行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題及分析研究

汪銀花

[摘 要]隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國已處于新時代中國特色社會主義階段，要求各級政府、企事業(yè)單位必須提高自身管理能力，加強精細化管理。行政事業(yè)單位作為我國重要的社會管理部門，承載著重要責(zé)任，更應(yīng)該加快內(nèi)控建設(shè)，提升內(nèi)部管理能力。與企業(yè)相比，我國的行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理相對較落后，工作效率低、社會效益差、貪污腐敗頻出，這些現(xiàn)象逐漸引起了社會大眾的不滿，造成社會矛盾。因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理工作已經(jīng)迫在眉睫，必須加強內(nèi)控建設(shè)，提升社會服務(wù)水平、提升社會公信力。文章分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面挖掘了現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的現(xiàn)狀、存在的問題，并探尋了解決問題的建議，以期能為行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)提供幫助。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;三公經(jīng)費

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.131

1 引言

為了更好地適應(yīng)和促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府部門需要更好地提升服務(wù)能力，行政事業(yè)單位作為財政資金的主要使用對象之一，更需要加強自身管理，將每一分財政資金用到刀刃上，真正體現(xiàn)出取之于民、用之于民。黨的十八大以來，八項規(guī)定精神及黨風(fēng)廉政建設(shè)的進一步落實，反腐倡廉工作已成為一種常態(tài)。另一方面，隨著財政資金使用公開程度的不斷擴大以及精細化管理理念的提出，這些都對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)提出了迫切的需求，要求行政事業(yè)單位建立合理的內(nèi)部控制制度、設(shè)計有效可行的內(nèi)控流程，花大力氣提高內(nèi)部管理和控制。因此，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)問題的研究和分析已成為現(xiàn)階段工作的重點之一。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題及原因分析

2.1 單位層面存在的問題及原因分析

2.1.1 單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的重視和推動力度不夠

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的推動離不開主要領(lǐng)導(dǎo)及班子成員的高度重視，有些單位并未按照規(guī)定建立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組及工作小組，或者雖然建立了但沒有明確具體的工作。這些主要還是源于目前大部分行政事業(yè)單位的主要負責(zé)人內(nèi)控意識淡薄，將內(nèi)控工作與財務(wù)工作合為一體。由于領(lǐng)導(dǎo)層的不重視導(dǎo)致單位全員對于內(nèi)控管理工作不認同，覺得內(nèi)控制度約束了業(yè)務(wù)的開展，降低了工作效率，對內(nèi)控體系的建立產(chǎn)生抵觸情緒，導(dǎo)致制度及流程很難有效執(zhí)行。最后只能是制度文件束之高閣，流于形式。內(nèi)控制度的實施要靠單位全體員工積極配合及參與，但關(guān)鍵在單位領(lǐng)導(dǎo)，特別是單位“一把手”，跨部門的溝通協(xié)調(diào)尤其離不開單位領(lǐng)導(dǎo)推動和幫助。

2.1.2 單位內(nèi)控制度及流程不健全或未定期完善

自從2014年1月1日《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在我國全方位實施以來，大部分的單位都建立了內(nèi)控制度，但是在建立的過程沒有針對本單位的業(yè)務(wù)特性設(shè)計內(nèi)控流程，甚至有的是拼湊或摘抄了一些通用的范本，并不能對本單位的內(nèi)控風(fēng)險起到管控的作用。有些單位雖然根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點制定了內(nèi)控制度，但隨著政策的變化、業(yè)務(wù)內(nèi)容的擴充及改變，原來的內(nèi)控制度已經(jīng)不適用現(xiàn)有的業(yè)務(wù)類型。內(nèi)控制度的建立不是一勞永逸的事情，必須定期對新增或有變化的業(yè)務(wù)模式進行排摸，發(fā)現(xiàn)當(dāng)中的風(fēng)險，根據(jù)這些風(fēng)險設(shè)計合理有效的控制點，并對原有的內(nèi)控制度做修改和完善，建立長效的內(nèi)控管理機制。

2.2 業(yè)務(wù)層面存在的問題及原因分析

2.2.1 預(yù)算管理存在的問題及原因分析

預(yù)算管理工作大致包含預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理三個方面的工作。目前，大部分的行政事業(yè)單位對于預(yù)算的編制和執(zhí)行都已形成良好的工作方式和流程，但是對于績效管理工作的推進和落實還有待提高。從績效目標的編報到跟蹤，再到反饋應(yīng)用還沒落到實處?？冃繕说脑O(shè)置偏定性指標，未能充分量化，導(dǎo)致對績效目標的跟蹤評價人為因素較大，不同的人跟蹤及評價的結(jié)果不經(jīng)相同，缺乏客觀評判的標準。

2.2.2 收支管理存在的問題及原因分析

收支業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位的主要財務(wù)工作之一，很長一段時間實行的是收付實現(xiàn)制，從今年開始實行的政府會計制度，要求財務(wù)會計與預(yù)算會計并行。行政事業(yè)單位的財務(wù)人員對于預(yù)算會計的賬務(wù)處理已經(jīng)相當(dāng)熟悉，決算編制也是得心應(yīng)手，很多單位在財務(wù)票據(jù)前置審核方面做得也比較好，對支出事項起到了很好的事前控制作用。但是對于新實行的政府會計制度，有相當(dāng)一部分會計人員還不太熟悉，賬務(wù)處理的把控還不是相當(dāng)準確，包括經(jīng)濟科目的準確適用也需要加強。主要是由于財政部門對于政府會計制度的培訓(xùn)還不夠深入，會計人員對于政府會計制度的學(xué)習(xí)還不夠透徹。

2.2.3 政府采購管理存在的問題及原因分析

政府采購是行政事業(yè)單位特有的采購方式，是通過政府采購平臺發(fā)布采購信息，供應(yīng)商根據(jù)采購信息的要求來參與競投，最后完成采購的過程。部分單位未設(shè)立政府采購歸口部門或小組，對于采購方式的決定沒有通過集體決策。一些單位過于嚴謹，沒到公開招標標準的項目也采用公開招標方式;一些單位過于隨意，達到公開招標標準的項目違規(guī)拆分，躲避公開招標方式。前者導(dǎo)致流程拖長，浪費資源，降低了采購效率;后者導(dǎo)致信息不夠公開，人為操控的漏洞。

2.2.4 資產(chǎn)管理存在的問題及原因分析

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)一般屬于國有資產(chǎn)，應(yīng)遵循國有資產(chǎn)管理的相關(guān)辦法，制定資產(chǎn)管理內(nèi)控制度。近年來，國有資產(chǎn)流失已經(jīng)得到了有效的控制，但資產(chǎn)超標準配置、閑置、使用效率低下的問題還是比較突出。從某種程度上來說，行政事業(yè)單位在資產(chǎn)盤活及有效利用方面弱于企業(yè)，資產(chǎn)的盤點、清查;對外投資的被投資單位的狀況等方面都沒引起高度重視。資產(chǎn)請購前未對現(xiàn)有資產(chǎn)進行認真排查，資產(chǎn)采購審批部門注重合規(guī)性的審核而欠缺對于該項資產(chǎn)是否必須新增購買，能否通過調(diào)劑或租用方式的審核。由此可見，行政事業(yè)單位在有效使用資產(chǎn)、降低資產(chǎn)閑置率的控制方面做的還不夠。

2.2.5 建設(shè)項目管理存在的問題及原因分析

建設(shè)項目可以說是行政事業(yè)單位程序較復(fù)雜、資金量較大的項目，因此涉及管理方面的專業(yè)性要求也較高。建設(shè)項目從立項、招投標、設(shè)計、施工、竣工、結(jié)算需要經(jīng)歷較長的過程，跨年的項目也很常見。由于建設(shè)項目資金量大，存在腐敗的隱患風(fēng)險也大，更加迫切需求設(shè)置嚴密的建設(shè)項目內(nèi)控流程，使每個環(huán)節(jié)的審核都得到有效控制。

2.2.6 合同管理存在的問題及原因分析

合同管理包括合同訂立的審核、合同履行的跟蹤、合同臺賬的登記、合同檔案的保管等方面。對于合同訂立的審核，大多行政事業(yè)單位不注重保護自身的合法權(quán)益，為了省事對于合同的模板經(jīng)常采用對方的格式，而且對于合同中約定的權(quán)利、義務(wù)條款審核不夠，容易在產(chǎn)生糾紛時處于劣勢。合同的審核過程比較少關(guān)注權(quán)利、義務(wù)條款，對合同中存在的潛在風(fēng)險控制意識不強。合同臺賬登記及檔案保管方面大多數(shù)的單位做的還是比較好的，基本都能及時準確登記臺賬，妥善保管檔案。

3 進一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

3.1 單位層面內(nèi)控建設(shè)的建議

3.1.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)

建立健全內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組及工作小組，定期召開交流會議，及時梳理內(nèi)控關(guān)鍵點，不斷完善內(nèi)控制度，用制度約束業(yè)務(wù)。內(nèi)部控制工作的推動必須定期組織召開內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組會議，討論和分析內(nèi)控工作存在的問題、認真分析原因并提出可行性整改要求;內(nèi)控工作小組負責(zé)對領(lǐng)導(dǎo)小組提出的改進要求提出整改方案，并分工到各小組成員落實推進;最后由內(nèi)控監(jiān)督部門定期對改善結(jié)果檢查，并將檢查結(jié)果反饋到領(lǐng)導(dǎo)小組。只有領(lǐng)導(dǎo)層重視內(nèi)控管理，持續(xù)推進該項工作的開展，才能增強全體員工的內(nèi)控管理意識，才能將單位的內(nèi)控工作做好。

3.1.2 加強內(nèi)控工作小組人員業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，推進信息化建設(shè)

內(nèi)控工作小組是一個單位內(nèi)控建設(shè)工作推進的中堅力量，這部分人的專業(yè)知識必須是過硬的，要加強日常學(xué)習(xí)，通過制定合理有效的業(yè)務(wù)流程并借助信息化手段來控制風(fēng)險。首先，內(nèi)控工作小組成員必須樹立正確的風(fēng)險控制意識，熟練掌握相關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)控文件，并定期組織單位員工培訓(xùn)。其次，對單位的三重一大事項逐個分析，掌握重要且重大的業(yè)務(wù)，熟悉日常業(yè)務(wù)，懂得從中找出關(guān)鍵控制點。再次，要有嫻熟的專業(yè)技能，設(shè)計簡單易懂的業(yè)務(wù)操作流程。最后，通過建立信息化系統(tǒng)，用電腦控制各項業(yè)務(wù)的審批流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，留下痕跡，方便事中跟蹤和事后評估。

3.2 業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的建議

3.2.1 預(yù)算管理方面的建議

持續(xù)完善預(yù)算管理流程，可以通過信息化手段優(yōu)化預(yù)算管理的過程，對預(yù)算編制、執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)通過系統(tǒng)來控制并建立鉤稽關(guān)系。預(yù)算的編制應(yīng)嚴格按照零基預(yù)算的編報方法，充分做好預(yù)算編制的準備工作。對于經(jīng)常性項目要充分論證項目的執(zhí)行效果并做優(yōu)化調(diào)整;對于一次性項目則應(yīng)當(dāng)根據(jù)立項文件仔細測算項目預(yù)算資金?？冃Ч芾矸矫嫘枰仃P(guān)注項目庫的建立和維護，對于每一個項目的立項依據(jù)、必要性、可行性、實施計劃、績效指標等都應(yīng)該根據(jù)實際情況認真編寫;在預(yù)算執(zhí)行過程中，定期進行績效跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整改進;預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后對重點項目做績效評價，并根據(jù)評價結(jié)果落實整改工作，使評價結(jié)果得到充分應(yīng)用。

3.2.2 收支管理方面的建議

繼續(xù)嚴格執(zhí)行收支審批制度，對于“三公經(jīng)費”的支出要件必須嚴格把控。定期修訂和完善收支管理內(nèi)控制度，對于經(jīng)辦和審核崗位嚴格執(zhí)行分離原則。財務(wù)人員加強政策文件的學(xué)習(xí)，及時掌握新的文件精神，并根據(jù)最新的限額標準審核。在支付方式上，嚴格執(zhí)行現(xiàn)金及公務(wù)卡管理規(guī)定，做好報銷工作。與此同時，財務(wù)部門應(yīng)做好會計核算工作，準確及時編制會計憑證及會計報表，真實反映財務(wù)情況。

3.2.3 政府采購管理方面的建議

政府采購應(yīng)成立專門的工作小組，定期對實施計劃、采購形式等進行討論，集體決策確定采購形式，各業(yè)務(wù)部門具體負責(zé)實施的人員根據(jù)工作小組決定的方案及《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定的程序?qū)嵤┎少彙φ少彽捻椖孔龊眯畔⒔y(tǒng)計，保存好招投標文件等重要采購檔案，以便審計監(jiān)督部門檢查。

3.2.4 資產(chǎn)管理方面的建議

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資等，對于流動資產(chǎn)中的貨幣資金管理財務(wù)部門應(yīng)負責(zé)會計和出納每月末進行對賬，核對賬面余額是否準確;往來款項的余額應(yīng)做賬齡分析，設(shè)置預(yù)警提示，督促相關(guān)經(jīng)辦人催收;固定資產(chǎn)要實行采購、保管、付款相分離，采購時區(qū)分政府采購和非政府采購方式按規(guī)定流程實施采購，在規(guī)定范圍內(nèi)選擇價廉物美的產(chǎn)品，到貨驗收保管明確責(zé)任人，對于盤盈盤虧追究保管人責(zé)任，固定資產(chǎn)的處置按照國有資產(chǎn)管理規(guī)定程序辦理請示手續(xù)，經(jīng)批復(fù)后方可報廢或出售;無形資產(chǎn)的后期維護費嚴格結(jié)合維護打分情況按照合同約定支付;新增對外投資應(yīng)嚴格履行審批手續(xù)，已經(jīng)存在的對外投資應(yīng)經(jīng)常清理，跟蹤投資損益情況，對被投資單位的財務(wù)情況實時掌握，防止國有資產(chǎn)流失。

3.2.5 建設(shè)項目方面的建議

建設(shè)項目管理應(yīng)當(dāng)成立專門的工作小組，對項目的計劃和實施進行論證、確定第三方中介機構(gòu)職責(zé)和選定、對項目現(xiàn)場實施管理監(jiān)督、協(xié)調(diào)工程的竣工驗收。建設(shè)項目可以說是行政事業(yè)單位內(nèi)控管理工作的重點，是誘發(fā)以權(quán)謀私、貪污腐敗之地，必須對各環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制點加強審核，防止立項、概預(yù)算、招標、建設(shè)、竣工決算各環(huán)節(jié)的風(fēng)險。建設(shè)項目管理必須配備專業(yè)技術(shù)強、職業(yè)素養(yǎng)高的工作人員，組織實施業(yè)務(wù)活動。同時，還必須配備獨立性強的監(jiān)督人員，對項目實施的全過程進行監(jiān)督管理，提升項目的效率降低項目的風(fēng)險。

3.2.6 合同管理方面的建議

合同的管理需要進一步加強訂立時對權(quán)利、義務(wù)的審核，該項是目前大部分行政事業(yè)單位容易忽視的問題。最好能由辦公室牽頭根據(jù)不同合同的種類擬定自己單位的合同模板，規(guī)范其中的權(quán)利義務(wù)條款，讓業(yè)務(wù)部門在簽訂合同是盡量使用本單位的合同模板，避免一些對方單位的合同條款中加重本單位義務(wù)的條款，同時也能起到減輕審核對方合同條款的壓力，有效降低合同發(fā)生糾紛的概率。在合同的執(zhí)行方面結(jié)合預(yù)算及支付約定按時支付。有條件的單位可以聘請律師，對日常合同進行審核，發(fā)生糾紛時尋求律師的幫助。合同的保管實行歸口管理，由辦公室連同合同審批單和合同正本一并保管，其他部門人員借用查閱時做好登記，有條件的單位可以同時掃描保留電子版。

4 結(jié)論與展望

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)任重而道遠，涉及各個環(huán)節(jié)的管控，不是一朝一夕能建成并完善的。需要全體員工樹立堅定的風(fēng)險控制意識，嚴格執(zhí)行內(nèi)控制度，不斷加強學(xué)習(xí)和分析，才能營造良好的內(nèi)控建設(shè)氛圍。

文章通過對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題的分析、尋求改善途徑。希望能給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的進一步完善提供一些幫助，使得行政事業(yè)單位能更好地履行其職能，為社會大眾提供更好的服務(wù)。

參考文獻：

[1]畢紅紅.行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制的加強途徑及意義探尋[J].中國商論，2018（16）.

[2]戴安容.新常態(tài)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機制的有效運行研究[J].商業(yè)會計，2017（23）.