地方環(huán)境立法備案審查制度探討

葉璇 田信橋

[提要] 環(huán)境保護(hù)地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)在2015年《立法法》的修改后有一個(gè)擴(kuò)圍限權(quán)的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，但是在地方環(huán)保立法權(quán)的設(shè)立中，環(huán)境保護(hù)地方立法機(jī)關(guān)立法質(zhì)量問責(zé)機(jī)制的空白使該立法權(quán)下移的配套制度不完善，從而達(dá)不到良好的生態(tài)保護(hù)整體效果，因此通過對(duì)于環(huán)境保護(hù)地方立法的備案審查制度中審而不糾的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探索以立法機(jī)關(guān)問責(zé)、行政機(jī)關(guān)問責(zé)和司法機(jī)關(guān)問責(zé)的方式所形成的地方環(huán)保立法質(zhì)量問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建對(duì)生態(tài)保護(hù)的整體狀況能否形成積極影響。

關(guān)鍵詞：地方立法;備案審查;問責(zé)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年2月6日

一、問題的提出

在目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)地方立法中，關(guān)于水環(huán)境保護(hù)的地方立法在數(shù)量上達(dá)到了總量的1/2，水污染防治在中央以及地方的環(huán)境保護(hù)立法中備受重視，但是大氣污染的問題難以遏制，這就證明在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，仍存在立法不作為的現(xiàn)象。根據(jù)《2017中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，338個(gè)全國(guó)地級(jí)以上城市發(fā)生重度污染2，311天次、嚴(yán)重污染802天次，以PM2.5為首要污染物的天數(shù)占重度及以上污染天數(shù)的74.2%，以PM10為首要污染物的占20.4%，以O(shè)3為首要污染物的占5.9%。其中，有48個(gè)城市重度及以上污染天數(shù)超過20天，分布在新疆、河北、河南等12個(gè)省份（部分城市受沙塵影響）。大氣污染問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了人類身體健康，而環(huán)境保護(hù)地方立法的重點(diǎn)仍舊過分集中在水環(huán)境領(lǐng)域，在立法資源配置時(shí)，將難以解決的問題一拖再拖，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的總體質(zhì)量得不到提升。排除立法資源配置時(shí)關(guān)注重點(diǎn)上的差別，環(huán)境保護(hù)地方立法的區(qū)域失衡也是部分地區(qū)立法不作為的一個(gè)呈現(xiàn)，在華東與華南地區(qū)，環(huán)境保護(hù)地方立法的工作展開相對(duì)順利，但是在西北、華北地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后，地勢(shì)地貌的復(fù)雜程度等原因，相關(guān)環(huán)境保護(hù)地方立法主體的不作為容易被掩蓋，環(huán)境問題得不到重視的任何地方，都有問題惡化的可能性，從而影響生態(tài)環(huán)境的整體發(fā)展趨勢(shì)。

二、地方環(huán)境立法備案審查制度存在的主要問題

環(huán)境保護(hù)地方立法的備案審查制度審查結(jié)果的處理本應(yīng)該是審查目的的實(shí)現(xiàn)途徑，但是目前在地方立法實(shí)踐中審而不糾的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。究其原因，還是備案審查制度本身關(guān)于地方環(huán)保立法的審查標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一和審查結(jié)果追責(zé)方式法律空白的問題。

（一）審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于我國(guó)幅員遼闊的地域環(huán)境基礎(chǔ)因素不同，環(huán)境保護(hù)地方立法的備案審查標(biāo)準(zhǔn)如何界定以及中央與地方、地方與地方之間是否應(yīng)該存在地區(qū)化差異是環(huán)境保護(hù)立法備案審查標(biāo)準(zhǔn)央地是否要求統(tǒng)一的關(guān)鍵問題。目前，我國(guó)的備案審查制度主要的審查標(biāo)準(zhǔn)有合憲性審查、合法性審查和適當(dāng)性審查。合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)即為憲法，但是就合法性審查而言，《立法法》中規(guī)定省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是“不抵觸原則”，違背該原則有且僅有三種情況：一是立法主體超越其立法權(quán)限的;二是下位法規(guī)定違反上位法的;三是違反法定程序的，在環(huán)境保護(hù)地方立法質(zhì)量不高的情況下，最主要的原因是立法的重復(fù)與抄襲，以“不抵觸”原則為基本要求，無(wú)法體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)地方立法的特殊性，也無(wú)法避免立法質(zhì)量的進(jìn)一步下降。除此之外，尤其是環(huán)境因素差異較大的地域中，適當(dāng)性審查的標(biāo)準(zhǔn)如何確定，能否形成統(tǒng)一的適當(dāng)性審查監(jiān)督方式都是在環(huán)境保護(hù)地方立法備案審查標(biāo)準(zhǔn)劃分中必須考量的因素。正是由于以上不統(tǒng)一的難以協(xié)調(diào)，當(dāng)前我國(guó)地方立法的備案審查結(jié)果是否該得到執(zhí)行以及如何執(zhí)行的問題缺少了前提條件的鋪墊，立法過失的判斷也缺少了絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）審查結(jié)果追責(zé)法律制度的空白。備案審查機(jī)制在地方環(huán)保立法的適用中，對(duì)于違背“不抵觸”原則或者不符合適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，其制定主體在法律上必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但在這方面無(wú)論是《立法法》還是《監(jiān)督法》都沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，僅在部分地方的規(guī)章中對(duì)于規(guī)范性文件不報(bào)備的情況作出相關(guān)輕微處罰規(guī)定，在審查制度上，從中央到地方，針對(duì)環(huán)境保護(hù)的立法或者地方立法在審查中應(yīng)當(dāng)被追責(zé)的責(zé)任主體都沒有在法律責(zé)任的負(fù)擔(dān)上起到正面的警示作用，地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度中的法律責(zé)任的規(guī)定是空白的，審而不實(shí)、審而不糾的現(xiàn)象在追責(zé)機(jī)制的缺位下無(wú)法從根本上解決環(huán)境保護(hù)地方立法過程中的瀆職問題。

目前正是由于該方面立法的空白，地方立法主體即使在環(huán)境保護(hù)地方立法過程中存在過失也不必承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任，備案審查制度的監(jiān)督實(shí)際效果在法律責(zé)任追究效果極差的條件下，無(wú)法對(duì)地方環(huán)保立法規(guī)范性文件的質(zhì)量進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的要求與提升。因此，探索建立環(huán)境保護(hù)地方立法質(zhì)量問責(zé)機(jī)制來(lái)填補(bǔ)備案審查制度中追責(zé)措施的法律空白是十分必要的。

三、建立立法問責(zé)機(jī)制，完善備案審查制度

“一個(gè)人一旦被授予權(quán)力，那么他將面臨各種誘惑去誘使其濫用權(quán)力，最終可能會(huì)破壞正義。”法律責(zé)任的追究是法律能夠?qū)嵤┑挠行ПＵ?，法律的?shí)踐不僅需要制度的不斷完善，也需要問責(zé)機(jī)制的配套建立。當(dāng)前對(duì)于所面臨的環(huán)境保護(hù)地方立法權(quán)下移所產(chǎn)生的立法質(zhì)量不高的困境，地方環(huán)保立法質(zhì)量問責(zé)機(jī)制的配套建立就顯得尤為迫切，以我國(guó)地方環(huán)境保護(hù)立法的問責(zé)主體分類，應(yīng)當(dāng)從立法機(jī)關(guān)問責(zé)、行政機(jī)關(guān)問責(zé)和司法機(jī)關(guān)問責(zé)三個(gè)方面討論，以求初步形成相對(duì)完善的環(huán)境保護(hù)地方立法質(zhì)量問責(zé)機(jī)制。

（一）立法機(jī)關(guān)問責(zé)。立法機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境保護(hù)地方立法的立法過失問責(zé)方式主要建立在備案審查制度的完善過程中，為了使地方人大及其常委會(huì)能更好地實(shí)施其在追責(zé)過程中的職責(zé)。首先，必須在地方人大常委的組成上作出突破和創(chuàng)新，建立專門的地方環(huán)境保護(hù)立法質(zhì)量問責(zé)委員會(huì)，與環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)協(xié)同管理，使地方立法機(jī)關(guān)的問責(zé)權(quán)力行使有章可循、有法可依;其次，配套建立與地方人大問責(zé)機(jī)制聯(lián)動(dòng)的多部門溝通平臺(tái)，將地方人大與地方政府和相關(guān)環(huán)保組織信息共享途徑拓寬，互相提醒與溝通，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)地方立法的質(zhì)量問題。

（二）行政機(jī)關(guān)問責(zé)。關(guān)于環(huán)境保護(hù)地方立法的行政機(jī)關(guān)問責(zé)機(jī)制，可以當(dāng)前我國(guó)重大行政決策終身問責(zé)制度為模板，其問責(zé)主體主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，由于《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》在2018年的實(shí)施，該問責(zé)方式在目前的行政機(jī)關(guān)問責(zé)中有良好的制度框架，并且在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六十七條規(guī)定：“上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有關(guān)工作人員有違法行為，依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)向其任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議。依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而有關(guān)環(huán)境保護(hù)主管部門不給予行政處罰的，上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以直接作出行政處罰的決定?！痹诖嘶A(chǔ)上，將環(huán)境保護(hù)地方立法質(zhì)量問題跨區(qū)域協(xié)調(diào)問責(zé)方式和終身追責(zé)的時(shí)間限定相結(jié)合，增強(qiáng)對(duì)于地方環(huán)保立法過失的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處罰強(qiáng)度，以減少問題地方環(huán)保立法的出現(xiàn)。

（三）司法機(jī)關(guān)問責(zé)。司法機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境保護(hù)地方立法過失的問責(zé)只能建立在環(huán)境犯罪基礎(chǔ)上，首先明確將個(gè)人利用地方立法的漏洞實(shí)施環(huán)境違法犯罪的行為突破用人單位的保護(hù)，將以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的不作為為掩蓋的謀求個(gè)人利益的環(huán)境刑事犯罪單獨(dú)作為定罪依據(jù)，避免環(huán)境保護(hù)地方立法產(chǎn)生官商勾結(jié)現(xiàn)象。其實(shí)在1936年法國(guó)最高行政法院的判例中，就體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)對(duì)于立法過失的國(guó)家賠償痕跡，即對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)措施立法造成經(jīng)濟(jì)損害立法機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)賠償責(zé)任的案例，這是在公共負(fù)擔(dān)原則的基礎(chǔ)上形成的一種審判觀點(diǎn)，但是由于我國(guó)的立法過失追責(zé)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)、政治、文化背景的不同下，只能借鑒經(jīng)驗(yàn)不可盲目引用，所以建立完善符合中國(guó)國(guó)情的地方立法質(zhì)量問責(zé)機(jī)制是當(dāng)前法治化進(jìn)程的重要一步。

綜上，將環(huán)境保護(hù)地方立法的立法質(zhì)量問責(zé)機(jī)制構(gòu)建完善，不僅有利于將備案審查制度體系化，更有利于通過追責(zé)制度的威懾作用進(jìn)一步提升環(huán)保保護(hù)地方立法的質(zhì)量，以達(dá)到生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)效果。

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