推進治理進程中應當把握和處理好的幾個關(guān)系

〔摘要〕 治理活動由各類主體或要素所構(gòu)成，這些主體、要素在實踐中往往依據(jù)其特性、要求探求適合于自身發(fā)展和整體推進的有效形式，由此結(jié)成多種對立統(tǒng)一關(guān)系。推進治理進程，必須對其中的重要關(guān)系予以高度重視和妥善處理，具體包括治理主體的廣泛性與加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導之間的關(guān)系，治理與統(tǒng)治、管理之間的關(guān)系，治理客體的全面性與解決社會主要矛盾之間的關(guān)系，治理過程的開放性、動態(tài)性與以人民為中心之間的關(guān)系，治理效能的整體考量性與不同地域差異性之間的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕 治理;關(guān)系;辯證統(tǒng)一

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2020）01-0060-09

自20世紀八九十年代治理理論提出以來，“治理”的概念主張經(jīng)學界、政界、經(jīng)濟界推廣而為人們所普遍接受，并被運用于國際關(guān)系、民族國家、政府機關(guān)、社會組織、公共服務、城市社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊等方面的研究中。治理運用范圍的拓展在豐富治理內(nèi)涵的同時，也在一定程度上造成了治理的泛化。特別是受治理理論的影響，人們往往賦予了治理特定的美好品質(zhì)，諸如治理主體的廣泛性而非單一性、治理客體的全面性而非狹隘性、治理過程的開放性而非封閉性以及對治理效能的標準化考量，等等。應當承認，“西方這一理論本身確實蘊含著反映人類文明共有規(guī)律的成分，其不少思想成果值得我們借鑒。”①然而，西方政治話語的思維、價值訴求與邏輯架構(gòu)具有明顯的“西方性”②，加之考慮到治理主體的實際地位和利益要求的千差萬別，治理運行和治理目標實現(xiàn)所需的各類資源常常短缺，以及不同地域之間治理差異性等實際情況和現(xiàn)實問題的影響，作為一種規(guī)范性主張的治理特性要成其為一種實際狀態(tài)，必須與所在國家和地區(qū)的基本情況相結(jié)合，以此探求有益于自身發(fā)展和整體推進的有效形式。在此過程中，相關(guān)主體或要素勢必同其對應條件發(fā)生一定關(guān)系。

從普遍聯(lián)系具體化的角度理解，特定的關(guān)系往往反映了治理主體或要素的發(fā)展要求，“規(guī)律就是關(guān)系……本質(zhì)的關(guān)系或本質(zhì)之間的關(guān)系?！雹壑塾诖耍瑒t可以明確治理的各種特性并非孤立存在的“空中樓閣”，而是寓于不同的邏輯關(guān)系中得以彰顯和實現(xiàn)的。具體來看，治理主體的廣泛性需要妥善處理相關(guān)主體有序互動的問題，治理客體的全面性面臨有限資源如何有效配置的問題，治理過程的開放性作為一種形式要與人的發(fā)展的本質(zhì)要求相協(xié)調(diào)，治理效能的整體評估則需處理不同地域在風土人情、利益關(guān)系、發(fā)展水平等方面差異性的問題。此外，在治理成為一個研究范式的情況下，治理與統(tǒng)治、管理的關(guān)系也應納入討論的范疇。這樣，治理進程中就形成了多樣與統(tǒng)一、全面與重點、形式與本質(zhì)、普遍與特殊、否定之否定等多種邏輯關(guān)系。原先“單向度”的治理特性也因此獲得了充分的實踐形式，千頭萬緒的治理問題和錯綜復雜的治理關(guān)系得以整合、歸納，從而在很大程度上避免了治理進程中的碎片化問題。

就中國而言，其治理實踐處于人類社會整體的治理進程之中，因而同樣需要處理好以上重要關(guān)系。與此同時，中國的治理實踐亦具有自身特殊性，黨的領(lǐng)導的政治要求、人民當家作主的國家性質(zhì)、社會主要矛盾的發(fā)展變化以及中國本身的廣大規(guī)模等規(guī)定性，又使中國治理進程中的各種關(guān)系在具體形態(tài)和處理要求上表現(xiàn)出一定的特殊性。是故，有必要基于中國語境對上述關(guān)系予以具體分析，以此探究中國治理優(yōu)勢的內(nèi)在機理，并為探求中國推進治理現(xiàn)代化的有效方式提供指導。

一、治理主體的廣泛性與加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導的關(guān)系

眾所周知，治理因涉及對資源或價值的分配通常會引起社會成員或組織的廣泛關(guān)注。隨著人的主體意識的提升和民主制度的不斷健全，這種關(guān)注進一步演變?yōu)槿说那猩韰⑴c。由此，一般社會成員或組織就不僅是治理過程的受動者，其本身也作為治理主體而存在。并且，隨著相關(guān)主客觀條件不斷豐富、完善，治理主體的規(guī)模日益擴大，治理的范圍也更為廣泛，不僅從屬于公共權(quán)力的實體，如各國家機關(guān)及其工作人員、執(zhí)政黨、政治家等能夠進行治理活動，而且一般民眾、各類社會團體和經(jīng)濟組織等也都成為治理體系的重要組成部分，并不同程度地對治理過程施加影響。治理主體的廣泛性在實踐層面彰顯了人的主體地位，構(gòu)成了現(xiàn)代治理的重要價值內(nèi)涵，促發(fā)了公共性、服務性、責任性等其他重要特性。因此，如何保障并進一步提升治理主體的廣泛性就成為推進治理現(xiàn)代化的重要目標之一。然而，這一目標的達成卻極為復雜。就目的而言，各主體參與治理是為了獲取或維持自身利益，而資源的相對短缺是人類社會的一般狀態(tài)，因此治理很難徹底滿足所有主體的主觀要求。況且，在實際的治理進程中，治理主體間的地位和作用具有差異性，其所追求的具體目標或利益也呈現(xiàn)出非一致性，主體之間錯綜復雜的利益糾葛很可能致使治理過程偏離預期目標，造成治理的低效乃至失序。因此，治理主體的活動不可能是隨意的，治理主體越廣泛、越多元，其間的規(guī)范性和一致性問題也就愈凸顯。為了對各主體活動予以有效協(xié)調(diào)，使得有限資源得以適當分配，就必須在不斷促進治理進程中主體廣泛化的同時，強調(diào)治理過程的穩(wěn)定性和有序性。顯然，這必定不能脫離權(quán)威的作用。由此，治理主體廣泛性與權(quán)威之間的關(guān)系就成為治理進程中的重要關(guān)系。另一方面，治理本身也內(nèi)含權(quán)威的要求。治理的達成需要依托一定的公共權(quán)力，權(quán)力的合理合法運用則邏輯地生成權(quán)威?？梢哉f，何種主體能夠擁有并妥善行使公共權(quán)力，實際上就獲得了治理的主動性和能動性，從而在某種程度上構(gòu)成了治理的權(quán)威。在中國的整體政治環(huán)境與治理環(huán)境下，唯一能夠掌握國家政權(quán)，并統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)廣泛治理主體的，就是中國共產(chǎn)黨。而且，“作為唯一的執(zhí)政主體，黨在領(lǐng)導權(quán)問題上具有排他性。”④所以，中國語境中的治理主體廣泛性與權(quán)威之間的關(guān)系，集中地表現(xiàn)為治理主體廣泛性與維護黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導之間的關(guān)系。就這一關(guān)系而言，應從以下幾方面予以把握：

第一，治理主體廣泛性通過黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導實現(xiàn)。治理主體廣泛性是現(xiàn)代治理的重要特征和要求，但該要求只有通過構(gòu)筑起適于廣泛主體參與的制度體系和體制機制才可能實現(xiàn)。在這一過程中，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導至關(guān)重要。這是因為，在黨領(lǐng)導革命、建設(shè)和改革的歷程中，黨自身的組織體系、干部體系、價值體系、戰(zhàn)略體系等與各個層面和領(lǐng)域的治理要求深刻地結(jié)合起來，形成了一個涵蓋范圍廣泛、執(zhí)行能力強大的制度體系。在此基礎(chǔ)上，逐漸建立健全了包括工作開展、工作報告、輿論宣傳、干部發(fā)展、調(diào)研咨詢、集體決策等在內(nèi)的一整套相互銜接、密切關(guān)聯(lián)的體制機制。對中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多，且發(fā)展不平衡、不充分的大國而言，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導核心而構(gòu)筑起的這樣一套經(jīng)緯縱橫、上下貫通的制度體系和體制機制意義非凡。依托于此，廣泛的治理主體被納入統(tǒng)一的治理過程中，不僅其間治理行為得以規(guī)范、協(xié)調(diào)，其關(guān)注重心和活動方向也具有一致性，從而最大限度地凝聚各方面力量。同時，中國共產(chǎn)黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導核心地位，也使之能夠從戰(zhàn)略高度擘畫中國治理的整體布局，將長遠目標與階段性目標相結(jié)合，保證治理進程中原則性與靈活性相統(tǒng)一，長遠利益與短期利益相統(tǒng)一，整體利益與局部利益相統(tǒng)一，避免治理過程的狹隘化和碎片化，以實現(xiàn)利益關(guān)系平衡與社會和諧。

第二，治理主體廣泛性有助于加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。在強調(diào)權(quán)威作用的同時，必須認識到權(quán)威與廣泛治理主體之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。換言之，對權(quán)威和廣泛治理主體關(guān)系的把握不能偏廢，脫離廣泛治理主體的權(quán)威實際上失去了作用對象，其本身也不復存在。因此，維護黨中央權(quán)威、加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導并非通過片面強化黨對一切工作的控制力和影響力就能實現(xiàn)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導是在凝聚各方智慧和行動的基礎(chǔ)上形成和推進的，一般而言，其所凝聚的對象越廣泛，所能獲得的力量基礎(chǔ)就越大。所以，重視并有序地擴大相關(guān)主體參與治理的規(guī)模和水平就成為加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導的必然選擇。從黨的自身建設(shè)看，不斷推進治理主體的廣泛性與“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念和“全心全意為人民服務”的宗旨具有內(nèi)在一致性，黨能在多大程度上吸引廣泛主體參與治理活動，直接反映了其領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力。況且，治理主體廣泛性也進一步強化了社會層面對執(zhí)政黨的監(jiān)督力度，有利于推進黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，提高監(jiān)督的實效性。同時，治理主體廣泛性也為健全黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導方式提供了基本動力，隨著治理主體參與規(guī)模的擴大及治理主體自主意識、權(quán)利意識的提升，治理的訴求與實際的治理進程勢必以愈加多樣、復雜的形式呈現(xiàn)出來，從而對黨的領(lǐng)導方式和領(lǐng)導藝術(shù)提出更高要求，客觀上推動黨的領(lǐng)導不斷完善。

第三，也應認識到二者互適過程的曲折性和長期性。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導與治理主體廣泛性的統(tǒng)一是在二者動態(tài)互適過程中實現(xiàn)的。在此過程中，一定程度的齟齬在所難免。隨著治理主體參與規(guī)模的擴大，主體間政治認同水平、民主法治素質(zhì)和政治參與能力的差別日益顯著，其間關(guān)系也可能隨之呈現(xiàn)出一定的對抗性。治理主體方面所出現(xiàn)的新形勢、新局面在為加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導提供新的機遇和動能的同時，也對執(zhí)政黨本身的意識形態(tài)、組織體系、評價標準、監(jiān)督體系和執(zhí)政水平等提出了挑戰(zhàn)。與此同時，盡管黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導具有不容置疑的正確性和堅定性，“但是黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平的現(xiàn)實展現(xiàn)和優(yōu)勢的發(fā)揮則更多地取決于黨自身的治理狀態(tài)。”⑤一段時期以來，黨內(nèi)治理失之于寬、松、軟，這對其領(lǐng)導作用的發(fā)揮造成了一定的負面影響。對此，需要根據(jù)新的形勢和任務要求，進一步健全黨的領(lǐng)導制度體系，把黨的領(lǐng)導貫徹到治理的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導過程也應更加充分尊重廣泛治理主體的不同訴求，應注重發(fā)揮其在協(xié)調(diào)理順關(guān)系和引領(lǐng)發(fā)展方向等方面的作用。此外，還應加強培育各治理主體按制度辦事、依法辦事的能力，不斷提升其政治素質(zhì)、道德素質(zhì)、法治素質(zhì)和科學素質(zhì)，從而在治理主體自身發(fā)展方面為二者關(guān)系的協(xié)調(diào)和治理進程的推進提供支撐。

二、治理與統(tǒng)治、管理的關(guān)系

治理與統(tǒng)治、管理的關(guān)系是現(xiàn)代治理研究的邏輯起點。對此，較有影響力的觀點是治理理論的相關(guān)分析，其核心觀點是政府作為權(quán)威主體不再具有唯一性，各類利益相關(guān)者將更為深入地參與治理過程，扮演愈加重要的角色。由此，不僅在主體方面凸顯了治理與統(tǒng)治、管理之間的不同，也造成了其間行動方式和運行機制上的重大差別。“與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，它包括政府機制，同時也包括非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自需要、并實現(xiàn)各自愿望”。⑥在此基礎(chǔ)上，有學者進一步提出發(fā)揮半公共性質(zhì)機構(gòu)作用的“網(wǎng)絡治理”，實現(xiàn)權(quán)力從行政部門向立法部門和司法部門轉(zhuǎn)移的“制衡式治理”，以及發(fā)揮下級政府作用的“多層治理”等治理模式，其意都在于消解政府權(quán)威的唯一性，實現(xiàn)從“統(tǒng)治”“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)換。

客觀地講，治理理論對治理與統(tǒng)治、管理之間關(guān)系的認識在某種程度上為解決復雜公共事務提供了有益思路，對把握治理內(nèi)涵、明確治理的推進重點也具有一定的意義。但不容忽視的是，其理論建構(gòu)的出發(fā)點與內(nèi)在邏輯還存在著諸多不周延甚至本末倒置之處。就治理理論的誕生背景而言，它是針對政府和市場的“雙重失靈”而提出的，其對治理內(nèi)涵的界定以及治理與統(tǒng)治、管理之間差異的把握是建立在對政府權(quán)威的批判以及對市場手段的不信任基礎(chǔ)上的。然而，這一論據(jù)顯然忽視了治理目標得以達成的必要條件，即任何時期的治理都不可能忽視政治權(quán)力的作用，當然也不能取締市場對資源配置的功能。因此，治理理論對這一關(guān)系的理論認知有失偏頗。這種“去中心化”色彩較為顯著的觀點本質(zhì)上是以國家與社會二元對立視角作為分析進路，由此可能使人們對治理的認知邏輯地導向西方國家所謂的“公民社會”，錯誤地認為政府與社會天然對立。并且，如果僅僅基于主體多寡和行動機制的差異分析其間關(guān)系，則很難解釋為什么一些權(quán)威性政治實體中依然存在著治理實踐，也難以解釋何以權(quán)威本身對維系廣泛主體間關(guān)系的重要性。因此，區(qū)分治理與統(tǒng)治、管理的關(guān)鍵不應只停留在對權(quán)力的水平或垂直轉(zhuǎn)移抑或主體數(shù)量的拓展等淺層表征的考察上，而需要基于三者的性質(zhì)認定予以更加深入地分析。因為，主體的性質(zhì)歸根結(jié)底決定了其行動目的，也決定了不同的主客體關(guān)系以及不同作用手段的實際效能。

以此研究視角考察治理與統(tǒng)治、管理的關(guān)系不難發(fā)現(xiàn)，三者之間的差異性是寓于其統(tǒng)一性之中的。換言之，治理與統(tǒng)治、管理的本義都描述了主體之于客體的意志和作用施加，而這一施加過程不可能脫離公共權(quán)力的范疇。所以，單純地強調(diào)“去中心化”并不能有效涵蓋治理的外延。況且，從中國的治理實踐看，盡管各個層次和領(lǐng)域的治理都允許并吸納各類主體參與其中，但是這些被吸納的主體均要接受中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導地位是中國推進治理進程的政治保證，也是不容改變的根本原則。事實上，即便是在作為治理理論發(fā)源地的西方社會，也有學者認識到了“治理中權(quán)威主體的缺乏，會導致治理網(wǎng)絡中各行動者缺乏一個普遍接受的規(guī)則與規(guī)范，進而產(chǎn)生制度上的失效”。⑦針對這一問題，一些學者提出了“非對稱性網(wǎng)絡治理”“元治理”等概念試圖彌補治理理論的不周延性。但是，這些概念卻更多地強調(diào)行動者本身地位的不平等，而非依據(jù)公共權(quán)力予以分析，因而并不能有效解決上述理論困境，反而在一定程度上加劇了人們在治理的內(nèi)涵和語義上的分歧。

同時，基于公共權(quán)力的視角也有利于把握統(tǒng)治、管理和治理在作用層次上的區(qū)別。這三者中，統(tǒng)治本身蘊含著階級性的要求，與公共權(quán)力的性質(zhì)直接相關(guān)。統(tǒng)治“在國家發(fā)展的任何階段都是普遍存在的，因為國家必須通過政治統(tǒng)治來構(gòu)建權(quán)威與服從關(guān)系，從而控制和約束社會矛盾沖突”。⑧相較于此，治理的實現(xiàn)條件則更為苛刻。就治理而言，無論是廣泛主體的分化產(chǎn)生，還是其間協(xié)作關(guān)系的達成，都需要一個相對穩(wěn)定的社會政治環(huán)境。所以，治理一般在統(tǒng)治秩序比較穩(wěn)固或階級關(guān)系相對和諧的時期才會發(fā)生。因此，治理是立足于統(tǒng)治之上的，歸根結(jié)底也是尋求秩序的一種手段。而且，治理本身也內(nèi)涵權(quán)威性和規(guī)范性的要求，相關(guān)主體參與治理的過程中地位、作用和職責不盡相同，忽視了這種差異性就難以科學把握治理的內(nèi)涵。與此同時，治理本身也并非完全依附于統(tǒng)治，從理論上講，不同性質(zhì)的統(tǒng)治之間往往尖銳對立，甚至不可調(diào)和。然而，異質(zhì)性的治理之間卻互為相通并相互借鑒，不同性質(zhì)的治理可能采用相似甚至相同的治理機制、方式，這使得治理表現(xiàn)出一定的相對獨立性。不過，治理的相對獨立性主要體現(xiàn)在治理過程中對具體問題的處理上。從治理的根本性質(zhì)看，性質(zhì)不同的治理在治理的根本任務和服務對象上差異顯著。正因如此，在引入治理理論和借鑒國外實踐經(jīng)驗的過程中，要破除“拿來主義”思維桎梏，立足于中國治理的現(xiàn)實場景和實踐樣態(tài)，堅持馬克思主義的立場、觀點、方法對其進行必要的批判和改造。

相對于統(tǒng)治所具有的深刻政治意涵，管理更加注重其工具性和操作性要求。這一特性決定了管理普遍存在于各種政治形態(tài)和活動中，治理同樣如此。但治理對橫向主體間關(guān)系的強調(diào)以及對治理網(wǎng)絡的闡述又超越了單向度的科層制，表現(xiàn)出治理主體間更為豐富的關(guān)聯(lián)性以及更強的策略性、服務性和協(xié)調(diào)性特征。這一局面決定了在語義上“很難區(qū)分治理與管理的差別”⑨，同時也進一步說明了治理與管理相比，并非一種絕對的替代關(guān)系，而是一種互為包含、辯證否定的關(guān)系。治理的發(fā)展通常不斷地豐富著管理的內(nèi)涵，管理本身也規(guī)范并推動著治理的推進。現(xiàn)代治理涉及治理主體的廣泛參與要求，有研究借此強調(diào)治理網(wǎng)絡、協(xié)商合作、伙伴關(guān)系和系統(tǒng)性共識的重要性。此類分析在豐富治理內(nèi)涵時，也存在一些問題，原因在于“伙伴關(guān)系是脆弱的，各行動者或許有著共同的規(guī)范與價值，但重大問題一旦出現(xiàn)，潛在的沖突容易顯性化，從而導致伙伴關(guān)系解體”。⑩因此，治理主體間的協(xié)作、共識以及伙伴關(guān)系的達成不能單純地建立在自發(fā)自覺基礎(chǔ)上，而必須重視治理過程的管理意涵。應強調(diào)治理過程中決策、計劃、組織、領(lǐng)導的重要性，保證各項治理活動和程序標準明確清晰且被嚴格遵守，以此使治理進程獲得必要的制度框架和運行機制。

三、治理客體的全面性與解決社會主要矛盾的關(guān)系

治理客體是治理過程中的受動者，相對于傳統(tǒng)治理在治理內(nèi)容與治理對象上的簡單單一而言，全面性乃是現(xiàn)代治理客體的顯著特征。具體來看：一方面，治理內(nèi)容更為豐富和廣泛。現(xiàn)代社會對治理的要求已經(jīng)超越了維系秩序、保障安全和實現(xiàn)發(fā)展等傳統(tǒng)內(nèi)容，促進政治參與、保護生態(tài)環(huán)境、推動科技進步、提升公共服務等皆已納入治理的目標范疇，成為治理的新要求和新內(nèi)容。另一方面，治理對象間的關(guān)聯(lián)性也不斷增強。隨著全球化、市場化的深入推進，以及互聯(lián)網(wǎng)、通信技術(shù)和高速交通的快速發(fā)展，人們的社會交互程度進一步加深，原先分屬于政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等不同領(lǐng)域的治理客體之間呈現(xiàn)出更強的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性。在這種交互程度不斷加深的有機社會系統(tǒng)中，局部問題可能借此產(chǎn)生全局性影響，致使治理過程更具復雜性和不確定性，從而對治理進程本身產(chǎn)生重大影響。

從人類社會的發(fā)展進程看，治理客體的全面性是現(xiàn)代社會發(fā)展要求在治理層面的反映，適應、滿足治理客體的全面性也由此成為推進治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。然而，無論是治理客體內(nèi)容的豐富，抑或是其間關(guān)聯(lián)性的增強，都意味著現(xiàn)代治理的任務量在加大和治理難度在加劇。相較于此，可供使用的治理資源在一定時期內(nèi)卻相對有限。此外，治理機制的改進也是一個長期的過程，由此造成了滿足治理客體全面性的要求與實現(xiàn)條件的有限性之間的矛盾。就中國而言，其龐大的人口數(shù)量、廣大的國家規(guī)模以及不平衡、不充分的發(fā)展現(xiàn)狀，則進一步加劇了這一矛盾。所以，推進治理進程不僅要持續(xù)改進治理機制并充實治理資源，還需思考如何優(yōu)化配置現(xiàn)有資源以在既定的條件下獲得最佳的治理效果。鑒于此，治理資源的優(yōu)化配置就需要突出重點、有所取舍，集中力量解決關(guān)乎全局的重點問題進而帶動其他問題的解決，以此滿足治理客體的全面性要求。從哲學層面講，就是要堅持兩點論與重點論相結(jié)合，在把握治理客體全面性要求的基礎(chǔ)上，抓住其中的關(guān)鍵。

在中國語境中，對關(guān)乎全局的重點問題的把握表現(xiàn)為對社會主要矛盾的判斷及主要矛盾統(tǒng)一體構(gòu)成內(nèi)容的分析。所謂社會主要矛盾，是在社會發(fā)展全局中處于支配地位、對社會發(fā)展起決定作用的矛盾，“抓住了主要矛盾就抓住了解決問題的關(guān)鍵，有利于黨制訂正確的路線方針政策?！盉11然而，對社會主要矛盾的把握并非一蹴而就，它是一個認識實踐、掌握規(guī)律并通過實踐加以檢驗的過程。中華人民共和國成立初期，中共八大對中國社會主要矛盾的科學論斷未能在治理實踐中被有效貫徹，導致了一段時期內(nèi)中國治理進程出現(xiàn)種種問題。十一屆三中全會以來，中共中央“從社會性質(zhì)和社會發(fā)展階段上對當代中國基本國情做出了正確判斷和認識”。B12在此基礎(chǔ)上，將中國社會主要矛盾確定為“人民日益增長的物質(zhì)文化需要和落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”。圍繞這一定位，中國治理的根本任務轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟建設(shè)上，治理的路線規(guī)劃、方針制定和政策施行等皆圍繞著解決其低水平的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀與人的發(fā)展需要之間的矛盾而展開。中國治理的重大轉(zhuǎn)向有力地促進了物質(zhì)財富和精神文化的豐富，也進一步完善了相關(guān)治理機制，為其他問題的解決奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和精神支持，從而在很大程度上化解了治理客體的全面性與治理資源的有限性之間的矛盾。

需要指出的是，社會主要矛盾本身是在與次要矛盾的比較與互動過程中生成、表現(xiàn)和發(fā)展的。隨著各方面條件的變化，主次矛盾之間還存在一個互相轉(zhuǎn)化的問題。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化意味著治理進程的重心隨之改變，因而科學分析社會主要矛盾的變化并在實踐上及時調(diào)整策略，對于把握治理進程的著力點、實現(xiàn)治理客體的全面性要求意義重大。改革開放40年來，社會發(fā)展水平不斷提高，人們的需求結(jié)構(gòu)和層次也隨之變化，而在關(guān)于社會主要矛盾的原有表述中卻過于強調(diào)人的物質(zhì)文化需求。在社會生產(chǎn)總體落后的情況下，這一表述是適當?shù)?，有其合理性。但是，在“穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會”B13的形勢下，人們對物質(zhì)文化之外的需求愈加迫切，原先因著力于解決社會生產(chǎn)落后狀態(tài)而在一定程度上被忽視的貧富分化、區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境惡化等發(fā)展問題愈發(fā)嚴重，與此相關(guān)的權(quán)力濫用、官員腐敗、粗暴執(zhí)法等問題也日趨突出。因此，推進治理進程就不能忽視對人多方面需求的滿足，否則無法適應社會發(fā)展新的形勢，更難以找到實現(xiàn)治理客體全面性的要點。

中共十九大在總結(jié)改革開放以來，特別是十八大以來中國所發(fā)生的歷史性巨變的基礎(chǔ)上，做出了“中國特色社會主義進入了新時代”的重大戰(zhàn)略判斷，明確指出新時代“社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。B14新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變意味著治理進程中的有關(guān)條件和實踐需求都將發(fā)生改變，也相應地提出了推進治理進程中解決治理客體全面性的新要求。從新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)換的需求側(cè)看，較之于物質(zhì)和文化需求，人民對美好生活的需求在內(nèi)涵和涉及面上都更為深刻和廣泛。不僅治理客體的內(nèi)容在進一步擴展，其間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系也隨之改變。申言之，對美好生活的需求主要體現(xiàn)在人民對“民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”B15，推進治理進程應對上述要求予以足夠重視。對此，應及時調(diào)整和拓展治理目標，除了促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會秩序、確保政治穩(wěn)定等傳統(tǒng)職能外，還需將維護公民福利、保護生態(tài)環(huán)境、擴大民主參與、嚴格市場監(jiān)管等作為治理的重要內(nèi)容和必要職責，以此滿足治理客體的全面性要求。

另一方面，從社會主要矛盾轉(zhuǎn)換的供給側(cè)看，不平衡不充分的發(fā)展是對社會生產(chǎn)總體落后狀況的超越。這就意味著，解決治理客體全面性要求的條件已發(fā)生變化，現(xiàn)有的治理資源較之以前有了很大程度的提升，治理體制機制也更趨完善。不過，相對于人民對美好生活的需求，現(xiàn)有的生產(chǎn)力還未發(fā)展到完全充分的水平。人民對美好生活的追求必須在物質(zhì)生產(chǎn)進一步擴大的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)，因而擴大供給成為解決社會主要矛盾和推進社會發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)與著力點。鑒于此，治理目標、任務和內(nèi)容取向上的調(diào)整就不能好高騖遠，必須立足于社會主義初級階段這個最大實際，堅持經(jīng)濟建設(shè)的中心地位和發(fā)展中國家的基本國情。與此同時，認清當前的社會發(fā)展形勢，明確發(fā)展短板，推進脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的有效實施，促進發(fā)展結(jié)構(gòu)更加平衡、充分，使人民有更多的獲得感、幸福感和安全感。此外，還需將經(jīng)濟建設(shè)置于“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的宏觀格局之中，在推進發(fā)展效益、質(zhì)量和速度實現(xiàn)有機統(tǒng)一的同時，切實解決人民在就業(yè)、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面的難題，進而“建立起更好滿足人民在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要的現(xiàn)代國家治理體系”B16，為實現(xiàn)治理客體的全面性要求提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)和體制支持。

四、治理過程的開放性、動態(tài)性與以人民為中心的關(guān)系

如前所述，治理因涉及對資源或價值的分配而引起社會成員的廣泛關(guān)注，通過參與治理以獲取和維護自身利益也就成為社會成員的重要訴求。社會成員的參與意愿要求實現(xiàn)治理過程的開放性，即治理應是面向公眾的。治理體系必須保持其公開性和對公眾訴求的高度敏感性，治理主題的確定、治理舉措的實施和治理效能的評估等皆應圍繞公眾的訴求而展開。開放的治理過程通常具有動態(tài)性，即治理所針對的議題、治理制度的運作、治理體系與外部環(huán)境的交互等都處于時刻變化的過程之中，并不會以一種單一的、不變的模式一以貫之;同時，治理體系本身也是一個“活的機體”，通常能在自我調(diào)節(jié)中不斷發(fā)展?；趯χ卫碇黧w主動性、積極性以及治理環(huán)境復雜性的認知，實現(xiàn)治理過程的開放性和動態(tài)性意義重大，這意味著治理體系，尤其是“政府組織外向、親民、回應、互動、分享、包容、交往、接納、融合的基本價值追求”B17;也意味著治理主體對公共利益的關(guān)切，以及治理客體對治理過程的認可。因此，這就成為判斷治理合法、合理與否的重要依據(jù)。

從成因看，治理過程的開放性和動態(tài)性作為現(xiàn)代治理過程的要求與人的發(fā)展密切相關(guān)，只有人的發(fā)展達到一定水平之后，治理過程的開放性和動態(tài)性才具有實現(xiàn)的可能性。質(zhì)言之，治理過程的開放性和動態(tài)性是歷史的范疇，只有在“個體自由和主體性的普遍發(fā)達”B18的現(xiàn)代社會方能達成?，F(xiàn)代社會中，人從一種被決定的力量轉(zhuǎn)化為一種決定性的力量，人的需要的滿足成為政治建設(shè)和社會發(fā)展的根源，治理過程的開放性問題只有在這一背景下才得以形成?？梢?，開放性本身源于人的獨立性與自主性，其本質(zhì)是人的發(fā)展要求和人的主體地位的體現(xiàn)。所以，如何推進人的發(fā)展、維系人主體地位也就成為治理過程開放性、動態(tài)性的根本價值訴求，二者體現(xiàn)為一種形式與內(nèi)容的關(guān)系。雖然形式具有一定的相對獨立性，但根本上還是為內(nèi)容服務的，無論治理過程開放至何種程度，抑或各種治理模式多么令人眼花繚亂，其根本目的都歸結(jié)于對人的發(fā)展要求和主體地位的滿足。然而，在推進現(xiàn)代化的進程中，二者關(guān)系并非始終協(xié)調(diào)一致。這是因為，作為治理過程開放性、動態(tài)性根源的人本身通常會陷入社會化大生產(chǎn)與生產(chǎn)資料私有制之間的矛盾之中，從而造成人的扭曲異化。由此，原本超越了傳統(tǒng)治理過程封閉性、靜態(tài)性而構(gòu)建起的開放性、動態(tài)性治理過程和治理體系，就可能陷入另一種形式的狹隘性之中。在此情況下，治理過程的開放性、動態(tài)性很大程度上就脫離其內(nèi)在規(guī)定性，對人的發(fā)展和人主體地位的推進作用也將“大打折扣”。要使作為形式的治理過程的開放性、動態(tài)性回歸其“初衷”，就必須重新確立起人的主體地位。這一問題需要在社會關(guān)系的根本變革中尋找答案。“在歷史發(fā)展進程中，直到社會主義國家建立，人的主體性和主體地位才得以有機統(tǒng)一”。B19社會主義制度解除了生產(chǎn)關(guān)系對人的束縛，為人的本質(zhì)力量的展現(xiàn)提供了基本條件，最大限度地激發(fā)了人參與治理的能力和積極性，由此獲得了確保治理進程開放性和動態(tài)性的重要優(yōu)勢。

就中國而言，治理進程的開放性和動態(tài)性正是在此邏輯下不斷推進的。作為社會主義國家，中國始終堅持以人民為中心，這使得治理過程的開放性和動態(tài)性獲得了強大的內(nèi)生動力。換言之，開放性和動態(tài)性是基于每個人的自由發(fā)展和全體人民的根本利益而推進的，人民的中心地位使其關(guān)心的問題能夠合理合法地進入治理議程，從而體現(xiàn)開放性、動態(tài)性的本質(zhì)內(nèi)涵和重大意義。況且，堅持以人民為中心不僅是一個理念或立場問題，其本身也蘊含實現(xiàn)治理過程開放性和動態(tài)性的建設(shè)要求。以人民為中心內(nèi)在地強調(diào)治理效果必須由人民來檢驗，治理體系的構(gòu)建、治理舉措的實施等都必須以人民的滿意為歸依，從而促使治理過程開放性、動態(tài)性的程序更加完備，效應更加顯著。

需要指出的是，盡管中國治理過程的開放性、動態(tài)性與以人民為中心的價值要求之間具有根本的統(tǒng)一性，但考慮到原則性要求與實際運轉(zhuǎn)機制構(gòu)建的長期性、艱巨性之間的巨大張力，現(xiàn)實的治理過程將不可避免地存在二者間的不協(xié)調(diào)。或者說，以人民為中心作為一種政治關(guān)系和政治原則，是一個涵蓋政治結(jié)構(gòu)、國家制度等在內(nèi)的宏觀概念。治理過程的開放性和動態(tài)性作為這種政治關(guān)系或政治原則的具體體現(xiàn)，更多的是一個運作機制的問題。盡管后者在根本上要適應宏觀政治關(guān)系和政治原則的要求，但其自身同樣具備內(nèi)在規(guī)律性和相對獨立性，加之影響因素的復雜性，使得治理過程的開放性和動態(tài)性并不必然與其價值要求亦步亦趨。此外，人本身也存在發(fā)展程度的問題。正所謂，“自主而獨立個體的出現(xiàn)，不是政治的產(chǎn)物，而是經(jīng)濟與社會發(fā)展的結(jié)果”。B20在經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分、體制機制尚待健全的情況下，人對治理過程的參與意愿、條件和能力是受限的。這必然會影響到治理過程的開放性和動態(tài)性的實際成效，從而在一定程度上制約人民主體地位的實現(xiàn)。有鑒于此，有必要對以下問題予以重視，以此更好協(xié)調(diào)二者關(guān)系：

一方面，注重探索治理過程開放性、動態(tài)性的有效實現(xiàn)形式。如前所述，治理過程的開放性、動態(tài)性并非被動地滿足和適應于其原則性、價值性的要求，而是基于其內(nèi)在規(guī)律能動地為目標實現(xiàn)提供渠道和構(gòu)建路徑。這就需要重視開放性和動態(tài)性本身的建設(shè)要求。具體來看，應著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，不斷推進選舉、監(jiān)督、管理、決議、協(xié)商、溝通、糾錯等方面的體制機制，拓寬各主體有序參與治理的渠道。同時，強化不同治理機制和各類治理主體之間的有效銜接和協(xié)同，防止治理機制或主體之間可能出現(xiàn)的碎片化和孤立化傾向，從而減少制度運行過程中的損耗，增強制度效能。此外，也應認清開放性、動態(tài)性與經(jīng)濟發(fā)展、文化傳統(tǒng)和社會結(jié)構(gòu)之間的互動關(guān)系，防止參與擴大過程中所可能造成的族群對立、社會分裂和金錢政治等問題，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，促使制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)為實際治理效能。

另一方面，提高主體參與治理的素質(zhì)和能力。治理過程的開放性和動態(tài)性必然要落實到具體的治理主體上?？梢哉f，不斷推進各主體的發(fā)展乃是協(xié)調(diào)治理開放性、動態(tài)性與以人民為中心的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。為此，應著力協(xié)調(diào)推進政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等各領(lǐng)域的建設(shè)，消除制約人的主體性發(fā)揮的物質(zhì)、體制、思想文化等方面的障礙，以此為彰顯人的主動性、創(chuàng)造性和能動性提供有利的主客觀環(huán)境。與此同時，還應進一步落實民眾在治理過程中各環(huán)節(jié)的平等參與權(quán)，充分保障其知情權(quán)、批評權(quán)和建議權(quán)，激發(fā)民眾的參與熱情，提高群眾的參與能力，促使廣泛治理主體的參與意愿和參與能力的達成與正向循環(huán)。

五、治理效能的整體考量性與不同地域的差異性的關(guān)系

治理是一種有明確目標預設(shè)的實踐活動，這一特性要求治理效能應作為一個可以被描述、比較、評估和討論的對象而具有可考量性。就治理實踐本身而言，重視治理效能的可考量性使治理具備了測量自身的尺度，亦使治理由一個思辨的理念轉(zhuǎn)化為“一個明晰的具有可操作性的解釋框架”。B21可以說，古今中外無論何種性質(zhì)、形式的治理，都需注重對治理效能的考量，以此發(fā)現(xiàn)治理現(xiàn)狀與目標的差距，及時糾正治理過程中的偏差并提出改善治理的對策建議。事實上，治理效能的可考量性本身也內(nèi)含一定的導向性，從何種角度、以何種標準進行考量，在很大程度上反映了治理主體，尤其是權(quán)威主體的價值訴求，從而對治理資源的配置、治理機制的構(gòu)建等造成深刻影響。此外，可考量性本身也要求將治理效能置于公開、透明的環(huán)境予以把握，由此在深層次上反映了治理主客體之間的互動要求。在人的主體性要求不斷彰顯的現(xiàn)代社會，普通民眾參與治理的訴求日益迫切，重視治理效能的可考量性無疑有助于及時回應并滿足這些需求，其建設(shè)也因此成為推進治理進程的必要舉措。

從表現(xiàn)形式看，可考量性體現(xiàn)為由一系列指標構(gòu)成的評估體系。一般而言，只有指標本身明確、標準、一致，才能對治理“過程及其結(jié)果進行細致和系統(tǒng)的觀察”B22，治理效能的可考量性也才得以真正達成。就此而言，治理效能的可考量性本質(zhì)上含有整體性要求。另一方面，在相關(guān)考量指標的形成過程中，對不同地域進行橫向比較必不可少?？梢哉f，考量指標的制定就是一個由瑣碎達至統(tǒng)一的過程，其涉及對不同地域之間諸多事物的歸納和度量。治理的范圍越廣泛，其地域之間的差異問題就越凸顯，對各方面事物進行歸納和度量的難度就越大。況且，地域差異性本身又涉及考量對象的代表性、客觀性以及指標本身的導向性、可信度等問題。因此，要確立起一套被普遍接受且行之有效的考量標準，就不得不重視不同地域間的差異性。就此而言，治理效能的整體考量性與不同地域的差異性之間實際上是一種普遍性與特殊性的關(guān)系。前者是通過對不同地域差異性的統(tǒng)合分析得來的，后者構(gòu)成了前者的要素來源。

就中國而言，有效把握并妥善處理這一關(guān)系尤為重要。這是因為，作為一個幅員遼闊、人口眾多的大國，中國不同地域之間的差異性十分顯著，這并不特指各地地理環(huán)境、風土人情和資源稟賦的不同，還意味著其間人文環(huán)境、利益關(guān)系和發(fā)展要求等方面的差異。尤其是在當前不平衡不充分的發(fā)展取代社會生產(chǎn)的整體落后狀態(tài)，成為社會主要矛盾的主要方面的情況下，這種地域的差異性就達到了一個更為顯著的程度，不僅發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距顯著加大，“甚至城市內(nèi)部、發(fā)達地區(qū)內(nèi)部、一些農(nóng)村內(nèi)部也存在不平衡現(xiàn)象”。B23所以，對不同地域之間治理效能的考量很難一概而論。另一方面，不同地域的治理盡管存在差異，但這種差異是統(tǒng)一于整體之下的。因而，要求保證治理效能考量標準的明確、標準和一致，這對于強化中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導、保證中央令行禁止具有重要意義。由此可見，中國的特殊國情實際上進一步加大了治理效能的整體考量性與不同地域的差異性之間的張力，對此應從以下方面予以協(xié)調(diào)處理：

首先，健全治理效能考量的指標體系。指標體系是治理效能可考量性的載體，通過對指標體系科學合理的設(shè)置，能在一定程度上化解整體考量性與地域差異性之間的張力。從指標體系的內(nèi)涵要求看，指標體系固然要對治理效能進行準確的描述，但這種描述并非對事實的機械映射，而是包含對“治理效能何以如此”的客觀分析和價值判斷，以此才能實現(xiàn)指標體系的邏輯自恰和運行有效?；蛘哒f，科學的指標體系應考慮不同治理效能的前因后果和同一治理效果的不同發(fā)生條件的差別，并闡明特定問題在不同地域的相對重要性，在此背景下展開對治理效能的評估、比較和分析。另外，科學的指標體系本身也具有層次性。在宏觀層面，相關(guān)指標多體現(xiàn)為一種事關(guān)全局的原則性和方向性要求，譬如政治安全、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護等。一般來說，不同地區(qū)都必須嚴格遵守這些要求。而在中觀或微觀層面，指標應“對地方特色內(nèi)容給予更多的關(guān)注，必須對具有個性的內(nèi)容進行技術(shù)處理”B24，在標準厘定、執(zhí)行程度等方面體現(xiàn)適當?shù)撵`活性。

其次，注重地域性考量經(jīng)驗的一般性轉(zhuǎn)化。治理效能的可考量性不是抽象的，而是在對不同地域治理效果的具體考量實踐中形成和體現(xiàn)的。在長期的發(fā)展過程中，不同地域根據(jù)其實際條件探索出了諸多有益經(jīng)驗，這些經(jīng)驗在反映各自特殊性的同時，也具有一定的普遍性意義。對這種普遍性的凝練、總結(jié)對于完善考量指標體系，緩解整體考量性與地域差異性之間的張力，無疑具有重要意義。對此，就需要創(chuàng)造條件，推動地域性考量經(jīng)驗的一般性轉(zhuǎn)化。例如，鼓勵各地在治理效果的考量機制、理念等方面進行創(chuàng)新，并及時推廣創(chuàng)新成果。推動評估手段、方式與時俱進，積極借助大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科技手段直接收集不同地域的數(shù)據(jù)資源，以此在定量層面分析其考量整體性要求。同時，應進一步健全相關(guān)的研究工作，鼓勵研究者深入探析不同地域考量經(jīng)驗的成因和內(nèi)在機理，并在理論層面對其予以一般性的總結(jié)和升華，從而為地域性考量經(jīng)驗的一般性轉(zhuǎn)化提供必要的學理支撐與理論指引。

① 連朝毅：《國家與社會關(guān)系的當代調(diào)適及其發(fā)展辯證法——基于馬克思政治哲學范式的“治理”研究》，《政治學研究》2016年第2期。

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B12 王香平：《新中國成立以來黨的基本路線的歷史演變及其經(jīng)驗啟示》，《當代中國史研究》2010年第2期。

B13 《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017年，第11頁。

B14 B15 《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2017年，第9、9頁。

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B19 王永貴、郭曉祿：《改革開放以來中國共產(chǎn)黨堅持人民主體地位的內(nèi)在理論》，《當代世界與社會主義》2015年第3期。

B20 林尚立：《構(gòu)建民主——中國理論、戰(zhàn)略與議程》，上海：復旦大學出版社，2012年，第62頁。

B21 高奇琦、游騰飛：《國家治理的指數(shù)化評估及其新指標體系的構(gòu)建》，《探索》2016年第6期。

B22 汪仕凱：《國家治理評估的指標設(shè)計與理論含義》，《探索》2016年第3期。

B23 《中央黨校教授解讀：中國發(fā)展的不平衡不充分體現(xiàn)在哪里》，《人民日報》2017年10月30日，第17版。

B24 陳志勇、卓越：《治理評估的三維坐標：體系、能力與現(xiàn)代化》，《中國行政管理》2015年第4期。

（責任編輯：陳 果）