我國(guó)混合所有制改革現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題探析

摘要：自上世紀(jì)90年代提出混合所有制改革的概念以來(lái)，已逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展的重要組成部分。隨著國(guó)資委陸續(xù)啟動(dòng)混合所有制試點(diǎn)改革，涉及兼并重組、職工持股、資產(chǎn)證券化等方式。目前出現(xiàn)的問(wèn)題主要表現(xiàn)在股權(quán)制衡、國(guó)有股份“一家獨(dú)大”和國(guó)有資產(chǎn)流失。因此，為解決這些問(wèn)題，需要完善公司治理，建立中小股東保護(hù)機(jī)制，并引入獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)提高企業(yè)自身的整體素質(zhì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：混合所有制改革;國(guó)有企業(yè);公司治理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F276.1;F271?文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：

2096-3157（2020）05-0045-02

混合所有制經(jīng)濟(jì)是未來(lái)中國(guó)包容性體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)充性的制度安排。黨的十九大報(bào)告也再次提升了混合所有制改革在深化經(jīng)濟(jì)體制改革中的地位。由于混合所有制較好地整合了資本、管理、效率等要素并實(shí)現(xiàn)合理配置，給企業(yè)帶來(lái)了良好的前景，明顯增強(qiáng)了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，發(fā)展健康的混合所有制，不僅是制度需要更是市場(chǎng)需求。

一、混合所有制改革路徑探索

回顧我國(guó)所有制改革的歷程，2003年，黨的十六屆三中全會(huì)創(chuàng)造性地提出了“大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式?！眹?guó)有企業(yè)的所有者是全體人民，而政府代表人民行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，因此股東就成為了中央或地方政府委托的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。它是一個(gè)雙重角色，既代表本級(jí)政府行使出資人的股東職能，又通過(guò)行政權(quán)力對(duì)國(guó)有企業(yè)行使行政職能。這種“左手管右手”的現(xiàn)象容易使得國(guó)資委的監(jiān)管職能出現(xiàn)漏洞，進(jìn)而出現(xiàn)“所有者缺位”的現(xiàn)象。為了解決這一現(xiàn)象國(guó)家繼續(xù)實(shí)施“抓大放小”的改革策略，將處在戰(zhàn)略性行業(yè)、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的國(guó)有企業(yè)以“做強(qiáng)做大”為目標(biāo)進(jìn)行集團(tuán)化改組;將經(jīng)營(yíng)困難、經(jīng)濟(jì)效益差的中小國(guó)有企業(yè)通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易被推向市場(chǎng)，走上民營(yíng)化之路。

學(xué)術(shù)界和政界對(duì)于混合所有制改革的路徑機(jī)制進(jìn)行了多方位的探索。我國(guó)從2016年開(kāi)展第一批混合所有制改革試點(diǎn)，2017年開(kāi)展第二批試點(diǎn)，前兩批共19家試點(diǎn)企業(yè)在推進(jìn)改革的過(guò)程中，出現(xiàn)了一批具有示范意義和標(biāo)桿作用的亮點(diǎn)企業(yè)，加快混合所有制改革向“全方位延伸、向縱深化發(fā)展、向短板處突破”。2018年，第三批試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大了混合所有制改革的范圍和重點(diǎn)，增加了10家央企和21家地方國(guó)企。相較于前兩批試點(diǎn)而言，第三次試點(diǎn)重心在完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、健全法人治理和激勵(lì)約束等方面，跟投機(jī)制、員工持股等在內(nèi)的中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制成為混合所有制改革試點(diǎn)新趨勢(shì)。2019年，在前三批混合所有制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)開(kāi)展第四批160家企業(yè)的改革試點(diǎn)工作，其中中央企業(yè)107家，地方企業(yè)53家。此次試點(diǎn)不局限于重要領(lǐng)域的企業(yè)，定位在“擴(kuò)數(shù)量”和“擴(kuò)領(lǐng)域”兩個(gè)方向。

經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)規(guī)模一步步擴(kuò)大，在銀行、民航、電力等行業(yè)已經(jīng)形成壟斷的局面。但是隨著規(guī)模的迅速擴(kuò)張，企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有及時(shí)地改變，這就導(dǎo)致許多國(guó)企的經(jīng)營(yíng)層和管理層之間出現(xiàn)了很多的代理層級(jí)，導(dǎo)致國(guó)企的效率不高，活力不強(qiáng)。因此新一輪混合所有制改革的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤豳|(zhì)增效”，一方面為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值鼓勵(lì)其參股民營(yíng)企業(yè)，另一方面，在國(guó)企、央企中引入非國(guó)有資本，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和資源配置，提升發(fā)展動(dòng)力。

二、存在的問(wèn)題

1.股權(quán)制衡問(wèn)題

混合所有制改革涉及國(guó)有股東和非國(guó)有股東這兩種異質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)行為主體，二者之間形成的制衡關(guān)系影響公司治理機(jī)制的有效性。當(dāng)國(guó)有股東控股企業(yè)時(shí)，政府部門(mén)與企業(yè)間仍然存在著復(fù)雜的委托代理關(guān)系，且自身還承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任，無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的公司效率。而伴隨混合所有制改革的不斷深入，非國(guó)有股東在企業(yè)決策中的參與的程度逐漸增加，權(quán)責(zé)利關(guān)系也會(huì)重新調(diào)整，原國(guó)有股東會(huì)擔(dān)心其控制權(quán)被削弱甚至喪失，尋租空間縮小，既得利益受損，導(dǎo)致消極對(duì)待改革。同時(shí)由于非國(guó)有股東也擔(dān)心自己在公司重大事項(xiàng)決策中的話語(yǔ)權(quán)受到限制，對(duì)公司治理和運(yùn)營(yíng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益得不到保障，為了降低風(fēng)險(xiǎn)，盡快收回投資成本，他們可能會(huì)采取損害國(guó)有資本的行為。因此，在混合所有制改革的進(jìn)程中，如果不能權(quán)衡好雙方的控制權(quán)就會(huì)引發(fā)企業(yè)治理效率的缺失問(wèn)題，股權(quán)混合的改革初衷難以實(shí)現(xiàn)，無(wú)法將“蛋糕”共同做大。

2.國(guó)有股份“一家獨(dú)大”

在混合所有制改革的過(guò)程中，為保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和國(guó)有的性質(zhì)，國(guó)有股份“一家獨(dú)大”的現(xiàn)象較為普遍。國(guó)有控股企業(yè)擁有雄厚的資本和方便的融資渠道，同時(shí)還可以通過(guò)獲得政府的壟斷資源而贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提升企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。但在“一家獨(dú)大”的結(jié)構(gòu)中，“所有者缺位”現(xiàn)象明顯，所有者與經(jīng)營(yíng)者間的委托—代理關(guān)系不明確，企業(yè)的運(yùn)行效率很難提高。這一問(wèn)題在中小國(guó)有企業(yè)中廣泛存在?！耙患要?dú)大”還衍生出來(lái)一系列的公司治理難題，例如大股東在股東會(huì)中占據(jù)控制地位，利用其自身更強(qiáng)的談判能力，侵占中小股東利益。身為超級(jí)股東的國(guó)有資本在維護(hù)自身利益方面擁有足夠的動(dòng)機(jī)和更強(qiáng)的談判能力，存在因規(guī)避改革而帶來(lái)利益損失的可能性，最終導(dǎo)致中小股東、企業(yè)職工、社會(huì)民眾缺乏可靠的利益代表，合理的利益訴求無(wú)法滿(mǎn)足。

3.國(guó)有資產(chǎn)流失

國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)全體人民的共同財(cái)富，因此我們需要保障國(guó)有資產(chǎn)安全。探究混合所有制改革過(guò)程中出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失有以下原因。一是資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估不公允。由于評(píng)估過(guò)程中主觀估計(jì)的成分占比較大，相關(guān)決策人可能會(huì)利用手中的權(quán)力，在估值過(guò)程中尋求超額收益。因此國(guó)有資產(chǎn)很容易被高值低估或應(yīng)估未估。被低估的國(guó)有資產(chǎn)低于其本身的市場(chǎng)價(jià)值，入股后導(dǎo)致國(guó)有股占比被壓縮，造成流失。同樣，如果對(duì)非國(guó)有資產(chǎn)低值高估，參股國(guó)有企業(yè)后，同樣壓縮了國(guó)有股的占比，引發(fā)流失。二是信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的幕后交易。國(guó)企、央企的委托代理層級(jí)多，鏈條長(zhǎng)，管理難度大，很容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)的情況。在此情形下，大量的場(chǎng)外交易損害國(guó)有資產(chǎn)。北京市檢察院在研究混合所有制改革中非法侵占資產(chǎn)問(wèn)題的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的違規(guī)手段包括設(shè)立“小金庫(kù)”或“賬外資金”，以及管理層將固定資產(chǎn)提前報(bào)廢、虛增負(fù)債、隱藏公司對(duì)外債權(quán)等做法來(lái)做假賬和調(diào)賬，這些都將導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。

三、建議及措施

1.完善公司治理機(jī)制

混合所有制改革不僅僅是股權(quán)的變更，它還涉及建立有效、規(guī)范的公司治理機(jī)制。因此需要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求推進(jìn)混合所有制改革，建立透明清晰的公司治理機(jī)制，規(guī)范建設(shè)監(jiān)督部門(mén)，通過(guò)增設(shè)外部董事和獨(dú)立董事，優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)外部董事的市場(chǎng)化配置力度，對(duì)于獨(dú)立董事的聘任，限制其任職的企業(yè)數(shù)量，以使其更認(rèn)真、公正地履行自身職責(zé)。強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職能作用，明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的監(jiān)事責(zé)任，建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)考核體系。同時(shí)應(yīng)完善經(jīng)理層的任免、考評(píng)的市場(chǎng)化進(jìn)程，以規(guī)范、透明、全過(guò)程的運(yùn)作流程，打破固有特殊群體已形成的潛在利益，避免內(nèi)部人控制的問(wèn)題。高效的公司治理機(jī)制就是要同時(shí)發(fā)揮好董事會(huì)的決策功能、經(jīng)理層的管理功能、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功能。2019年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》，正式宣告了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)由“管企業(yè)”向“管資本”的身份轉(zhuǎn)變，他把政府和企業(yè)之間從行政關(guān)系變成股權(quán)關(guān)系，政府僅抓國(guó)有資本的戰(zhàn)略投資權(quán)、人事任免權(quán)、收益分紅權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給企業(yè)，因此，建設(shè)科學(xué)完善的公司經(jīng)營(yíng)治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。

2.建立中小股東保護(hù)機(jī)制

為解決國(guó)有股“一家獨(dú)大”的問(wèn)題，需要建立中小股東保護(hù)機(jī)制。首先，設(shè)置累計(jì)投票制，企業(yè)中的小股東選擇利益代表，按照候選人數(shù)相應(yīng)地成倍擴(kuò)大每個(gè)股東的投票表決權(quán)，在代表自己利益的一個(gè)或幾個(gè)候選人身上集中投放擴(kuò)張后的總票數(shù)，在一定程度上平衡大小股東間的利益。其次，完善小股東的代理投票權(quán)。本人投票或依法由被代理人投票都具有同等的法律效力。同時(shí)股東大會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)設(shè)置會(huì)場(chǎng)，現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議與網(wǎng)絡(luò)投票兩種形式相結(jié)合，為中小股東參加會(huì)議提供便利。此外，優(yōu)化股東股利分配方面的限制措施。規(guī)范公司的具體股利分配活動(dòng)，以保障小股東通過(guò)股利獲得收益的權(quán)利，進(jìn)而提高中小股東參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的積極性，促進(jìn)混合所有制改革作用的增效和公司的良性化發(fā)展。

3.引入獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)

資產(chǎn)評(píng)估涉及企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、市場(chǎng)、核心技術(shù)等多項(xiàng)內(nèi)容，因此在混合所有制改革過(guò)程中，企業(yè)應(yīng)委托具有資質(zhì)和能力且客觀公正的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。但由于不同的機(jī)構(gòu)的規(guī)模、行業(yè)習(xí)慣、員工素質(zhì)并不相同，使得評(píng)估結(jié)果參差不齊。國(guó)資委可以建立統(tǒng)一的評(píng)估機(jī)構(gòu)庫(kù)，設(shè)立準(zhǔn)入機(jī)制，實(shí)行動(dòng)態(tài)考核，將具有較強(qiáng)公信力、業(yè)務(wù)質(zhì)量高的機(jī)構(gòu)納入庫(kù)中，并動(dòng)態(tài)淘汰不合格的機(jī)構(gòu)，保證評(píng)估結(jié)果公允、真實(shí)、全面、客觀。同時(shí)建立評(píng)估報(bào)告公示、復(fù)查制度。聘請(qǐng)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)房屋、土地等重要資產(chǎn)進(jìn)行復(fù)審，評(píng)價(jià)評(píng)估方法、相關(guān)參數(shù)的選取是否合理并出具獨(dú)立意見(jiàn)。此外，將資產(chǎn)評(píng)估的結(jié)果向職工公示。因?yàn)槠髽I(yè)職工在企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的第一線，對(duì)資產(chǎn)的使用狀況、資產(chǎn)范圍是否全面、資產(chǎn)質(zhì)量?jī)?yōu)劣與否更為熟悉。所有職工成為評(píng)估報(bào)告的第三道防線，通過(guò)及時(shí)發(fā)現(xiàn)報(bào)告中存在的問(wèn)題，督促評(píng)估機(jī)構(gòu)在開(kāi)展工作時(shí)公允客觀、公正，增強(qiáng)報(bào)告的公信力。

4.建立公平的市場(chǎng)秩序

國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革進(jìn)程的推進(jìn)，還需國(guó)家發(fā)揮引導(dǎo)作用營(yíng)造一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和高效的交易平臺(tái)，吸引各類(lèi)資本投資，消除地方保護(hù)主義，弱化行業(yè)壁壘，貫通企業(yè)發(fā)展和互聯(lián)互通的道路，實(shí)現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展。除此之外，為了有效調(diào)動(dòng)非公有資本的投資積極性，還應(yīng)當(dāng)適度降低準(zhǔn)入門(mén)檻，提升市場(chǎng)交易透明度，為非公有資本提供收益保障。同時(shí)，政府部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管也要到位，努力做到維護(hù)各類(lèi)投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，高效發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

鄭蕾，北方工業(yè)大學(xué)碩士研究生;研究方向：混合所有制改革。