扶貧移民權(quán)益問題與對策

劉希磊 紀(jì)庚

[提要] 扶貧移民權(quán)益關(guān)系移民生存發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧成效。本文通過案例研究，分析當(dāng)前扶貧移民存在的政治權(quán)益意識淡薄、發(fā)展權(quán)益認(rèn)識不全面和文化權(quán)益被忽視的問題，就健全保護(hù)扶貧移民權(quán)益機制、保障扶貧移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)權(quán)益、促進(jìn)扶貧移民融入社區(qū)環(huán)境和增強移民法律意識和維權(quán)意識等方面提出建議。

關(guān)鍵詞：扶貧移民;政治權(quán)益;發(fā)展權(quán)益;文化權(quán)益

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目資助（項目編號：15YJCZH097）

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年2月4日

移民搬遷是我國精準(zhǔn)扶貧工程的重要載體，是脫貧攻堅“五個一批”的重要組成部分。移民搬遷的主體是貧困人口，屬于當(dāng)今社會的弱勢群體。從一般意義上講，弱勢群體生產(chǎn)生活物理空間的轉(zhuǎn)換并不能帶來生計狀況的好轉(zhuǎn)。但我國實施的易地扶貧搬遷工程，是以政府主導(dǎo)在政策設(shè)計上出于“一方水土養(yǎng)不起一方人”而通過搬遷實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”目標(biāo)的民生工程。到2020年，我國至少有1，680萬農(nóng)村貧困人口通過搬遷實現(xiàn)脫貧。這一龐大的群體能否按照政策設(shè)計實現(xiàn)脫貧發(fā)展事關(guān)國家戰(zhàn)略，事關(guān)社會穩(wěn)定。但在實際中，移民安置房空置現(xiàn)象時有發(fā)生，移民“無地可種，無事可做，生活也無保障，不得不返回原址”。權(quán)益作為個人生存、發(fā)展的重要抓手，是個人脫嵌于困境的關(guān)鍵要素，移民權(quán)益不能有效得到保障，直接影響移民生存發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧成效?；诖耍覀円再F州威寧縣黑土河鎮(zhèn)移民安置點為個案，分析該鎮(zhèn)移民的權(quán)益保護(hù)問題，以期能夠為移民生存發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧工作有所幫助。

一、案例情況及調(diào)研方式

貴州威寧縣黑土河鎮(zhèn)屬烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)，位于貴州西北部，該鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境脆弱，土地貧瘠、人地矛盾突出、水資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、交通不便、農(nóng)民收入主要以種植業(yè)為主。居住有漢族、彝族、回族、苗族、仡佬族等5個民族，有5，700余戶22，000余人，該鎮(zhèn)是一類貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是全縣最為貧困的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。該鎮(zhèn)自2015年啟動易地扶貧搬遷工作，2016年搬遷了101戶512人，其中搬到鎮(zhèn)政府所在地64戶311人。2017年搬遷87戶455人，2018年計劃搬遷78戶366人。

本次調(diào)研對象是2016年依托城鎮(zhèn)搬遷到黑土河鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所在地黑土河村的64戶移民戶，調(diào)研歷時半個月，主要采用深入訪談和問卷調(diào)查的方式，其中，訪談?wù){(diào)查11戶。問卷調(diào)查35戶，有效問卷31份，問卷的有效率為88.57%。問卷調(diào)查對象漢族占80%，男性占73%，女性為27%。被調(diào)查對象年齡最小的27歲，年齡最大的67歲，其中家庭勞動力人數(shù)為1人的比例為13%，2～3人的為58%，4人及以上的為19%，受教育程度文盲的為14%，小學(xué)的為59%，初中的為22%，高中及以上的為5%。

二、扶貧移民權(quán)益問題

從一般意義上來講，權(quán)益是指公民受法律保護(hù)的權(quán)利和利益。人們的奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)，對利益的需求是人類行為的動因，利益是權(quán)益的核心，權(quán)利則是利益的保障。從社會學(xué)角度，學(xué)界對權(quán)益問題的關(guān)注多集中于幾類人群，如婦女兒童、青少年、農(nóng)民工、農(nóng)民、弱勢群體等。具體到移民群體，學(xué)者討論的有生態(tài)移民權(quán)益保護(hù)與政策責(zé)任的問題，分析了“因搬遷而派生出如下權(quán)益：生存發(fā)展權(quán)、社會福利權(quán)、公眾參與權(quán)與申訴權(quán)等”，在扶貧移民權(quán)益保障方面，分析了扶貧移民權(quán)益，即政治權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益、發(fā)展權(quán)益及和諧權(quán)益四個方面。

（一）扶貧移民的政治權(quán)益意識淡薄。政治權(quán)益是移民的基本權(quán)益，是移民實現(xiàn)其他權(quán)益的基礎(chǔ)和政治保障?；跉v史專制統(tǒng)治的政治文化和我國傳統(tǒng)文化影響，加之參政議政渠道建設(shè)的滯后以及經(jīng)濟上長期處于弱勢的地位，農(nóng)民群體政治參與意識和權(quán)利意識普遍缺乏，主體性缺失。扶貧移民作為貧困農(nóng)民的一部分，其基本的生存和發(fā)展得不到有效的保障，根本沒有心思去關(guān)注自身的政治權(quán)益，不同程度的表現(xiàn)出“政治權(quán)益冷漠癥”。訪談中我們了解到，移民對搬遷政策的了解渠道是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和村組干部的宣傳和動員，更多的是關(guān)心與經(jīng)濟利益和物質(zhì)利益密切相關(guān)的內(nèi)容。黑土河鎮(zhèn)的移民表示，搬遷前，他們關(guān)心的是“自己出多少錢，搬到哪兒，什么時候搬，怎么分房子”，至于移民搬遷的規(guī)劃、搬遷選址、后續(xù)發(fā)展扶持等問題“是政府考慮的事”。根據(jù)當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府的方案，移民搬遷后組成一個村民組，納入到黑土河村來管理，但經(jīng)調(diào)查得知，搬遷到黑土河鎮(zhèn)的101戶512人的移民，沒有任何1人擔(dān)任村干部、村組長等職務(wù)，具體的一些事物是由原來村的村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員來對接處理，搬到黑土河鎮(zhèn)一年以來，移民們沒有參與黑土河村的村級事務(wù)。調(diào)查問卷顯示，搬遷前三年，他們參加過村民選舉活動的移民僅占了35.48%，沒有參加過的占到了64.52%。搬遷前曾參加過村支兩委各類會議的有32.26%，從未參加過的占67.74%。有83.87%的受訪者表示從來沒有主動給村支兩委提出過意見和建議，有12.90%的表示提過意見，但是村支兩委既沒有采納也沒有給反饋。僅有3.23%的受訪者表示主動給村支兩委提出過意見和建議并得到了采納。

（二）扶貧移民對發(fā)展權(quán)益認(rèn)識不全面。發(fā)展權(quán)益是移民在遷入地“穩(wěn)得住、能致富”，獲得穩(wěn)定生活的核心權(quán)益。發(fā)展權(quán)益包括涉及移民今后發(fā)展的各種權(quán)利，只有從長遠(yuǎn)對這些權(quán)益有足夠的認(rèn)識和運用，移民群體才能真正融入到搬遷地的經(jīng)濟文化系統(tǒng)中。教育作為阻斷“窮根”的手段被全社會所認(rèn)可，移民群眾對下一代的教育重視程度都有較好的行動支持。從調(diào)查情況來看，100%的受訪對象和問卷調(diào)查結(jié)果顯示遷入地的教育資源和便利程度好于原住地，在有子女接受義務(wù)教育的移民戶中，有近80%的受訪對象表示因為子女教育因素作出了搬遷的決定。我們也了解到，因為孩子在遷入地接受教育，極大地減少了移民的“返遷率”，增加了老年人“安居”遷入地的比率。發(fā)展權(quán)益中移民對自身技能提升機會的運用情況卻是不樂觀的。作為非農(nóng)就業(yè)能力提升和獲得可持續(xù)發(fā)展能力的技能培訓(xùn)，是政府開展移民搬遷工程的重要配套措施。但這一方面往往被移民群體所忽視或不重視，這種情況不利于移民的長遠(yuǎn)發(fā)展。然而，移民群體對遷入地社區(qū)資本的利用認(rèn)識不深不全面，會成為制約移民發(fā)展的主要問題。組成移民群體身份源自于國家的扶貧政策，是內(nèi)嵌于扶貧政策而在搬遷后一段時間脫嵌于遷入地的生產(chǎn)生活系統(tǒng)的、因政策性安排而遷移到安置點的特殊群體，他們與遷入地居民相比，資源占有情況是不同的，移民遷入后，勢必擠占了遷入地的資源和機會，如在就業(yè)機會上，在公共空間的占有上，無形中造成了“外來”的移民群體與遷入地的“原居民”的關(guān)系緊張。移民在遷入地獲得穩(wěn)定的發(fā)展，離不開遷入地經(jīng)濟文化系統(tǒng)的支持，離不開社區(qū)資本的輸入與運用，這需要引起移民群體和主管部門的高度重視。

（三）扶貧移民文化權(quán)益易被忽視。良好的文化在價值引領(lǐng)、社會凝聚、國家治理中具有特殊功能和不可替代的作用。貴州少數(shù)民族較多，移民群體中有較多少數(shù)民族群眾，他們有自身的文化系統(tǒng)和文化需求訴求，尤其是整體搬遷的少數(shù)民族群眾，他們對遷入地的民族文化公共空間和服務(wù)更加關(guān)注。但在移民搬遷的實踐中，普遍存在不同民族混雜搬遷集中安置的情況，或不同民族安置于遷入地混雜居住的情況。文化是生產(chǎn)方式和生活方式抽象呈現(xiàn)的客觀存在，那就不可避免存在不同移民群體間、移民與遷入地居民間的文化差異，也就不可避免存在文化涵化和文化整合等顯現(xiàn)。從實際實踐方面可以說，每個民族、每個社區(qū)都有自身的文化，經(jīng)過長時間的積累形成了本身的文化系統(tǒng)，并且這些文化系統(tǒng)是與其生產(chǎn)生活的環(huán)境休戚相關(guān)。生產(chǎn)生活環(huán)境變了，與其相適應(yīng)的文化必然要調(diào)試變遷，從而會帶來搬遷后部分少數(shù)民族移民的文化脈絡(luò)被割裂、文化傳承被阻斷的情況，同一居住地不同民族“強勢文化”與“弱勢文化”的交鋒和重塑問題也會發(fā)生。經(jīng)驗表明，文化是“一把雙刃劍”，既是移民與遷入地居民融合發(fā)展的“潤滑劑”，也是發(fā)生各類沖突的“引燃點”。在調(diào)研地，雖然沒有少數(shù)民族移民文化權(quán)益受侵受損的情況，但移民群體中的受訪對象均表示移民群體與遷入地居民存在“心理上的隔閡”，移民群體自身感覺在遷入地“不自在”。

三、保護(hù)扶貧移民權(quán)益的建議

（一）健全保護(hù)扶貧移民權(quán)益的機制。一是完善扶貧移民知情權(quán)保護(hù)機制。當(dāng)前，貴州已經(jīng)基本完成188萬的移民搬遷任務(wù)，今后涉及到移民搬遷后的后續(xù)發(fā)展相關(guān)問題。作為一類“特殊群體”或“弱勢群體”，扶貧移民在經(jīng)濟和信息掌握方面還有一定的劣勢，他們往往也是影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險因素。不論是從公民應(yīng)該享有的權(quán)利方面還是作為一個群體，扶貧移民的知情權(quán)都應(yīng)給予保護(hù)。貴州可利用“大數(shù)據(jù)行動戰(zhàn)略”的相關(guān)政策措施，廣泛借助互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等手段，加大對扶貧移民政策的宣傳，對移民普遍關(guān)注的相關(guān)問題、共性問題收集整理，突破時間和空間的限制，開發(fā)網(wǎng)上政務(wù)便民服務(wù)系統(tǒng)，嫁接起政府與扶貧移民之間的橋梁，便捷服務(wù)移民群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)一級組織，做好政策和信息的把握，確保服務(wù)工作的“最后一公里”暢通。二是完善移民參與權(quán)保護(hù)機制。公民參與制定政策是公共治理的重要內(nèi)容，是提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分。在制定涉及扶貧移民相關(guān)制度規(guī)定時，應(yīng)充分調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上吸收具有議事能力和代表群體意見的移民代表參與決策過程，確保移民享有參與權(quán)。尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)制定本地扶貧移民的相關(guān)制度方面，一定要合規(guī)合法地吸收移民代表參與。三是嚴(yán)格規(guī)范移民權(quán)益監(jiān)督權(quán)。充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、審計系統(tǒng)的作用，確保扶貧移民相關(guān)政策落實到位，保障扶貧移民的合法權(quán)益不受侵犯。

（二）保障扶貧移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)權(quán)益。就業(yè)是扶貧移民工作的重中之重，是扶貧移民搬遷后的核心問題，是移民維護(hù)各項權(quán)益的基礎(chǔ)，是扶貧移民最為關(guān)心也是最難解決的問題。一是高度重視和保障移民就業(yè)。各級政府要把增加扶貧移民就業(yè)、大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)、努力創(chuàng)造扶貧移民就業(yè)崗位擺到更加突出的位置。大力發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，加強園區(qū)工業(yè)，增強城鎮(zhèn)吸納移民就業(yè)的能力。加強區(qū)域勞務(wù)合作，強化服務(wù)意識，積極與務(wù)工需求大的地區(qū)聯(lián)系，開展訂單培訓(xùn)和定向輸出。積極擴大城鎮(zhèn)和社區(qū)的公益崗位吸納移民就業(yè)。二是強化移民就業(yè)能力的培訓(xùn)。結(jié)合扶貧移民的文化素質(zhì)、空余時間、就業(yè)去向提供針對性的就業(yè)能力培訓(xùn)。針對移民群體的不同對象，分類抓好就業(yè)技能培訓(xùn)、崗位技能提升培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，推動移民勞動力轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)產(chǎn)和轉(zhuǎn)業(yè)。與勞務(wù)合作相結(jié)合，因崗就業(yè)開展“訂單式”、“定向式”、“定崗式”培訓(xùn)，切實提高培訓(xùn)的精準(zhǔn)度。三是積極培育扶貧移民的致富發(fā)展典型。在遷入地著力培育一批移民群體中的致富發(fā)展典型，發(fā)揮他們的示范帶動作用，增強移民群體適應(yīng)新環(huán)境和自我發(fā)展的信心和決心。

（三）促進(jìn)扶貧移民融入社區(qū)環(huán)境。如前所述，扶貧移民搬遷到遷入地社區(qū)，會在一定程度上造成兩者關(guān)系的緊張，不利于移民群體發(fā)展和社區(qū)發(fā)展。要以社區(qū)為基本地域單元，通過提升社區(qū)服務(wù)、推動一體發(fā)展、發(fā)揮文化作用等方面推動兩者關(guān)系的融洽和社區(qū)發(fā)展。一是提升社區(qū)公共服務(wù)水平。移民搬遷完成后，要不斷提升社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、水平和能力，既要滿足“新來”的移民群體對公共服務(wù)的需求，又要讓遷入地居民感受到移民群體的到來推動了社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的改善以及公共服務(wù)能力和水平的提高。二是推動移民群體和遷入地原住居民一體發(fā)展。在就業(yè)能力提升培訓(xùn)、就業(yè)機會創(chuàng)造等方面，既要有針對性的面向移民群體提供機會和載體，又要兼顧社區(qū)其他居民，既要有所重點又要兼顧全體。在社區(qū)的物質(zhì)資本、金融資本、人力資本提升方面，更要注重一體化發(fā)展的原則。三是發(fā)揮文化的作用，推動移民與當(dāng)?shù)鼐用竦娜诤?。利用?jié)假日和重大活動積極設(shè)計有利于移民和當(dāng)?shù)鼐用窆餐瑓⑴c、增進(jìn)相互了解的文化項目，多創(chuàng)造機會增加彼此的文化交流和溝通，增強兩者的社區(qū)歸屬感和文化認(rèn)同。發(fā)揮少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)社會組織和制度的作用，如苗族“寨老”、布依族“議榔制”、侗族“款”，重視這些組織和制度在社區(qū)管理、社區(qū)秩序維護(hù)中的作用。四是尊重扶貧移民群體在遷入地社區(qū)的“話語權(quán)”，吸納移民代表參與社區(qū)管理。

（四）增強移民法律意識和維權(quán)意識。一是通過宣傳教育，不斷提高扶貧移民的法律意識和維權(quán)意識。 隨著我國法治社會建設(shè)的不斷推進(jìn)，學(xué)法用法更加深入人心。雖然當(dāng)前扶貧移民搬遷后的精力和重點在生計發(fā)展方面，平時對自身權(quán)益情況沒有更多的維護(hù)，但一旦他們的切身利益受損，就容易引發(fā)一定的信訪案件。在日常工作中，社區(qū)應(yīng)主動承擔(dān)起相關(guān)的職責(zé)，主動宣傳法律，提升移民的維權(quán)意識，提升防微杜漸的能力。二是積極提供法律援助、法律救濟，搭建多元的法律援助體系。各級政府和相關(guān)部門要主動關(guān)注扶貧移民的權(quán)益問題，在移民權(quán)益受到侵犯或存在侵犯風(fēng)險時應(yīng)給予法律援助和指導(dǎo)，及時化解和妥善處理各類糾紛、矛盾。積極吸納法律援助機構(gòu)、律師開展公益普法活動，引導(dǎo)移民群體知法守法，合理利用法律手段和途徑維護(hù)自身權(quán)益。三是暢通扶貧移民群體的維權(quán)渠道和反饋渠道。通過宣傳教育，引導(dǎo)移民通過合規(guī)合法的渠道和程序維護(hù)自身權(quán)益。權(quán)益主管部門要及時回應(yīng)移民反映的問題，與其他相關(guān)部門及時協(xié)同解決，將風(fēng)險隱患及時化解。

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