中華人民共和國成立以來農(nóng)村土地經(jīng)營政策演進研究

韓 寧

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 河南 鄭州 450046)

中華人民共和國成立之初，農(nóng)村土地經(jīng)營經(jīng)歷了從農(nóng)村土地私有私營到公有公營的變革。公有公營模式導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，溫飽問題的解決仍然面臨瓶頸制約。改革開放后開始探索農(nóng)村土地家庭承包制，家庭承包制極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，溫飽問題得以解決，但隨之而來的是農(nóng)村土地細(xì)碎化、分散化帶來的農(nóng)村土地?zé)o法有效適度規(guī)模經(jīng)營的問題。從農(nóng)村土地經(jīng)營“兩權(quán)分離”下圍繞“承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)的探索到農(nóng)村土地經(jīng)營“三權(quán)分置”下圍繞“土地經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)的探索，彰顯了農(nóng)村土地經(jīng)營政策對于保障農(nóng)民利益、實行適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力的執(zhí)著追求和不懈努力。本文通過對中華人民共和國成立以來農(nóng)村土地經(jīng)營政策演進的梳理，探求農(nóng)村土地政策的演進規(guī)律和啟示，展望農(nóng)村土地政策的演進方向，助力鄉(xiāng)村振興。

一、改革開放前農(nóng)村土地經(jīng)營政策沿革

(一)土地私有的小農(nóng)經(jīng)營模式

1946年5月，中共中央發(fā)出《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》(史稱《五四指示》)。該文件推動了解放區(qū)的土地改革，為實現(xiàn)“耕者有其田”指明了方向。1947年9月，中共中央通過了《中國土地法大綱》。該文件在肯定前述政策的基礎(chǔ)上，基于符合廣大群眾利益的考慮，果斷廢除了封建半封建性質(zhì)的剝削土地制度，使無地或少地農(nóng)民獲得了相應(yīng)的土地。《中國土地法大綱》滿足了廣大群眾對土地利益的訴求，“尤其是‘均分化土地’的政策理念一直延續(xù)至今”[1]。值得說明的是，在《中國土地法大綱》實施過程中，針對出現(xiàn)的不敢放手發(fā)動群眾問題，提出“群眾要怎樣辦就怎樣辦”的思路，助長了絕對平均主義觀念，“更助長了‘左’傾的發(fā)展”[2]。1950年6月，《土地改革法》頒布實施(1)1950年6月中央人民政府委員會第八次會議通過的《土地改革法》規(guī)定：土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。。通過一系列土地改革運動，無地或少地的貧下中農(nóng)獲得了土地，“耕者有其田”的千年夢想變成了現(xiàn)實。在此基礎(chǔ)上，1954年《憲法》強調(diào)：國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。由此，農(nóng)民對農(nóng)村土地具有了完全法理意義上的支配權(quán)。

在該階段，土地私有顯然兌現(xiàn)了新民主主義革命當(dāng)中對于廣大農(nóng)民的承諾。中華人民共和國成立后，我們推行的農(nóng)民土地所有制，其政治意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他一切[3]。但土地私有并不符合新民主主義革命勝利后向社會主義過渡的要求，對土地私有進行社會主義改造，順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流。

(二)公有公營經(jīng)營模式確立

1951年12月，中共中央通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》(2)1953年2月，中共中央發(fā)出的《關(guān)于將一九五一年十二月所發(fā)〈關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)〉作為正式?jīng)Q議的通知》指出：中央于一九五一年十二月所發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，經(jīng)一年多的實施證明是正確的，應(yīng)即作為正式?jīng)Q議，將“草案”二字刪去。。該文件提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的基本方針、政策和指導(dǎo)原則。根據(jù)文件內(nèi)容，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組有3種形式：臨時互助組、常年互助組和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社(由土地入股組成)。該文件確立了從互助組到初級社再到高級社的農(nóng)村土地社會主義改造路徑，強調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化必須堅持農(nóng)民自愿的根本原則。1955年10月，中共中央通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》。該文件一方面著重批判了黨內(nèi)在發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化問題上的“右傾”錯誤，另一方面強調(diào)了在農(nóng)業(yè)合作化中要尊重農(nóng)民利益和農(nóng)民意愿，多做說服教育工作，提高農(nóng)民覺悟。

1956年6月，第一屆全國人民代表大會通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》(以下簡稱《章程》)。根據(jù)《章程》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是指高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以區(qū)別于過去在社會主義改造過程中作為過渡措施而產(chǎn)生的其他合作社?！墩鲁獭房偨Y(jié)了農(nóng)業(yè)合作化運動由初級階段向高級階段發(fā)展的經(jīng)驗，指明了合作化運動的發(fā)展方向，各地也掀起了大辦高級社運動的高潮。1958年8月，中央政治局通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》。該文件明確了農(nóng)村土地經(jīng)營實行政社合一，所有制形式為集體所有制，并指出以后可以變?yōu)槿袼兄?，并為向共產(chǎn)主義過渡準(zhǔn)備?！霸谌嗣窆邕@種土地等資產(chǎn)公有化程度更高、組織規(guī)模更大的產(chǎn)權(quán)組織形式下，土地農(nóng)民私有的痕跡被徹底抹除?！盵4]據(jù)統(tǒng)計，從1958年8月到10月，“全國74萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并成26 000多個人民公社，全國農(nóng)村基本上實現(xiàn)了人民公社化”[5]。

1960年11月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》。該文件糾正了人民公社化運動不切實際、急功冒進的問題，特別強調(diào)所有制是生產(chǎn)關(guān)系的決定環(huán)節(jié)，明確了人民公社實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，指出以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的公社三級所有制，是有利于發(fā)展生產(chǎn)力的。在此基礎(chǔ)上，徹底糾正“一平二調(diào)”(3)“一平二調(diào)”是平均主義和無償調(diào)撥的簡稱?！耙黄健笔侵冈谌嗣窆绶秶鷥?nèi)把貧富拉平，搞平均分配；“二調(diào)”是指對生產(chǎn)隊的生產(chǎn)資料、勞動力、產(chǎn)品以及其他財產(chǎn)無代價地上調(diào)[6]。的錯誤，允許社員經(jīng)營少量的自留地和家庭副業(yè)。1962年9月中共中央通過了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(4)該文件進一步明確生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有；生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。同時規(guī)定人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊，實行獨立核算，自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)、組織收益的分配。。這意味著生產(chǎn)隊對農(nóng)村集體土地資源統(tǒng)一支配、統(tǒng)一經(jīng)營。至此，農(nóng)村土地公有公營模式被正式確立下來。不可否認(rèn)，農(nóng)村土地公有公營模式對于集中力量興修農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施起到了一定的積極作用，但看似公平的外表難以掩蓋平均主義下吃大鍋飯所帶來的對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的挫傷和對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的破環(huán)。“人民公社采用計劃和高度集權(quán)的統(tǒng)一管理模式管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(即‘政企合一’)，偏離了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本宗旨和運行規(guī)律，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(人民公社)缺乏激勵機制，因而效率不高?！盵7]

二、農(nóng)村土地經(jīng)營的小崗破冰與家庭承包制的確立

中共十一屆三中全會提出解放思想、實事求是，對于破除思想僵化的當(dāng)時中國現(xiàn)狀，無疑于空中驚雷，不僅喚醒了沉淀于人們內(nèi)心深處對真理的孜孜追求，也促發(fā)了人們對貧困的反思和對傳統(tǒng)社會主義經(jīng)濟運行模式的質(zhì)疑。被視為討論禁區(qū)和嚴(yán)格按照人民公社體制運行的農(nóng)村土地公有公營模式是仍然繼續(xù)維持還是另尋他路，牽動著每一個中國人的心。教條主義掩蓋下的平靜無法禁錮人們不斷探索的內(nèi)心，改革暗流涌動；看似固若金湯的人民公社體制下的農(nóng)村土地公有公營模式，已經(jīng)在悄然發(fā)生改變。

(一)農(nóng)村土地經(jīng)營的小崗破冰

1978年末，深受饑餓煎熬的安徽省鳳陽縣梨園公社小崗生產(chǎn)隊18名社員冒著極大政治風(fēng)險聚集在嚴(yán)立華草房里開會，這些社員頗有壯士斷腕、拼死一試的豪壯，簽下了一份契約，并按下血手印(5)契約寫道：我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章。如此后能干，每戶保證完成每戶全年上交的公糧，不在(再)向國家伸手要錢要糧；如不成，我們干部作(坐)牢殺頭也干(甘)心。大家社員也保證把我們的小孩養(yǎng)活到18歲[8]。。小崗生產(chǎn)隊社員的舉動，掀開了農(nóng)村土地承包的序幕。當(dāng)時社會環(huán)境中，在意識形態(tài)上甚至認(rèn)為公有公營是社會主義的本質(zhì)所在，“狠斗私字一閃念”“寧要社會主義的草、不要資本主義的苗”等教條主義、本本主義觀念仍然占據(jù)支配地位。

在當(dāng)時的政策環(huán)境之中，小崗生產(chǎn)隊的包產(chǎn)到戶無疑如同破冰，意義非凡。但是，小崗生產(chǎn)隊農(nóng)民在實施這樣行為的時候，沒有人能夠預(yù)測到結(jié)果。小崗生產(chǎn)隊農(nóng)民的行為隨后被外界獲知，引起了官方和學(xué)界的巨大爭論?？梢赃@樣設(shè)想，如果不是在這樣一個特定的時代背景下，這些農(nóng)民的創(chuàng)舉不僅會被全盤否定，而且參與人會被扣上走資本主義道路的帽子而身陷囹圄，甚至可能會付出生命的代價。但特定的時代背景成就了這些農(nóng)民的實踐，實踐走在了政策的前面，政策為了給實踐讓路，作出了巨大的調(diào)整。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立

“基于生存本能，農(nóng)民從使用‘弱者的武器’到主動自救、自發(fā)行動；國家對包產(chǎn)到戶從壓制到認(rèn)同，經(jīng)歷了否定—逐漸肯定—完全肯定—全面推廣的過程?！盵9]由表1分析，1979年的文件仍然不許分田單干，但是為包產(chǎn)到戶留有余地；該文件延續(xù)了人民公社農(nóng)村土地經(jīng)營的體制機制，但又強調(diào)了實踐的作用及實踐對政策的校驗，看似保守當(dāng)中彰顯智慧、看似矛盾當(dāng)中留下火種。1980年的文件正式肯定了發(fā)端于安徽鳳陽小崗生產(chǎn)隊的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，一定程度上解決了當(dāng)時干部群眾中對于包產(chǎn)到戶或包干到戶的爭議及困惑。1982年中央一號文件正式肯定了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并將其作為社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的組成部分，意義重大。1983年中央一號文件明確了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是黨的農(nóng)村土地政策的巨大創(chuàng)新，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國農(nóng)村土地經(jīng)營中的新發(fā)展，標(biāo)志著農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為農(nóng)村土地基本經(jīng)營模式，農(nóng)村土地承包已經(jīng)扎根。到了1983年底，“實行包干到戶的基本核算單位占到了全國基本核算單位的97.8%，實行包干到戶的農(nóng)戶占到了全國農(nóng)戶總數(shù)的94.45%”[10]。由此，農(nóng)村土地承包到戶取得了決定性的勝利，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基本實施完成。該土地經(jīng)營政策“不但克服了合作經(jīng)濟中長期存在的平均主義弊端，有利于貫徹按勞分配原則，而且糾正了以往存在的管理過分集中、經(jīng)營方式過于單一的缺點”[11]。與此同時，土地承包所釋放出的壓抑很久的農(nóng)民的積極性得到了充分的釋放，極大地促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展?！?978—1984年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出年均保持了7.7%的增長速度，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價計算增加了42.23%，其中約有一半來自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革帶來的生產(chǎn)率的提高。”[12]

表1 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立的政策沿革

資料來源：根據(jù)國家發(fā)布的政策文件整理(所涉及到內(nèi)容均可通過互聯(lián)網(wǎng)查閱)

三、“三權(quán)分置”前農(nóng)村土地經(jīng)營中的流轉(zhuǎn)探索與同時期承包關(guān)系的逐步固定

(一)“三權(quán)分置”前農(nóng)村土地經(jīng)營中的流轉(zhuǎn)探索

從1978年小崗生產(chǎn)隊承包到戶的實踐到1983年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為農(nóng)村土地基本經(jīng)營模式的5年時間，是承包到戶的黃金發(fā)展期。但這一時期的政策在肯定承包到戶責(zé)任制的同時是嚴(yán)格禁止土地流轉(zhuǎn)的。例如1982 年1月中共中央發(fā)布的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》和1982 年《憲法》均對土地流轉(zhuǎn)作出了明確禁止規(guī)定(6)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》強調(diào)：社員承包的土地，不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓，不準(zhǔn)荒廢，否則，集體有權(quán)收回；社員無力經(jīng)營或轉(zhuǎn)營他業(yè)時應(yīng)退還集體。1982年《憲法》第十條第四款規(guī)定：任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。。但是，“隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)戶分散經(jīng)營狀況與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的不適應(yīng)性越來越明顯”[13]，探索農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)被提上日程。

通過梳理文件(表2)，可以把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策分為以下幾個階段：

1.萌芽階段：1984—1992年

該階段典型特征是有限度地認(rèn)可農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但承包人流轉(zhuǎn)的形式單一，即流轉(zhuǎn)形式就是轉(zhuǎn)包，且要經(jīng)過發(fā)包人同意。與此同時，還對承包人無力耕種、從事非農(nóng)職業(yè)時把所承包的土地交回發(fā)包方進行規(guī)定。值得注意的是，該階段實踐已經(jīng)走在了政策的前面，實踐中出現(xiàn)了多種形式的流轉(zhuǎn)機制，“‘集體—承包戶—公司型’‘集體—承包戶—聯(lián)營體型’和‘集體—農(nóng)戶—使用戶型’等，原先承包的土地不斷發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)讓”[14]。

表2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策沿革(7)除了表2中的典型文件外，這一時期關(guān)于有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的文件還包括1987年1月中共中央《把農(nóng)村改革引向深入》；1993年11月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》；1994年12月國務(wù)院批轉(zhuǎn)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》；1997年8月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》；1998年1月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》；2007年10月中共十七大報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》；2007年12月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè) 進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》(2008中央一號文件)；2008年12月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》(2009中央一號文件)；2011年12月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新 持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》(2011中央一號文件)；2012年12月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》(2012中央一號文件)。

資料來源：根據(jù)國家發(fā)布的政策文件整理(所涉及到內(nèi)容均可通過互聯(lián)網(wǎng)查閱)

2.規(guī)模經(jīng)營探索階段：1993—2001年

該階段允許經(jīng)發(fā)包方同意后土地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)形式不僅有轉(zhuǎn)包，還包括轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式；允許對承包土地形式進行適當(dāng)調(diào)整，可采取不確地的直接入股形式，以適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營需要。但土地的流轉(zhuǎn)特別強調(diào)承包戶的自愿，遵循量力而行，禁止行政強制。在此階段，南海地區(qū)的試點值得關(guān)注。南海地區(qū)實行股份試點時，把分包到戶的土地等資源統(tǒng)一收回，農(nóng)戶取得相應(yīng)的股權(quán)參與分工，土地等資源由新成立的公司進行規(guī)?；?jīng)營。但這種股份制改造“適應(yīng)外資大舉進入、工業(yè)化發(fā)展迅速地區(qū)的農(nóng)村城市化發(fā)展的需要，所以很快就能顯現(xiàn)出很好的效果，但并非適用于所有地區(qū)的農(nóng)村”[15]。

3.規(guī)范整改階段：2002—2007年

2001年底出臺的《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》是中央第一個專門針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的文件。該文件主要回應(yīng)了實踐中發(fā)生的違背農(nóng)民意愿流轉(zhuǎn)土地問題。“在利益驅(qū)使下，許多地方基層組織仍越俎代庖，操控土地流轉(zhuǎn)，少數(shù)地方甚至動用了警力，逼著農(nóng)民就范。”[16]該階段土地流轉(zhuǎn)政策的核心是土地流轉(zhuǎn)必須在落實農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的前提下并且要遵循農(nóng)戶自愿，特別強調(diào)禁止任何組織和個人以規(guī)模經(jīng)營為由強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。為了進一步形成有序的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場，該階段肯定了土地流轉(zhuǎn)市場的構(gòu)建對于土地規(guī)范科學(xué)流轉(zhuǎn)的重要意義。

4.配套措施構(gòu)建階段：2008—2012年

該階段主要圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的配套措施展開，這些配套措施主要包括：

第一，對土地承包經(jīng)營權(quán)進行登記確權(quán)頒證。登記確權(quán)頒證堅持從試點開始，以點帶面，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推進，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證落實到戶。第二，強化農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，對農(nóng)戶進一步賦權(quán)。在尊重農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)戶依法占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，并對農(nóng)村土地的融資擔(dān)保功能和入股投資功能進行肯定。第三，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。鼓勵和支持傳統(tǒng)農(nóng)戶向?qū)I(yè)大戶轉(zhuǎn)型，加強對農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)教育，推進農(nóng)民的職業(yè)化進程。鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社。第四，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)體系。如制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)示范合同、完善對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的登記備案機制、加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介平臺的構(gòu)建，等等。

這個時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策基本上是圍繞“承包經(jīng)營權(quán)”的流轉(zhuǎn)(8)在這個階段，也有學(xué)者探討土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利分離問題，嘗試解決農(nóng)村土地的保障功能與農(nóng)村土地效率利用的矛盾。在20世紀(jì)90年代初，有學(xué)者提出“三權(quán)分離”并認(rèn)為“三權(quán)分離”的基本點是堅持勞動農(nóng)民共享的集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，提倡流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)[17-19]。遺憾的是，這個時期中央制定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策并沒有及時回應(yīng)農(nóng)村土地“三權(quán)分離”的學(xué)術(shù)研究。2002年8月制定的《土地承包法》和2007年3月制定的《物權(quán)法》也沒有回應(yīng)“三權(quán)分離”的土地流轉(zhuǎn)思路，該兩部法仍然基于“兩權(quán)分離”界定法律上的土地承包經(jīng)營關(guān)系，嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。面對土地流轉(zhuǎn)的急切需求，中央土地流轉(zhuǎn)政策不斷圍繞“承包經(jīng)營權(quán)”的流轉(zhuǎn)進行相應(yīng)的調(diào)整，這在一定程度上與法律的保守規(guī)定形成了沖突。，其價值取向更傾向于提高農(nóng)村土地經(jīng)營效率。“農(nóng)村土地繼續(xù)沿農(nóng)民承包經(jīng)營的方向發(fā)展,促進承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),城市進一步完善土地市場。”[20]那么，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)后其自身的風(fēng)險系數(shù)是降低還是提高，不得不引起政策制定者的思考?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)作為一種成員權(quán)，是集體組織的成員基于其集體身份通過承包方式所獲取的一種物權(quán)?！盵21]實行以“戶”為單位并以“戶”之成員為計算標(biāo)準(zhǔn)的土地均分承包使土地承包經(jīng)營權(quán)具有社會保障作用。也許正是由于對農(nóng)村土地承載社會保障與農(nóng)村土地市場化配置之間矛盾的焦慮以及衡平公平與效率關(guān)系的功能，新型的土地承包經(jīng)營關(guān)系思路在此后的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策中被提了出來，也使我們在新的視野下重新審視土地承包經(jīng)營中公平與效率的關(guān)系。

(二)同時期承包關(guān)系的逐步固定

1.第一輪承包期15年

由于各期開始實施土地承包的時間不盡相同，第一輪承包開始的時間大致可界定為1982年前后。1984年1月中共中央發(fā)布的《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》(1984年中央一號文件)明確了土地承包期一般應(yīng)在15年以上。與此同時，政策中還強調(diào)在承包到期之前，對于有土地調(diào)整需求的，可按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，在經(jīng)過充分民主協(xié)商后，進行相應(yīng)的調(diào)整?？梢?，在第一輪承包期內(nèi)，應(yīng)以承包關(guān)系的穩(wěn)定為原則、以局部個別調(diào)整為例外。但在具體的實踐中，仍然存在土地頻繁調(diào)整現(xiàn)象。例如“河南省內(nèi)黃縣由于人口的變化，為了平衡土地承包面積，大多數(shù)行政村實行三到五年調(diào)整一次土地的辦法”[22]。

2.第二輪承包期30年

如前所述，第一輪承包期的開始起點在全國各地存在很大的差異性，第一輪承包期屆滿的期限也不會相同，基本可以界定為1997年左右。早在1993年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》就明確了第一輪承包期到期之后再延長30年。在土地承包領(lǐng)域，政策上開始逐步推行“增人不增地，減人不減地”?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”發(fā)端于貴州湄潭(9)1987年9月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，湄潭成為全國首批 9 個試驗區(qū)之一，也成為貴州省第一個國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)。湄潭試驗區(qū)首創(chuàng)“增人不增地，減人不減地”政策[23]。，不久后在貴州全省推廣，中央肯定后該措施推向全國。1994—1998年，國家連續(xù)發(fā)文落實“增人不增地，減人不減地”政策(10)1994年12月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》規(guī)定：提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”。1997年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》規(guī)定：在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年，指的是家庭土地承包經(jīng)營的期限，是在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進行的。不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包。承包土地“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定。根據(jù)實際需要，在個別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整?！靶≌{(diào)整”只限于人地矛盾突出的個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進行普遍調(diào)整。1998年10月中共中央通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》再次重申：穩(wěn)定土地承包關(guān)系，要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。。這些政策關(guān)于土地承包的要旨分為兩個方面：一是進一步明確了土地承包關(guān)系長久不變，堅決禁止農(nóng)村土地打亂重新分包的行為，第一輪承包期限到期后自動延長30年；二是對土地承包關(guān)系的調(diào)整進行了嚴(yán)格限制，僅限于個別農(nóng)戶之間土地承包關(guān)系的調(diào)整，不能對所有農(nóng)戶進行普遍調(diào)整，基本實現(xiàn)土地承包關(guān)系的固定化?！八^固定化，是實行‘增人不增地，減人不減地’的政策，對土地不再做行政性調(diào)整，把土地承包權(quán)最終完全固定在具體的地塊上。”[24]自從農(nóng)村土地承包第二輪起，該政策沒有發(fā)生變動。只要農(nóng)戶存在，農(nóng)戶中家庭成員的變動并不影響土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。對于“增人不增地，減人不減地”實施緣由，有學(xué)者進行了分析：“頻繁調(diào)整承包土地直接影響到政策的穩(wěn)定和農(nóng)民對土地投入的積極性，容易引發(fā)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營中的短期經(jīng)營行為。”[25]

但需要注意的是，“增人不增地，減人不減地”的政策路徑，必然會產(chǎn)生一定數(shù)量的無地農(nóng)民，雖然這些農(nóng)民依托戶之名義客觀上有可耕土地，但戶之間的人均土地面積將越來越分化。對承包土地是否需要進行調(diào)整的爭論由來已久(11)持有可以進行相應(yīng)調(diào)整的學(xué)者主要是從農(nóng)民意愿、土地公平、基本保障等方面論述的[26-28]。持有不應(yīng)該進行土地調(diào)整的學(xué)者主要是從土地權(quán)屬的穩(wěn)定、土地肥力的培育、農(nóng)民非農(nóng)收入的提高、替代解決措施等方面進行論述的[29-30]。。筆者認(rèn)為，國家之所以穩(wěn)定承包關(guān)系，不打亂重分，主要基于以下幾點理由：一是承包土地是以戶為單位進行的，戶之成員不斷發(fā)生變動，任何一個節(jié)點的重新分配在人口變動的背景下經(jīng)過一段時間仍然會形成新的不公平；二是調(diào)整土地事關(guān)農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民利益的保障，不同農(nóng)戶對土地經(jīng)營投入會形成差異，由此導(dǎo)致土地肥力的多元化，打亂重分無疑會抑制農(nóng)戶對土地投入的積極性，不利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和保障國家的糧食安全；三是以戶為單位的土地承包是基于當(dāng)初承包土地人口的數(shù)量而展開的，以后由于戶之間人口變動形成戶所承包土地與戶之人口的不協(xié)調(diào)，但不會導(dǎo)致戶之人口沒有可耕土地；加上農(nóng)民的非農(nóng)收入(例如外出務(wù)工)在農(nóng)戶收入中占有一定比例和農(nóng)地收益的有限性，并不會引起嚴(yán)重的社會不公。對于“增人不增地，減人不減地”的政策所造成的人地矛盾，解決問題的關(guān)鍵還在于配套改革措施的跟進。例如要深化以成員權(quán)為基礎(chǔ)的改革、促進農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶、建立無地人口社會安全網(wǎng)等[31]。

值得注意的是，這一時期土地承包政策是在穩(wěn)步推進下展開的，但在個別地方也出現(xiàn)了一些特殊現(xiàn)象。位于江蘇省江陰市的華西村，并沒有采取農(nóng)村土地承包責(zé)任制?！皬拇迩槌霭l(fā)沒有分田到戶，超越了‘家庭聯(lián)產(chǎn)承包’的歷史階段，實行‘農(nóng)業(yè)車間’式的集約化經(jīng)營?！盵32]位于河南省漯河市的南街村，雖然在改革開放之初采取了農(nóng)村土地承包制，但“始于1986年夏季，終于1990年底，所有耕地全部交回集體統(tǒng)一經(jīng)營”[33]。華西村和南街村走出了另一條集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑。但我們需要思考的是：雙方都是在改革開放后發(fā)展壯大的，借助了社會主義市場經(jīng)濟的東風(fēng)；此外，雙方都有村級帶頭人的引領(lǐng)。華西村和南街村的發(fā)展經(jīng)驗具有個案性質(zhì)，不具有可推廣性、可復(fù)制性的積極意義。我們不能因為其取得的成就而否定土地承包的巨大意義，更不能質(zhì)疑社會主義市場經(jīng)濟。社會主義市場經(jīng)濟與土地政策的靈活性成就了華西村和南街村。否則，我們有必要問：為何地是一樣的地、村是一樣的村，在改革開放之前沒有華西村和南街村的經(jīng)濟騰飛呢？這正像有學(xué)者所指出的：“無論一個單位、組織采取何種產(chǎn)權(quán)組織形式，要想取得經(jīng)濟的快速發(fā)展，一個良好的外部市場環(huán)境是必需的?！盵34]在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革(12)2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革遵循先行試點、逐步推開的思路。2015年農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國家林業(yè)局確定在29個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點。2017年農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦確定在100個縣開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點。2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定在吉林、江蘇、山東3個省，河北省石家莊市等50個地級市、天津市武清區(qū)等150個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點。2019年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定天津市等12個省份、山西省運城市等39個地市、內(nèi)蒙古自治區(qū)托克托縣等163個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點。的背景之下，華西村也進行了相應(yīng)的改革，甚至有學(xué)者將其稱之為后集體經(jīng)濟階段(13)有學(xué)者指出：在這個階段，集體經(jīng)濟的隱患逐漸暴露，具體包括產(chǎn)權(quán)歸屬問題、身份等級問題及行為與思想自由問題[35]。，改革成效如何，需要我們進一步觀察。

四、“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營中的承包經(jīng)營關(guān)系

(一)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的問題導(dǎo)向

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策從2013年提出到2019年的不斷完善，可以看出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策逐步成熟的過程，彰顯了我黨對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的認(rèn)識的逐步深入(表3)。

表3 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策沿革(14)除了表3中的文件以外，這一時期關(guān)于“三權(quán)分置”的典型文件還包括2013年12月《習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上的講話》；2014年1月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(2014年中央一號文件)；2015年2月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(2015年中央一號文件)；2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》；2016年1月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》(2016年中央一號文件)；2016年12月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》(2017年中央一號文件)；2016年12月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》；2017年10月中共十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》；2018年1月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年中央一號文件)。

資料來源：根據(jù)國家發(fā)布的政策文件整理(所涉及到內(nèi)容均可通過互聯(lián)網(wǎng)查閱)

改革開放以來的土地發(fā)包到戶，解決的是農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營的問題，著重實現(xiàn)農(nóng)戶土地承包的落實和穩(wěn)定并長期不變，這主要是針對人民公社時期的公有公營模式而采取的措施。20世紀(jì)90年代開始探索的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并實現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營，著重解決的是農(nóng)村土地經(jīng)營的效率問題。但對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索，針對的是“承包經(jīng)營權(quán)”。如果土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，也許會達到實現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)，但農(nóng)戶失去土地承包經(jīng)營權(quán)后是否會對農(nóng)戶的生存保障造成威脅也必須予以考慮。針對如何協(xié)調(diào)此種沖突，“這件事應(yīng)該說農(nóng)民和基層一直都在做，但一直沒能從理論上、政策上把關(guān)系真正講清楚”[36]，這一問題在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策出臺之前并沒有很好地解決，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策則旨在解決此類問題，理清土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)屬關(guān)系。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”即農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置，在堅持集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)的穩(wěn)定和土地經(jīng)營權(quán)的放活?！稗r(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)?！盵37]穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)成了新型土地承包流轉(zhuǎn)關(guān)系的靈魂。這樣，在土地承包經(jīng)營關(guān)系的政策體系中，就形成了土地承包權(quán)穩(wěn)定與土地經(jīng)營權(quán)放活的二元體系。這正是踐行農(nóng)村土地公平與效率的偉大嘗試，以著力解決以農(nóng)戶為代表的承載社會保障的土地資源占有與土地資源市場化合理配置之間的矛盾。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策以穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)為基點，“從農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離上看，經(jīng)營權(quán)分離出來主要是用于支撐土地流轉(zhuǎn)，滿足市場機制優(yōu)化配置土地資源的作用”[38]。在這個思路的設(shè)計下，農(nóng)戶成為真正的經(jīng)濟“理性人”，憑借自己的判斷或者自行經(jīng)營或者流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)給經(jīng)營主體。當(dāng)然，“農(nóng)民要在利益表達過程中確立自己的主體地位，改變對政府和其他主體的依賴，逐漸樹立自己為自己做主、主動表達利益訴求的觀念”[39]。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”充分保障了農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)處分的決定權(quán)，體現(xiàn)了在意思自治下對農(nóng)民個體利益表達的尊重。即便農(nóng)戶把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)戶失去的也僅僅是一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，并不會喪失對土地的承包權(quán)，很好地實現(xiàn)了公平與效率的結(jié)合。

(二)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中土地承包經(jīng)營關(guān)系的具體界定

基于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策文本、價值取向及學(xué)界探討(15)對于農(nóng)村土地承包關(guān)系下“三權(quán)分置”的研究，成果頗豐，主要集中在“三權(quán)分置”的必要性、土地承包權(quán)的內(nèi)涵界定、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)及立法回應(yīng)等方面[40-43]。，筆者對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中土地承包經(jīng)營關(guān)系得出如下結(jié)論：

1.土地承包權(quán)的具體界定

土地承包權(quán)可以從兩個角度進行闡述。從土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生角度上，土地承包權(quán)是農(nóng)村集體成員享有的依法承包農(nóng)村土地的權(quán)利，這是一種資格；從作為土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容來講，土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體成員承包農(nóng)村土地后對具體承包地塊享有的占有、使用和收益等權(quán)利。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策背景下，有學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)為承包土地的資格，“土地承包權(quán)雖名曰權(quán)利，實則是一種承包土地的資格”[44]，這種觀點值得探討(16)把土地承包權(quán)作為一種資格的學(xué)者還包括高飛、吳義龍等[45-46]。但也有很多學(xué)者認(rèn)為土地承包權(quán)應(yīng)理解為法律文本中的土地承包經(jīng)營權(quán)[47-49]。。雖然農(nóng)戶的特定成員資格是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提，但具有特定的成員資格并不一定能取得土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地承包關(guān)系的大穩(wěn)定格局需要在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中進一步固定下來。把農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策中的土地承包權(quán)理解為土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生權(quán)源，是對政策中土地承包權(quán)的誤解，“會使農(nóng)戶承包權(quán)進一步虛化而非穩(wěn)定，不但不符合政策意圖，反而可能會引起農(nóng)村基層社會的認(rèn)知混亂”[50]。土地承包權(quán)雖然與農(nóng)民的身份密不可分，但土地承包權(quán)的核心要義是農(nóng)民對承包土地進行占有、使用、收益等權(quán)益。2018年底修正的《土地承包法》第九條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營?！边@也意味著不是先有土地承包權(quán)再有土地承包經(jīng)營權(quán)，而是農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)后可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)而自己保留土地承包權(quán)。由此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策中的土地承包權(quán)絕不能理解為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的一種資格，而是土地承包經(jīng)營權(quán)人在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)后對土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊表達，其本質(zhì)上仍應(yīng)指土地承包經(jīng)營權(quán)。在這種意義上，我們可以把土地承包權(quán)等同于土地承包經(jīng)營權(quán)。

2.土地承包權(quán)是農(nóng)戶的基本權(quán)利，限制流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策強調(diào)要通過穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！俺邪鼨?quán)主體范圍受限，它與集體經(jīng)濟組織成員資格掛鉤?！盵51]對于農(nóng)地承包關(guān)系，無論戶之成員如何變動，只要戶尚存，其均有對應(yīng)的承包地，區(qū)別在于承包地的面積多寡。此種現(xiàn)象就給戶之成員提供了最低限度的保障。這種保障源于農(nóng)民社會保障的不發(fā)達甚至缺位，從傳統(tǒng)農(nóng)民心理來講，也使其獲得了一種無形的寬慰。土地承包權(quán)基于農(nóng)民特定身份而產(chǎn)生，對土地承包權(quán)不存在鼓勵流轉(zhuǎn)問題而是限制流轉(zhuǎn)，這落實了對農(nóng)民的基本保障。在這個過程中，開展了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)。通過確權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)村土地承包權(quán)的穩(wěn)定和落實了農(nóng)民土地財產(chǎn)利益。黨的十九大報告明確指出：保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。2018年底修正的《農(nóng)村土地承包法》不僅在立法目的中強調(diào)“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，而且規(guī)定“耕地承包期屆滿后再延長三十年”。在立法的體系結(jié)構(gòu)上，新修正的《土地承包法》第二章第四節(jié)的節(jié)名由過去的“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護”修改為“土地承包經(jīng)營權(quán)的保護和互換、轉(zhuǎn)讓”；第二章第五節(jié)的節(jié)名由過去的“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”修改為“土地經(jīng)營權(quán)”。新修正的《土地承包法》中土地承包經(jīng)營權(quán)的主體變更僅僅限于個別調(diào)整、農(nóng)戶互換、農(nóng)戶內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和農(nóng)戶自愿交回4種情形，舊《土地承包法》中土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)變成歷史。法律的這種修改回應(yīng)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策中穩(wěn)定土地承包權(quán)的政策意蘊，當(dāng)然，從宏觀上講，這種穩(wěn)定土地承包權(quán)的思路為我國的政治安全奠定了堅實的基礎(chǔ)，也為我國的政權(quán)合法性進行了充分的背書。

3.土地經(jīng)營權(quán)的放活

放活土地經(jīng)營權(quán)是為了促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，解決我國農(nóng)村土地經(jīng)營所面臨的瓶頸性問題。“我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)進入瓶頸，只有創(chuàng)設(shè)和完善土地流轉(zhuǎn)法律制度，才能打破瓶頸走出困境。”[52]從價值取向上講，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策對土地承包經(jīng)營關(guān)系的界定是著手解決農(nóng)村土地的保障功能與農(nóng)村土地的效率利用之間的矛盾。在放活土地經(jīng)營權(quán)的過程中，要尊重農(nóng)民的意愿，保障基本農(nóng)田和糧食安全，最終實現(xiàn)農(nóng)民收入的增加。此外，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策并沒有對土地經(jīng)營權(quán)進行法律上的定性，但從該政策的出臺背景和價值追求來講，應(yīng)賦予土地經(jīng)營權(quán)一種強效力的財產(chǎn)權(quán)。有學(xué)者對此問題指出：“從應(yīng)盡可能地優(yōu)化權(quán)利人的法律地位、使土地經(jīng)營權(quán)成為更為有效的融資手段等方面出發(fā)，將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計為用益物權(quán)確有必要?！盵53]2018年底修正的《農(nóng)村土地承包法》雖然把土地經(jīng)營權(quán)作為獨立一節(jié)，但仍然沒有對土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)進行定性。從立法規(guī)劃上，立法機關(guān)可能考慮到《農(nóng)村土地承包法》要受到《民法典物權(quán)編》的統(tǒng)領(lǐng)，在《民法典物權(quán)編》制定的大背景下，把這個問題交給《民法典物權(quán)編》來解決，以避免法律沖突的結(jié)果?！盀樘岣咿r(nóng)地的利用效率，未來政府將不斷強化耕地實際經(jīng)營者的地權(quán)，即強化農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)?！盵54]基于此，筆者認(rèn)為，在將來制定的《民法典物權(quán)編》中土地經(jīng)營權(quán)的強化保護應(yīng)該是理性選擇，但是把土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)還是進行其他的法律設(shè)計，需要立法者的智慧和學(xué)界的不懈努力(17)對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界有債權(quán)說、物權(quán)說和二元說等不同的主張[55-58]。。

五、農(nóng)村土地經(jīng)營政策的演進規(guī)律及啟示

(一)農(nóng)村土地經(jīng)營政策的演進規(guī)律

1.黨的不同時期的政治主張和任務(wù)引領(lǐng)著農(nóng)村土地經(jīng)營政策的演進方向

中華人民共和國成立初期，要廢除不合理的剝削土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制?；诖耍瑢嵭型恋馗母?，確認(rèn)了農(nóng)村土地的私有私營。隨著國內(nèi)戰(zhàn)爭的基本結(jié)束和農(nóng)民土地私有制弊端的顯現(xiàn)，例如把土地所有權(quán)確權(quán)給農(nóng)民個人所有，“土改后期因土地買賣而重新出現(xiàn)了兩極分化的現(xiàn)象”[59]，這不得不引起政策制定者的重新審視?！巴恋厮接兄频淖杂少I賣會導(dǎo)致土地兼并，使大批自耕農(nóng)失去土地從而破壞‘耕者有其田’基本原則，這是古代農(nóng)業(yè)社會無法解決的痼疾?！盵60]黨決定教育、推動和幫助農(nóng)民走互助合作的道路，對農(nóng)村土地以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進行社會主義改造。通過社會主義改造，我國農(nóng)村完成了從土地私有到土地公有、從分散個體勞動向集體勞動的轉(zhuǎn)變，確立了農(nóng)村土地公有公營模式。僵化的農(nóng)村土地公有公營模式，隨著黨的“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的實施，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被提了出來。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，無論是“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分置”，均是圍繞如何在保障農(nóng)戶利益的前提下提高農(nóng)地耕作效率、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進農(nóng)民增收展開的。由此，可以明顯觀察到，黨的不同時期的政治主張和任務(wù)直接決定了農(nóng)村土地經(jīng)營政策的演進方向。

2.公平與效率的協(xié)調(diào)伴隨著農(nóng)村土地經(jīng)營政策演進的整個過程

農(nóng)村土地經(jīng)營政策，從個人所有分散經(jīng)營到公有公營到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的“兩權(quán)分離”再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的“三權(quán)分置”，公平與效率的協(xié)調(diào)伴隨著政策演進的整個過程。為了實現(xiàn)保障農(nóng)民“耕者有其田”不能動搖這個目標(biāo)，通過土地改革實現(xiàn)農(nóng)民的土地私有。但這種短期的公平帶來了土地買賣下的新的不公平，并且，這種小農(nóng)耕作很難有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。通過社會主義改造所實行的農(nóng)村土地公有公營模式，看似實現(xiàn)了所謂的公平，但這種公平是以效率的巨大犧牲作為代價的，最終造成形式公平之下的共同貧窮。改革開放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索乃至所提出的“三權(quán)分置”無不是為了在公平與效率之間找到一個契合點。

“穩(wěn)定承包關(guān)系、保持承包關(guān)系長久不變”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一直被堅持和強化。土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，涉及到農(nóng)民長期利益的維護和國家的政治安全。由此，中國農(nóng)村以身份為界定的土地承包權(quán)擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會保障作用的功能，堪稱中國農(nóng)村社會的安全閥和穩(wěn)定器。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索，也在政策中不斷地演化。20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初的政策一直在探索農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，“引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”一直被政策所強調(diào)。國家政策范圍內(nèi)促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但由于流轉(zhuǎn)權(quán)屬界定的模糊及無法有效協(xié)調(diào)公平與效率之間的矛盾，土地流轉(zhuǎn)向縱深方向發(fā)展受到了嚴(yán)重制約?！岸逝c公平之間的固有矛盾，也就成為土地制度并不能總是朝著效率方向演進的社會需求方面的原因?！盵61]應(yīng)該如何處理這個矛盾，實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一呢？直到中央提出“三權(quán)分置”政策，公平與效率的矛盾才得到一定程度的協(xié)調(diào)。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營政策的演進啟示

1.要充分發(fā)揮實踐作用，試點先行，及時校正實踐中的偏差

農(nóng)村土地私有私營的實踐弊端，直接促使農(nóng)村土地的社會主義改造。社會主義改造后公有公營下的共同貧窮，激發(fā)了人們對公有公營模式的反思，大膽嘗試分田單干。從安徽小崗“承包到戶”到貴州湄潭實行“增人不增地，減人不減地”，從土地經(jīng)營以農(nóng)戶為單位到公司加農(nóng)戶模式的股份化改造，無不彰顯了農(nóng)民實踐的作用。承包經(jīng)營從萌芽、扎根到向深入發(fā)展，政策并不搞“一刀切”，在有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保障的原則下，充分尊重農(nóng)民的實踐探索和創(chuàng)新。雖然大部分農(nóng)村都實行了承包到戶，但仍然存在集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地經(jīng)營模式；雖然大部分農(nóng)村都在穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下以戶為單位實行經(jīng)營權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)，但仍存在直接把承包關(guān)系份額化而由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的模式?！霸瓌t性是家庭承包雙層經(jīng)營體制作為一項基本土地制度長期堅持穩(wěn)定不變，農(nóng)民的土地承包期長久不變。靈活性是指要不斷探索農(nóng)村土地經(jīng)營新形式，發(fā)展多種形式的土地規(guī)?；?jīng)營?！盵62]這種實踐是農(nóng)民利益驅(qū)動下對土地承包經(jīng)營關(guān)系的探索，這種探索無疑極大地豐富了土地承包經(jīng)營關(guān)系內(nèi)涵，為政策的制定提供了豐富的素材?！霸谕恋刂贫茸兏镏斜Ｕ限r(nóng)民的政策參與權(quán)利，對有效維護農(nóng)民的土地權(quán)益、維持整個社會的穩(wěn)定至關(guān)重要?！盵63]但是，實踐首創(chuàng)與政策規(guī)范的目標(biāo)不盡一致。農(nóng)民的實踐首創(chuàng)最根本的利益訴求是為了實現(xiàn)利益的最大化，政策規(guī)范不僅要保護農(nóng)民的利益訴求，還要協(xié)調(diào)農(nóng)民近期利益與遠(yuǎn)期利益的關(guān)系，協(xié)調(diào)國家利益、集體利益與個人利益的關(guān)系。由此，在實踐中的創(chuàng)新可能會與政策規(guī)范的目標(biāo)發(fā)生沖突。此種情形下，政策必須予以強制糾正，防止目標(biāo)偏差引起利益失衡的結(jié)果。

2.要循序漸進，注意政策的歷史延續(xù)性，以政策引導(dǎo)法律，使法律確定政策實施中行之有效的成果

農(nóng)村土地承包經(jīng)營的政策演進，立足于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、盤活農(nóng)村土地資源、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、真正讓廣大農(nóng)民分享改革成果。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營改革涉及面廣、歷史跨度長，各地情況復(fù)雜，不可能一蹴而就?！巴恋刂贫茸兏飸?yīng)在保持大局穩(wěn)定的前提下，依據(jù)現(xiàn)實條件有序推進，切不可無視現(xiàn)實情況的急躁冒進?！盵64]路徑依賴?yán)碚撘哺嬖V我們：承認(rèn)制度的慣性并把制度的慣性的必然性比喻為物體運動的慣性，一旦一項制度形成，制度中的人便會對該制度產(chǎn)生依賴。制度在時間的推移中通過運用不斷強化進而產(chǎn)生與該制度相對應(yīng)的意識體系及思想觀念，但客觀情況(經(jīng)濟發(fā)展及外部環(huán)境)變化會與制度的固化形成矛盾，此時，制度對經(jīng)濟發(fā)展的負(fù)面效用會遞增，但制度之上的變遷顯得較為不易和緩慢。

農(nóng)村土地經(jīng)營政策采取了漸進式方略，表現(xiàn)為明顯的自行演進和政策規(guī)范相結(jié)合的路徑。從公有公營模式的改革來講，并沒有否定農(nóng)村土地的公有性質(zhì)，而是在探索土地公有制基礎(chǔ)之上的土地使用權(quán)的不同實現(xiàn)形式。從土地流轉(zhuǎn)機制上講，依托家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，圍繞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制展開土地流轉(zhuǎn)模式的探索?！耙浞终J(rèn)識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復(fù)雜性，保持足夠的歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排?！盵65]在這個過程中，秉持風(fēng)險可控和不斷完善的思路，使社會有充分的時間去適應(yīng)，也使農(nóng)民有直觀的實惠去接受。作為理性的農(nóng)民在實惠之下無疑會變成政策推行的動力源泉，最終有助于政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

此外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策是在改革開放的特定歷史背景下登上歷史舞臺的。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系究竟如何界定，理論界和實務(wù)界都存在很大的爭議。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系的改革中，必然要充分發(fā)揮政策的引領(lǐng)規(guī)范作用，而法律由于其本身的穩(wěn)定性，則需在一定程度上讓位于政策。這種狀況的產(chǎn)生有其歷史必然性，但存在的問題我們也無法回避。“土地政策的重要性一直被強調(diào)，社會已習(xí)慣農(nóng)村土地的政策調(diào)整手段而暫時阻化了改革中的法治思維，政策對社會現(xiàn)實的價值判斷影響到法律的邏輯論證并使之失去其本身固有的體系化特點?！盵66]在推進社會主義法治國家建設(shè)的背景下，有必要及時把土地政策上升為法律規(guī)范?！熬唧w政策進入法律體系必須經(jīng)過法律之網(wǎng)的充分過濾，尤其是具體政策是否足夠地抽象化而獲致法律規(guī)范的性格?！盵67]

六、農(nóng)村土地經(jīng)營政策的演進展望

(一)農(nóng)村土地經(jīng)營政策要與鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來

鄉(xiāng)村振興是黨在新時期所提出的振興農(nóng)村的重大戰(zhàn)略，涵攝經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等方面的全面振興。要把農(nóng)村土地經(jīng)營政策置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下，以農(nóng)村土地經(jīng)營作為振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的重要手段。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人，要通過一系列土地經(jīng)營政策的引導(dǎo)，實現(xiàn)懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的技術(shù)人才回歸農(nóng)村、留在農(nóng)村、扎根農(nóng)村。在鄉(xiāng)村振興諸環(huán)節(jié)中，要引導(dǎo)土地資源作為重要的市場要素進行市場化配置，“必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)平等發(fā)展中建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制與政策體系，確保下鄉(xiāng)資本等要素的市場權(quán)利安全”[68]。除此之外，在市場化配置土地資源的政策設(shè)計中，需確保農(nóng)民利益不受侵犯、嚴(yán)守土地用途規(guī)劃、維護國家糧食安全。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策下，放活土地經(jīng)營權(quán)，是要發(fā)揮市場對土地資源的配置作用，把土地經(jīng)營權(quán)打造成市場化權(quán)利。一方面，要及時制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體政策規(guī)范，使土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有章可循，降低土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)成本，及時化解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的各類矛盾；另一方面，要完善土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬保護，增強新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的穩(wěn)定預(yù)期和經(jīng)營信心。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營政策要引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，逐步推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，增強農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，達到產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)民增收的目的。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營政策要立足于傳統(tǒng)農(nóng)戶

無論是“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分置”，都主要依托于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這個載體。家庭聯(lián)產(chǎn)承包對外即表現(xiàn)為以“戶”為單位對農(nóng)村土地進行承包。農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，在一定時期內(nèi)，這個是不能動搖的。“對于擁有龐大人口的中國來說，家庭農(nóng)場的規(guī)模擴大是需要有歷史耐心的，不能為了規(guī)模而規(guī)模，也不能因為小農(nóng)戶家庭由于資本不足缺乏規(guī)?；芰r，就將其從農(nóng)業(yè)向規(guī)?；D(zhuǎn)變的進程中排除掉?！盵69]要警惕隨意侵犯農(nóng)戶承包權(quán)甚至無視農(nóng)戶承包權(quán)情形的發(fā)生。在農(nóng)村土地經(jīng)營政策完善中，強調(diào)農(nóng)戶的經(jīng)營主體地位，不是把農(nóng)戶牢牢地綁在土地上，而是給農(nóng)戶在農(nóng)村土地經(jīng)營中的選擇權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的主導(dǎo)權(quán)。就農(nóng)戶農(nóng)村土地經(jīng)營的選擇權(quán)來講，農(nóng)戶可以直接對農(nóng)村土地進行經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)的方式把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，自己保留土地承包權(quán)。就農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主導(dǎo)權(quán)來講，農(nóng)戶不僅可以在自己經(jīng)營的情形下制定農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)劃和選擇農(nóng)作物的種植品種，而且在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后有權(quán)利監(jiān)督具體土地經(jīng)營人不得違背土地用途，不得對土地進行掠奪式開發(fā)。

(三)農(nóng)村土地經(jīng)營政策要與農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合

農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營，應(yīng)是農(nóng)村土地經(jīng)營的發(fā)展方向。農(nóng)村土地政策要從培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(包括職業(yè)農(nóng)民)、政策補貼等方面積極引導(dǎo)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營。就培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，“盡快建立健全以農(nóng)村實際耕作土地面積為基礎(chǔ)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持措施，真正調(diào)動經(jīng)營主體的種糧積極性”[70]。要充分發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)勢，鼓勵種糧大戶、涉農(nóng)公司積極參與到農(nóng)村土地經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)，以培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民為契機，逐步實現(xiàn)農(nóng)民身份由居住地到職業(yè)化的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民不再是一種身份歧視，而是一種人們向往的職業(yè)，以此徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的市場化運作。就政策補貼而言，要在國際慣例(18)在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》框架下，允許對農(nóng)業(yè)的補貼一般分為3類：“藍箱”政策、“黃箱”政策和“綠箱”政策。“黃箱”政策是政府對農(nóng)產(chǎn)品市場價格的支持、直接支付以及其他形式的補貼。“黃箱”政策可能扭曲農(nóng)產(chǎn)品市場價格，要抑制“黃箱”補貼，但發(fā)展中國家享受特殊待遇和差別待遇?！八{箱”政策是對一些與限制生產(chǎn)計劃相關(guān)、不計入綜合支持量的補貼，成員方不須承擔(dān)削減義務(wù)。而對于農(nóng)業(yè)科研、病蟲害防治、環(huán)境保護、收入保險、自然災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)服務(wù)等方面的補貼，則為“綠箱”政策，成員方無須承擔(dān)削減義務(wù)的補貼。在我國農(nóng)業(yè)補貼實踐中，農(nóng)業(yè)補貼包括農(nóng)民收入補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格支持補貼、農(nóng)業(yè)保險補貼、農(nóng)業(yè)金融補貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼和資源環(huán)境保護補貼等。范圍內(nèi)，以農(nóng)民增收和產(chǎn)業(yè)振興為目標(biāo)，尤其要針對農(nóng)村土地的具體經(jīng)營者實施有針對性的補貼，提高其抗市場風(fēng)險的能力和盈利水平，“整合和調(diào)整各類農(nóng)業(yè)補貼項目，完善配套制度和監(jiān)督措施，逐步建立起結(jié)構(gòu)清晰、權(quán)責(zé)一致、保障有力的政策體系”[71]。需要特別強調(diào)的是，農(nóng)村土地政策在促進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的過程中，要注意與農(nóng)村整個生態(tài)環(huán)境的契合。適度規(guī)模經(jīng)營有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但不能以向大自然掠奪的方式透支土地的承載能力?！霸谡疀Q策中，不能僅僅依據(jù)農(nóng)業(yè)的市場價值，還要將農(nóng)業(yè)的外部性納入到考察范疇之內(nèi)，全面評價農(nóng)業(yè)的綜合價值，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展?！盵72]

(四)要在農(nóng)村社會治理完善的背景下不斷調(diào)整農(nóng)村土地經(jīng)營政策

農(nóng)村社會治理是一個系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)村美、農(nóng)民富，離不開農(nóng)村社會治理機制的不斷完善。但在農(nóng)村社會治理機制當(dāng)中，農(nóng)民群體應(yīng)是農(nóng)村社會治理的主體而不是客體?！耙獙崿F(xiàn)農(nóng)村社會善治，就需要構(gòu)建國家、農(nóng)村社會與農(nóng)民的新型關(guān)系，實現(xiàn)國家與農(nóng)村社會的合作治理?！盵73]要充分尊重農(nóng)民的主體地位，切實保障農(nóng)民的利益。農(nóng)村土地經(jīng)營政策，要與農(nóng)村社會治理機制的完善形成一個互動體系。具體來講，是否要使土地經(jīng)營權(quán)入股，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)村土地、主導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，都需要在自愿依規(guī)的情形下展開。農(nóng)村土地經(jīng)營政策要順應(yīng)農(nóng)村社會治理的發(fā)展，不斷跟進，及時調(diào)整。如果在農(nóng)民利益表達不充分的農(nóng)村社會治理框架中積極推行由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一主導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)甚至強迫土地經(jīng)營權(quán)入股，不僅無法有效實現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求，而且推行結(jié)果也會事與愿違。

七、結(jié)語與討論

中華人民共和國成立以來，在對農(nóng)村土地改革的實踐中，首先考慮的是公有公營，對農(nóng)民土地私有制進行社會主義改造。改革開放后，承包到戶，落實家庭承包制，農(nóng)村土地承包政策實現(xiàn)了由提倡“大穩(wěn)定、小調(diào)整”到嚴(yán)格落實“增人不增地，減人不減地”的路徑變革。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策從禁止到允許再到鼓勵并由淺入深的探索路徑，彰顯了對解決土地細(xì)碎化經(jīng)營不符合農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、競爭力薄弱問題的探索。但對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索，針對的是“承包經(jīng)營權(quán)”，無法有效解決農(nóng)用地資源公平與效率的問題。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策堅持問題導(dǎo)向，著力解決以農(nóng)戶為代表的承載社會保障的土地資源占有與土地資源市場化合理配置之間的矛盾，從公平與效率協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，明確提出要穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，進而形成土地承包權(quán)穩(wěn)定與土地經(jīng)營權(quán)放活的二元體系。這一思路來之不易，不僅凝結(jié)了中央對農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系深入思考的智慧，也有針對性地回答了在新的時代背景下農(nóng)戶利益保障和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系。

農(nóng)村土地經(jīng)營政策的演進規(guī)律及演進啟示，展現(xiàn)了黨對農(nóng)村土地經(jīng)營的關(guān)注和重視，秉持了群眾路線，尊重了農(nóng)民的實踐首創(chuàng)精神。農(nóng)村土地經(jīng)營政策在新時代背景下形成的“三權(quán)分置”思路，需要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，以農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化為契機，在堅持立足于傳統(tǒng)農(nóng)戶的基礎(chǔ)上，不斷探索“三權(quán)分置”的有效實施路徑，逐步推進農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營。在這個過程當(dāng)中，如何從成員權(quán)的配置角度提高農(nóng)村土地利益分配機制的農(nóng)民認(rèn)可度，如何有效解決農(nóng)戶個體經(jīng)營與適度規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系，如何引導(dǎo)農(nóng)戶在風(fēng)險可控的前提下有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，如何在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)盈利水平有限而市場風(fēng)險較高的背景下保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引得來、穩(wěn)得住、有奔頭，如何防范資本下鄉(xiāng)可能引發(fā)的一系列法律風(fēng)險抑或道德風(fēng)險等，還需要學(xué)界和實務(wù)界的不斷深入討論。