疫情管理中的模糊治理：不確定性風(fēng)險(xiǎn)的治理邏輯

張力偉

〔摘要〕 新冠疫情的全球爆發(fā)，使人們更加意識(shí)到公共衛(wèi)生危機(jī)仍然是當(dāng)代社會(huì)的治理挑戰(zhàn)。在一個(gè)相互聯(lián)系的社會(huì)中，傳染疾病造成的公共衛(wèi)生危機(jī)強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)雜性。公共行政視角下公共衛(wèi)生危機(jī)治理需要在整合多學(xué)科知識(shí)的同時(shí)發(fā)展一種“模糊治理”理念。首先，模糊治理是針對(duì)模糊議題的治理，需要在不確定性中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，測(cè)算危機(jī)所有可能的負(fù)面效應(yīng)與潛在威脅。其次，模糊治理是打破行政邊界的治理，需要打破科層制的上下邊界與機(jī)制流程，整合組織能力、實(shí)現(xiàn)信息流通。最后，模糊治理是突破地理界限的治理，需要整合宏觀調(diào)控與微觀靈活，提升區(qū)域聯(lián)動(dòng)能力，消弭流動(dòng)社會(huì)對(duì)危機(jī)的擴(kuò)大，增強(qiáng)制度信任。模糊治理概念為創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制提供了可資借鑒的思路。

〔關(guān)鍵詞〕 公共衛(wèi)生;模糊治理;風(fēng)險(xiǎn)治理;疫情管理;傳染疾病

〔中圖分類號(hào)〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-2689（2020）02-0047-04

公共衛(wèi)生危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)治理的重要議題，構(gòu)成了當(dāng)代社會(huì)的國(guó)家治理挑戰(zhàn)。生物、化學(xué)、環(huán)境等諸領(lǐng)域的潛在威脅時(shí)刻地影響著社會(huì)公眾的安全與生活。在我們生活的相互聯(lián)系的社會(huì)中，傳染疾病以其發(fā)生、存續(xù)與影響的不確定性，成為影響公共健康的重要威脅之一 [1] 。就傳染疾病的特征而言，疾病的潛伏期、治愈手段的延遲性、治療的周期不穩(wěn)定等都延長(zhǎng)了有效治理的時(shí)限，人口的流動(dòng)性也使得感染人群擴(kuò)大了疾病的傳播范圍。借鑒“理想型”的風(fēng)險(xiǎn)治理二分法，傳染疾病的預(yù)防行動(dòng)（preventive action）和反應(yīng)行動(dòng)（reactive action）中預(yù)測(cè)的精準(zhǔn)性與回應(yīng)的及時(shí)性都會(huì)大打折扣 [2]（7）。由此，相對(duì)于其他類型的風(fēng)險(xiǎn)治理（比如環(huán)境污染、化學(xué)品處理），傳染疾病的管控更具復(fù)雜性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理框架以及傳染疾病的公共衛(wèi)生危機(jī)特征，本文嘗試性地探討一個(gè)“模糊治理”概念，以提供一個(gè)治理不確定議題的確定性方法。對(duì)于模糊治理的概念，公共行政研究給予的總體性解釋在于一種彈性的、差別化、包容的治理手段 [3] ，或者一種給予治理對(duì)象復(fù)雜性的整體性行動(dòng)策略 [4] 。突發(fā)公共事件中，模糊治理可以打破傳統(tǒng)的治理層級(jí)與治理結(jié)構(gòu)，從層級(jí)關(guān)系模糊、地域模糊的維度實(shí)現(xiàn)應(yīng)急情境下的資源整合，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)模糊風(fēng)險(xiǎn)議題的有效治理。我們認(rèn)為，模糊治理是制度優(yōu)勢(shì)在處理風(fēng)險(xiǎn)、尤其是公共衛(wèi)生危機(jī)中的彰顯，是風(fēng)險(xiǎn)治理的制度保證。

一

風(fēng)險(xiǎn)治理的各項(xiàng)議題總有其偶然性。一如自然災(zāi)害、環(huán)境污染，我們很難預(yù)測(cè)危機(jī)爆發(fā)的具體時(shí)間點(diǎn)以及危機(jī)造成的具體影響。治理面對(duì)的困境可能是治理對(duì)象確定性和不確定性之間的矛盾，尤其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)議題涉及的知識(shí)難度：我們知道治理的對(duì)象是什么，但是對(duì)其演變、擴(kuò)大以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)并不具備充分的知識(shí)。疫情管理中，疾病產(chǎn)生的源頭、傳染途徑與烈性、治愈方法與周期都需要一定的時(shí)間成本，那么在疫情產(chǎn)生與確定治愈方法之間，就產(chǎn)生了一個(gè)模糊地帶。

鑒此，模糊治理的要點(diǎn)之一，就是針對(duì)模糊議題的治理。模糊治理需要通過特定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來識(shí)別潛在的不同可能結(jié)果，進(jìn)而為構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與反應(yīng)機(jī)制提供可操作的基礎(chǔ)。在風(fēng)險(xiǎn)治理框架中，模糊治理的前提就是通過確定性的方法對(duì)議題的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)、全面、系統(tǒng)地評(píng)估。根據(jù)“事前評(píng)估”（pre-assessment）原則，一方面要了解危機(jī)可能涉及到的不同社會(huì)行動(dòng)者（societal actors）;另一方面要對(duì)潛在的危機(jī)進(jìn)行監(jiān)控并發(fā)布社會(huì)預(yù)警。[5]（11）一旦確認(rèn)了疫情的傳染性，就需要系統(tǒng)的評(píng)估工具去尋找新的可能威脅。在事前評(píng)估的復(fù)雜性中，框架（framing）、范圍（scope）與黑天鵝效應(yīng)（black swan）是影響前評(píng)估的因素[5]（12）。對(duì)于此，疫情管理的事前評(píng)估就要考量如下幾個(gè)問題：首先，不同主體之間（包括政府、學(xué)術(shù)共同體、社會(huì)等）對(duì)于危機(jī)的影響與特征是否達(dá)成了共識(shí)，尤其是對(duì)于危機(jī)源頭的研究是否具有權(quán)威性并得到了各界的認(rèn)同;其次，疾病具有一定的潛伏期，疾病會(huì)在潛伏期中是否會(huì)以不可見的方式傳播;再次，在人口流動(dòng)的客觀性之下，如何將疫情控制在最小的范圍內(nèi);最后，疾病是否有變異、多點(diǎn)開花等可能。事前評(píng)估中，有效預(yù)警是防止危機(jī)從“天災(zāi)”演變?yōu)椤叭说湣钡暮诵?。以塵肺病為例，這種疾病可以理解為礦工的風(fēng)險(xiǎn)行為和生物易感性交織的結(jié)果，但也可以理解為政府對(duì)營(yíng)造安全工作環(huán)境的失能 [6]（408）。就傳染疾病的疫情控制，預(yù)警旨在提高全社會(huì)不同主體的風(fēng)險(xiǎn)感知程度，在充分的感知之下，不同主體才能夠做好有效的防范措施，以期從制度、個(gè)體行為等方面降低風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。

危機(jī)爆發(fā)之后，在事前評(píng)估的基礎(chǔ)上，需要通過正式的科學(xué)評(píng)估（scientific appraisal），以量化的方式系統(tǒng)分析風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于公共健康的損害，研判風(fēng)險(xiǎn)的決定因素以及測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)波及的范圍與可預(yù)期的治理周期。知識(shí)與信息是影響科學(xué)評(píng)估的決定因素。如果難以掌握疾病的致病機(jī)理，以及缺乏特定有效的治愈手段，那么就很難明確疾病的具體治愈周期。疾病的潛伏期更使得公共部門與醫(yī)療部門難以確認(rèn)實(shí)際患者的分布。如果疾病在潛伏期中就存在傳染，那么患者的流動(dòng)會(huì)擴(kuò)展危機(jī)的波及范圍，催化危機(jī)的嚴(yán)重性?；氐绞虑霸u(píng)估環(huán)節(jié)，雖然知識(shí)更新有賴于學(xué)術(shù)共同體的研究，但每個(gè)個(gè)體是自身信息的承載者，個(gè)體要在風(fēng)險(xiǎn)感知的基礎(chǔ)上針對(duì)危機(jī)對(duì)個(gè)人的影響進(jìn)行預(yù)判，通過權(quán)衡各種因素選擇潛在損失最小的行動(dòng)選擇，并及時(shí)地將信息通過特定的渠道公開?？偟膩砜矗u(píng)估手段為模糊治理提供的可借鑒措施在于：（1）根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)議題的特殊性確定必要的行動(dòng);（2）厘清同風(fēng)險(xiǎn)議題相關(guān)的參與主體（政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、慈善組織、物流單位等等）;（3）計(jì)算當(dāng)下以及預(yù)期可利用的各類資源（人力、物資等等）;（4）根據(jù)議題的復(fù)雜性研判風(fēng)險(xiǎn)解決的可能周期;（5）根據(jù)人口以及區(qū)域特征分析風(fēng)險(xiǎn)可能波及的范圍。[7]

二

政府在風(fēng)險(xiǎn)治理中承擔(dān)核心責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)治理的網(wǎng)絡(luò)有賴于政府的統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)。在疫情管理這種跨部門的風(fēng)險(xiǎn)治理中，層級(jí)制組織的應(yīng)對(duì)往往出現(xiàn)“失敗”抑或“失能”的狀況。所謂“失敗”，指的是慣常化的組織運(yùn)作流程阻礙了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)有效的防控。層級(jí)組織的鏈條中信息自下而上的反饋以及指令自上而下的傳導(dǎo)會(huì)耗費(fèi)一定的時(shí)間成本，進(jìn)而會(huì)拖延風(fēng)險(xiǎn)治理的時(shí)間，從客觀上造成了風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大甚至失控。信息的溝通與交換深刻地影響著風(fēng)險(xiǎn)治理的效能：第一，信息的有效交換可以提高不同主體之間對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的敏感性，提升風(fēng)險(xiǎn)感知程度;第二，信息的及時(shí)交換有助于提升決策的效率，防止組織鏈條提升決策的時(shí)間成本;第三，信息的有效交換可以遏制謠言的傳播，從而最大程度地降低社會(huì)因?yàn)槲粗c不確定而帶來的恐慌。

由此，模糊治理的要點(diǎn)之二就是在危機(jī)中打破制度化的組織關(guān)系，在保證組織上傳下達(dá)、令行禁止的前提下，模糊組織之間的縱向關(guān)系與橫向關(guān)系，減少溝通成本，實(shí)現(xiàn)信息流動(dòng)效率與組織能力的最大化。組織控制與關(guān)系模糊并不是一對(duì)矛盾。組織內(nèi)部的控制旨在保證不同組織都能夠嚴(yán)格履行疫情管理的任務(wù)，防止部門利益對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的總體目標(biāo)的破壞與對(duì)治理過程的阻礙。模糊組織間的關(guān)系在于把用條塊分割的組織整合起來，將碎片化的組織職責(zé)統(tǒng)合為統(tǒng)一職責(zé)下的分工關(guān)系，對(duì)于一些緊急問題與偶發(fā)問題的處理，可以打破層級(jí)與部門之間的界限采取行動(dòng)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理，組織理性不在于組織成員對(duì)科層制內(nèi)部規(guī)則的嚴(yán)格遵守，而是通過特定的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。借鑒公共行政的行動(dòng)理論，組織要在特定的情境下做出獨(dú)立判斷，一貫遵從規(guī)則反而適得其反，本質(zhì)是一種不負(fù)責(zé)任的行為 [8]（131）。

基于協(xié)同的組織關(guān)系形態(tài)要同疫情威脅的類型相對(duì)應(yīng)。其中，如果有關(guān)疫情的專業(yè)知識(shí)與治療技術(shù)基本被掌握、疫情感知程度與影響范圍較低，那么這種程度的威脅則被視為“簡(jiǎn)單”（simple）。簡(jiǎn)單的疫情之下也就不需要復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)治理框架，部門之間通過慣?；墓ぷ鳒贤ㄒ约凹皶r(shí)有效的危機(jī)回應(yīng)就可以妥善地控制疫情。在“復(fù)雜”的疫情情況——即專業(yè)知識(shí)與技術(shù)手段的缺乏、風(fēng)險(xiǎn)感知程度高以及影響范圍廣——之下，其協(xié)同網(wǎng)絡(luò)也相應(yīng)更加復(fù)雜。[1]簡(jiǎn)言之，復(fù)雜疫情的處理有賴于制度體系內(nèi)部以及制度體系與其他主體之間包容的、有效的溝通。[7]溝通的核心并不意味著信息的傳遞與接收，而在于信息共享過程中的行動(dòng)協(xié)調(diào)以及對(duì)治理策略的有效轉(zhuǎn)變。[9]（29）

三

傳染疾病的潛伏期特征、傳播途徑的多樣性以及人口流動(dòng)等綜合因素會(huì)擴(kuò)大疫情的傳播范圍以及控制難度。尤其當(dāng)疫情轉(zhuǎn)化為跨地域危機(jī)時(shí)，整個(gè)治理結(jié)構(gòu)與治理流程都會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，危機(jī)復(fù)雜性的增殖將促使治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜性的擴(kuò)大，進(jìn)而增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)治理的難度。一項(xiàng)針對(duì)流行病疫情管理的研究指出，我們需要明確考慮環(huán)境、流行病學(xué)和社會(huì)因素之間潛在復(fù)雜的相互作用，因?yàn)檫@些因素在空間和時(shí)間上存在異質(zhì)性，并且受影響地區(qū)和其他地區(qū)往往相互關(guān)聯(lián)、彼此影響。[10]

故而，模糊治理的要點(diǎn)之三就是在風(fēng)險(xiǎn)治理中整合環(huán)境、疾病與社會(huì)等因素充分估測(cè)與考量受影響地區(qū)與其他地區(qū)可能存在的影響關(guān)系，打破地域界限對(duì)治理的“隔閡”，最大程度做好事前風(fēng)險(xiǎn)溝通，實(shí)現(xiàn)整體區(qū)域的聯(lián)動(dòng)。受制于行政要素，危機(jī)的跨區(qū)域流動(dòng)與行政轄區(qū)分立會(huì)削弱整體治理結(jié)構(gòu)的能力。疫情管理的治理架構(gòu)是一個(gè)相互嵌套的結(jié)構(gòu)，不僅疾病源頭區(qū)域是不同主體構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)，而且其他受影響區(qū)域內(nèi)部以及各區(qū)域之間亦構(gòu)成了龐大的宏觀網(wǎng)絡(luò)。但無論是全球風(fēng)險(xiǎn)治理還是國(guó)家范圍內(nèi)跨域風(fēng)險(xiǎn)治理，不同地域?qū)τ陲L(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)往往各不相同。尤其在風(fēng)險(xiǎn)的“科學(xué)不確定性”（scientific uncertainty）之下，不同主體由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分與感知存在差異，使得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)行動(dòng)也截然不同。[11]不同地區(qū)對(duì)危機(jī)的過激抑或遲鈍反應(yīng)，會(huì)成為風(fēng)險(xiǎn)的“社會(huì)放大器”（social amplification）[2]（214）。危機(jī)時(shí)期的信息流動(dòng)以及各地的不同反應(yīng)會(huì)使社會(huì)公眾對(duì)危機(jī)形成扭曲的認(rèn)知，從而對(duì)危機(jī)背后的科學(xué)支撐產(chǎn)生誤解，進(jìn)而放大了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的感知，提升了風(fēng)險(xiǎn)治理中的社會(huì)維穩(wěn)的成本。

此外，區(qū)域之間風(fēng)險(xiǎn)治理的差異性不利于建立社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的制度信任。隨著技術(shù)的進(jìn)步與科學(xué)方法的更新，個(gè)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的體驗(yàn)越來越被關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的信息所取代，個(gè)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制越來越被制度化的風(fēng)險(xiǎn)治理所取代。因此，人們比以往任何時(shí)候都更依賴風(fēng)險(xiǎn)信息源頭的信譽(yù)。[2]（222）但由于各地響應(yīng)程度、回應(yīng)方式與強(qiáng)度各不相同，使得不同地區(qū)的社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的整體體系存在偏差。各地區(qū)在治理規(guī)模、治理經(jīng)驗(yàn)與治理水平等要素的疊加中表現(xiàn)出了不同的治理績(jī)效，在媒體宣傳的放大效應(yīng)下，社會(huì)公眾會(huì)在不同地區(qū)治理手段的比較當(dāng)中產(chǎn)生對(duì)本地區(qū)治理能力的不信任。制度信任的流失往往同治理失能、治理績(jī)效式微以及不充分、不真實(shí)的信息顯著相關(guān)。[2]（227）從合作難度的角度看，有關(guān)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的協(xié)同治理研究同樣指出，府際之間的橫向合作是協(xié)同的重要瓶頸，這可能緣于府際之間相對(duì)低下的相互信任，也可能出于地區(qū)之間利益的相互排斥。[12]因此，必須要通過一個(gè)明確的、可預(yù)測(cè)的與公平的制度框架以保證地域之間的聯(lián)動(dòng)，而這就有賴于中央政府的協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)。由此，模糊地域邊界，加強(qiáng)區(qū)域危機(jī)治理聯(lián)動(dòng)，旨在在統(tǒng)一安排與決策部署之下，通過地方之間及時(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通及時(shí)采取聯(lián)動(dòng)措施，與治理經(jīng)驗(yàn)、治理策略的相互借鑒，融合不同地區(qū)環(huán)境、社會(huì)等因素采取因地制宜的治理方法，從而實(shí)現(xiàn)宏觀治理結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性與微觀治理策略靈活性之間的平衡。

四

借鑒風(fēng)險(xiǎn)治理的框架，我們提出了針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“模糊治理”概念。對(duì)于傳染疾病的疫情管理而言，模糊治理試圖通過模糊組織邊界與區(qū)域邊界來形成一個(gè)縱橫結(jié)構(gòu)相互嵌套的整體治理結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)模糊風(fēng)險(xiǎn)議題的有效管理。傳染病疫情是一個(gè)高度不確定的議題，模糊治理旨在以確定的手段來應(yīng)對(duì)不確定，以危機(jī)之下的彈性反應(yīng)與靈活合作來提升危機(jī)治理的效率。需要指出，風(fēng)險(xiǎn)溝通在模糊治理中扮演著重要角色。對(duì)于疫情這種不確定性的議題，風(fēng)險(xiǎn)溝通以穩(wěn)定的信息流使不同的參與主體形成統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，高效地采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)溝通可以在一定程度上消解媒體報(bào)道與民間傳遞的不實(shí)信息，進(jìn)而消除公眾恐慌。[7]質(zhì)言之，任何風(fēng)險(xiǎn)都是對(duì)治理體系與治理能力的考驗(yàn)，這不僅是權(quán)力主體的責(zé)任，其更加依靠全社會(huì)不同主體共同參與。在不確定中尋找確定，就是模糊治理的核心要義。

〔參考文獻(xiàn)〕

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