng)人對登記的抵觸情緒更甚。

4.違法成本低、執(zhí)法力度小。雖然《條例》中對于違反規(guī)定的行為課以了相應(yīng)的處罰措施，但其實際執(zhí)行力度不大。且處罰方式以責(zé)令改正及罰款為主，罰款金額上限二千元，僅在極個別情節(jié)極其嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的情況下才追究刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為這種處罰力度顯然無法起到震懾作用。不強的法律意識、低廉的違法成本、再加上打折的執(zhí)法力度，《條例》的立法初衷實難成就。

二、司法實務(wù)相關(guān)問題探討

間接致害的法律責(zé)任如何認(rèn)定。實踐中部分受害人系因犬只的吠叫或者突然出現(xiàn)受到驚嚇而導(dǎo)致?lián)p害后果的發(fā)生。鑒于此類案件中犬只并未直接實施加害行為，與受害人亦無肢體接觸，那么因受到動物驚嚇而導(dǎo)致的損害是否需要賠償、犬只對損害后果的原因力大小的認(rèn)定都是案件審理的難點所在。

獸性是動物的根本屬性，其在公眾場所的出現(xiàn)就意味著有造成危險的可能，動物飼養(yǎng)人或管理人勢必要積極主動的進(jìn)行管理、約束和控制，防患于未然。因此，法律規(guī)定也未將飼養(yǎng)動物致人損害局限于致害動物與受害人產(chǎn)生直接的接觸、攻擊。筆者認(rèn)為不論是動物自主加害還是在外界刺激下加害，亦不論其是積極加害還是消極致害，只要是基于該動物的危險性而造成的加害行為，都應(yīng)由該動物的飼養(yǎng)人或管理人承擔(dān)民事責(zé)任，這也符合飼養(yǎng)動物損害賠償制度設(shè)立的立法本意和基本精神。當(dāng)然，在對驚嚇型損害進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定時，審理者須進(jìn)行充分的事實調(diào)查，綜合考慮動物體型特征、出現(xiàn)的場合、驚嚇的程度大小、受害人的自身情況以及是否可能造成一般大眾的恐懼與驚慌等多種因素進(jìn)行判斷，做出合理裁判。

三、社區(qū)養(yǎng)犬管理的相關(guān)建議

（一）利用多元化機制化解矛盾

由于犬只飼養(yǎng)相關(guān)損害賠償案件大多發(fā)生在社區(qū)鄰里之間，案件法律關(guān)系相對簡單，如果直接訴至法院通過訴訟程序加以解決不僅耗時長、成本高而且容易將事態(tài)擴大化并影響鄰里和睦。目前，上海市的基層人民調(diào)解機構(gòu)在很多社區(qū)居委派駐有調(diào)解員，若將此類糾紛的當(dāng)事人就近引導(dǎo)至調(diào)解員處，不僅有利于方便、快捷的化解糾紛，還有利于最大限度的維護社區(qū)和諧。

（二）充分發(fā)揮基層自治組織的作用

目前《條例》將公安機關(guān)確定為養(yǎng)犬管理的主管機關(guān)，全面負(fù)責(zé)養(yǎng)犬管理及相關(guān)處罰，居民委員會、業(yè)主委員會等組織僅有協(xié)助宣傳、引導(dǎo)督促的權(quán)力。然而，現(xiàn)實情況是公安機關(guān)執(zhí)法容量已背負(fù)過重、趨于飽和，這種權(quán)力推展與權(quán)能不足的交錯，極易導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威的受挫。社區(qū)治理要實現(xiàn)政府管理與居民自治相結(jié)合，因此筆者建議適當(dāng)?shù)膶⑷还芾淼臋?quán)力下放至基層自治組織，借助基層街道、居委會的力量，細(xì)致的片區(qū)化分工，對犬只飼養(yǎng)進(jìn)行入戶篩查，可有效提高養(yǎng)犬登記、免疫的比例。另外，應(yīng)鼓勵成立專業(yè)的社會自治組織通過社區(qū)居民自治公約，比如以“養(yǎng)犬管理自治組織”的形式，來對養(yǎng)犬行為進(jìn)行自我監(jiān)督、自我管理、自我服務(wù)。

（三）降低登記門檻，加強犬只管理

由于養(yǎng)犬問題涉及公民的自由和權(quán)利，因此在政策的定位上不應(yīng)以禁止、限制為主基調(diào)，而應(yīng)“前松后緊”。一方面降低收費標(biāo)準(zhǔn)，提高實際養(yǎng)犬登記比例，另一方面在加強宣傳教育、引導(dǎo)勸阻的同時，積極采取措施，加大執(zhí)法力度，增強執(zhí)法的剛性，適時組織開展集中執(zhí)法整治行動。對于違法養(yǎng)犬屢教不改、在群眾中造成不良影響的，未免疫、未辦證犬只傷人的，抗拒執(zhí)法情節(jié)惡劣的，務(wù)必嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)肅處理。

（四）發(fā)展保險制度，平衡犬傷風(fēng)險承擔(dān)

在犬傷案件發(fā)生之后，若動物的飼養(yǎng)人和管理人無力承擔(dān)或拒絕履行賠償責(zé)任，受害人將面臨較大的損失風(fēng)險。而保險制度是轉(zhuǎn)移風(fēng)險的有效機制，動物的飼養(yǎng)人可以通過購買保險將動物致?lián)p的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司，由保險公司承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。雖然《條例》鼓勵養(yǎng)犬人投保犬只責(zé)任保險，但實際上此類保險投保率極低，甚至有過半的飼養(yǎng)人不知曉有此類保險。投保率低又導(dǎo)致許多保險公司不愿開設(shè)、宣傳此項保險業(yè)務(wù)，惡性循環(huán)的結(jié)果就是社會認(rèn)知度難以提升，保險業(yè)務(wù)難以發(fā)展。筆者認(rèn)為可以考慮在養(yǎng)犬登記處進(jìn)行宣傳及引導(dǎo)，建議、鼓勵有經(jīng)濟能力的飼養(yǎng)人購買此類保險，一方面有利于飼養(yǎng)人控制飼養(yǎng)風(fēng)險，另一方面也有利于保障第三方受害人及時獲賠。