法律銜接中監(jiān)察與檢察關(guān)系重構(gòu)

陳邦達(dá)

正確認(rèn)識(shí)檢察與監(jiān)察在憲法中的定位

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)除行使公訴職能之外，還擔(dān)當(dāng)著法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的重任，這是中國(guó)特色的檢察制度區(qū)別于西方檢察制度的重要一點(diǎn)?！稇椃ā穼?duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位雖然離不開(kāi)新中國(guó)成立初期對(duì)蘇聯(lián)檢察制度的借鑒，但更重要的是立足自此以來(lái)，尤其是1976年以后檢察實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)而來(lái)的。新中國(guó)成立以來(lái)，《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》賦予檢察機(jī)關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位。1954年《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)，但并沒(méi)有明確檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能。直到改革開(kāi)放以后，1982年《憲法》首次確立“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位源于1949年10月以來(lái)的法制建設(shè)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，因此專門(mén)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是中國(guó)特色的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆職職能，雖然也被視為檢察法律監(jiān)督職能的重要手段，但反貪反瀆職職能并非共和國(guó)檢察制度與生俱來(lái)。監(jiān)察體制改革以后被剝離反貪反瀆職職能的檢察機(jī)關(guān)，其法律監(jiān)督的職能也應(yīng)當(dāng)如故。

與檢察機(jī)關(guān)成立的理論依據(jù)不同，監(jiān)察委員會(huì)在我國(guó)憲法地位的理論基礎(chǔ)主要包括：

一是貫徹落實(shí)黨的十九大提出的反腐倡廉的法治思維。深化監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出的事關(guān)全局的重大政治體制改革和國(guó)家治理體系改革。我國(guó)原有行政監(jiān)察體制存在諸多力所不逮的缺憾，行政監(jiān)察對(duì)象只限于行政機(jī)關(guān)及其工作人員，無(wú)法將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)督的法眼。黨的紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)分別行使，交叉重疊，分散了監(jiān)察力量。黨的十九大報(bào)告提出“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段”的目標(biāo)。可見(jiàn)，監(jiān)察體制改革是黨反腐倡廉思想的貫徹，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要之舉。

二是對(duì)中國(guó)歷史上的監(jiān)察制度的借鑒。我國(guó)監(jiān)察體制改革就是對(duì)中國(guó)歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒。中國(guó)古代的監(jiān)察制度源于古代政治制度治官的思想，治官為維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治發(fā)揮了重要作用。為治官而察官的制度則為督促和實(shí)現(xiàn)廉政勤政發(fā)揮積極作用。從春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期專設(shè)御史，糾彈官邪、督勵(lì)官吏，到唐朝頒布《監(jiān)察六法》激濁揚(yáng)清，兩千多年的察官制度發(fā)展源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，為監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度化提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)古代的監(jiān)察制度為當(dāng)今國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了本土資源，對(duì)當(dāng)下國(guó)家監(jiān)察體制改革提供重要史鑒價(jià)值。

健全完善監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)之間的配合制約

在明確檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的同時(shí)，也要看到《憲法》的表述：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約”，即必須妥當(dāng)處理好監(jiān)察權(quán)和檢察法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。

首先，從法律監(jiān)督本身的內(nèi)容看，《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)，即賦予它對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)、司法機(jī)關(guān)以及偵查人員、檢察人員、審判人員、執(zhí)行人員貫徹執(zhí)行法律的情況進(jìn)行監(jiān)督。法律監(jiān)督本身的范圍是相當(dāng)廣泛的，不局限于訴訟活動(dòng)，這是法律監(jiān)督的應(yīng)有之意。因此，從這個(gè)角度看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督同樣可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的情況進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能主要是通過(guò)訴訟監(jiān)督和訴訟外監(jiān)督的方式，前者針對(duì)三大訴訟活動(dòng)監(jiān)督，后者針對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督。《監(jiān)察法》明確指出監(jiān)察程序并非刑事訴訟程序，監(jiān)察立案不是刑事立案，監(jiān)察的調(diào)查權(quán)不是刑事偵查權(quán)，監(jiān)察過(guò)程的留置不是刑事強(qiáng)制措施，這樣一來(lái)，勢(shì)必造成監(jiān)察程序規(guī)避了檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督。

其次，從《憲法》和《監(jiān)察法》的表述看，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)“互相配合、互相制約”?！盎ハ嗯浜稀睆?qiáng)調(diào)在正確履行各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，互相支持，而非各行其是、互不通氣，甚至互相扯皮、互相掣肘，從而保障刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行?！盎ハ嘀萍s”強(qiáng)調(diào)通過(guò)程序上的牽制，防止和及時(shí)糾正錯(cuò)誤，以保證案件質(zhì)量，正確運(yùn)用法律懲罰犯罪。例如，檢察院對(duì)監(jiān)察委移送審查起訴的案件可以依據(jù)《刑事訴訟法》第171條的規(guī)定，對(duì)調(diào)查活動(dòng)是否合法進(jìn)行查明;決定是否排除非法證據(jù)，最終決定是否提起公訴;監(jiān)察委對(duì)檢察院不起訴決定，有權(quán)向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議。這些都具有互相制約的特征。互相配合體現(xiàn)在，檢察院對(duì)監(jiān)察委移送審查起訴的案件應(yīng)當(dāng)接受。

在推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程中，理順監(jiān)察權(quán)與檢察法律監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系，是完善監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接的重要制度問(wèn)題。

再次，監(jiān)察體制改革以來(lái)，檢察院自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸后僅保留了部分偵查權(quán)，即《刑事訴訟法》第19條規(guī)定。這里可能涉及的罪名，除了該條款列舉的三項(xiàng)罪名之外，其實(shí)還應(yīng)當(dāng)包括審判階段、監(jiān)管執(zhí)行過(guò)程中可能涉及的罪名?！八痉ㄈ藛T”指的是偵查、檢察、審判、監(jiān)督職責(zé)的工作人員。立法之所以采用“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，不排除監(jiān)察委直接調(diào)查的可能。因此，從刑事訴訟法規(guī)定看，監(jiān)察委的調(diào)查活動(dòng)并未納入檢察院自偵權(quán)的調(diào)整對(duì)象。解決的辦法，一是將監(jiān)察委調(diào)查過(guò)程發(fā)生的侮辱、虐待、暴力取證等行為構(gòu)成犯罪的，納入監(jiān)察委員會(huì)自我監(jiān)督、調(diào)查、處置的軌道;二是將這部分違法犯罪行為納入檢察院偵查的范圍。從權(quán)力制約的角度看，這兩種方案均有利于檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)之間的權(quán)力制衡。

明確審查起訴對(duì)調(diào)查行為的合法性審查

《刑事訴訟法》第171條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送審查起訴的案件必須查明的內(nèi)容，其中第五項(xiàng)即“偵查活動(dòng)是否合法”。既然調(diào)查活動(dòng)有別于偵查活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴環(huán)節(jié)無(wú)法對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)是否合法進(jìn)行審查。但《刑事訴訟法》第170條又規(guī)定“人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。”那么到底檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行審查呢？對(duì)此必須先分析審查起訴的理論依據(jù)。審查起訴的法理依據(jù)應(yīng)該包括三個(gè)方面：

其一，審查起訴是檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)的基本前提。檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使離不開(kāi)審查起訴階段的準(zhǔn)備活動(dòng)。在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)偵查機(jī)關(guān)移送的證據(jù)材料進(jìn)行審查，實(shí)現(xiàn)公訴的準(zhǔn)備工作，為庭審辯論做好安排?？梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送的案件從調(diào)查活動(dòng)是否合法進(jìn)行審查起訴，才能保障后續(xù)庭審指控犯罪的工作質(zhì)量。

其二，審查起訴是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的實(shí)現(xiàn)途徑。我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這表明法律監(jiān)督職能是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重大職權(quán)。在刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要表現(xiàn)為對(duì)偵查、檢察、審判、執(zhí)行的監(jiān)督，偵查監(jiān)督主要通過(guò)偵查立案、取證行為和有關(guān)刑事強(qiáng)制措施的適用進(jìn)行監(jiān)督。雖然調(diào)查的性質(zhì)有別于偵查，但調(diào)查和偵查的任務(wù)皆為收集證據(jù)、查明案情。因此檢察院對(duì)調(diào)查活動(dòng)合法性進(jìn)行審查當(dāng)無(wú)異議。

其三，審查起訴是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則的具體表現(xiàn)。這項(xiàng)原則是我國(guó)憲法規(guī)定的基本原則。審查起訴是連接偵查、審判的程序紐帶，對(duì)前一道程序進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)和監(jiān)督制約，從而監(jiān)督促進(jìn)偵查取證程序的合法性，以防止將偵查取得的非法證據(jù)帶入審判。監(jiān)察調(diào)查同樣必須遵循審判階段的要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。監(jiān)察法也注意到對(duì)調(diào)查活動(dòng)的合法性監(jiān)督的重要性。

因此，檢察院對(duì)于監(jiān)察委移送審查起訴的案件，《刑事訴訟法》第170條規(guī)定的“依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查”，應(yīng)當(dāng)解釋為包括依據(jù)第171條的規(guī)定，對(duì)調(diào)查活動(dòng)是否合法進(jìn)行審查。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com