城市基礎設施PPP 項目風險管理的優(yōu)化研究

■葉 帆

一、引言

推進政府和社會資本合作（PPP）是加快公共產品和服務供給側結構性改革、發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用、防范地方政府債務風險及促進新型城鎮(zhèn)化建設的重要舉措（王嶺等，2019）。目前學術界大部分學者著重分析風險分擔機制，且大部分基于不完全契約理論進行博弈模擬（張曾蓮等，2017；王桂花等，2018）。這是由于PPP 合同是天然“不完全契約”，如何在政府和社會資本之間分配風險是重大問題。此外，還有一部分學者著重于研究PPP 項目某一類具體風險，如融資風險（溫來成等，2015）、地方政府債務風險（王經陵等，2017；馬恩濤等，2017）等。筆者主要采用文獻梳理和理論分析等方法，對城市基礎設施PPP 項目風險管理優(yōu)化問題進行研究。首先，對PPP 風險、PPP 風險管理的內涵進行分析；其次，在分析城市基礎設施PPP 項目風險管理的現狀和問題基礎上，提出了相應的優(yōu)化對策。

二、城市基礎設施PPP 項目風險管理的涵義和目標

（一）城市基礎設施PPP 項目風險的涵義和種類。

1.PPP 項目風險的涵義。

自從2009 年國際標準化組織發(fā)布ISO31000 系列標準，國際上對風險的定義就逐步趨同，認為風險是“不確定性對目標的影響”。筆者據此對PPP 項目風險的定義為：PPP項目全生命周期中不確定性對公眾效益最大化的影響，其內涵在于：一是強調PPP 項目的時間范圍：項目全生命周期。PPP 模式針對的公共項目，其建設和運營周期通常長達10～30 年，在如此長的時間里，社會需求、法律法規(guī)的出臺與更改、政府方面領導換屆等等，都可能出現不可預期的變化。此外，在PPP 項目建設和運營的不同的階段存在不同性質、不同類型的風險，因此需要強調PPP 項目風險的時間維度。關于PPP 項目風險管理的時間跨度，本文認為是參與方關系的結束（一般為私有部門的退出），或者更明確是契約關系的結束。二是風險對目標的影響，此處將總目標界定為公眾效益最大化，具體分析參考下文PPP 項目風險管理的目標。三是影響，此處指的是綜合影響，不僅局限于負面影響，需要辯證看到積極影響的存在。

2.PPP 項目風險的種類。

筆者認為，在PPP 項目全生命周期中風險種類具體可劃分為：政策風險、經濟風險、法律風險、建設風險、運營風險、技術風險、財務風險、不可抗力風險、環(huán)境風險、項目違約風險、需求量風險。在當前環(huán)境下，尤其以下四類風險不確定較高，需要重點關注：

（1）政策風險。目前大多數研究所探討的政策穩(wěn)定性問題、政府信用問題本質上政治問題，更進一步是解決政府公信力問題。PPP 項目的時間跨度一般是10-30 年，可能會使PPP項目陷入由于政府換屆而造成的、不同政府間不共享政策目標的困境。政策缺乏連貫性、政府缺乏公信力可能會直接導致項目重復談判、訴諸法律或提前終結等無法提前預知的情形，尤其是對處于劣勢的社會資本將產生較大的不利影響。

（2）自然環(huán)境風險。自然環(huán)境復雜性作為客觀因素直接影響城市基礎設施PPP 項目，地質地貌復雜性對資金和技術要求高，其低可控性更是加劇負面影響程度。另一方面，城鎮(zhèn)化背景下需要高度重視環(huán)境問題，全面建設小康社會需要高度重視環(huán)境治理問題，城市基礎設施需要符合城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。

（3）不可抗力風險。區(qū)別環(huán)境風險主要指的是地質地貌復雜性帶來的不確定性；此處不可抗力風險，在自然環(huán)境方面著重強調的是突發(fā)的臺風、洪水等風險，強調其無法合理預見和人為控制。不可抗力風險的發(fā)生概率視地區(qū)或者事件性質不同需要具體分析，而其對公私部門以及社會公眾造成的影響一般較大。如戰(zhàn)爭、瘟疫等概率極小而影響巨大的黑天鵝事件發(fā)生，對政府部門、私有部門以及社會公眾三方都帶來巨大的不利影響：極可能構成政府無法履行合同的義務，如導致前期征地之前停滯、報批程序滯后等；也可能導致社會資本的停工，關鍵工期無法完成，成本大幅增加等重大影響；社會公眾利益也因此受損。

（4）需求量風險。城市基礎設施PPP 項目的需求量預測難度大。長周期環(huán)境下，政治經濟形勢無法精準預測，市場需求預測存在一定偏差，在運營周期階段市場需求量將影響社會資本的投資收益，尤其是在使用者付費模式和可行性補貼模式下。

（二）城市基礎設施PPP 項目風險管理的目標。

在界定城市基礎設施PPP 項目風險管理目標前，筆者擬先探討風險管理對象，即政府和社會資本合作（PPP）的涵義。目前對PPP 的一般認識為：“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系?！比~曉甦等（2013）進一步提出“中國PPP 的概念是：公共部門和私人部門為提供公共產品或服務、實現特定公共項目的公共效益而建立的項目全生命周期關系性契約的合作伙伴、融資、建設和經營管理模式”。此概念認為PPP 公私部門之間是“關系性契約的公私伙伴關系”，強調政府部門和社會資本之間的非基于商業(yè)邏輯而作出的合作決策，而應當是基于公眾利益，這與我國體制性質一致?；诖?，明確我國政府和資本合作（PPP）的涵義核心為“公私伙伴關系”后，下文進一步探討PPP項目的風險管理目標。

借鑒2017 新版COSO 給出本文PPP 項目風險管理的定義。新版COSO 對企業(yè)風險管理定義為“組織在創(chuàng)造、保持和實現價值的過程中，結合戰(zhàn)略制定和執(zhí)行，賴以進行管理風險的文化、能力和實踐”。COSO 對于風險管理的新定義最終落腳于“文化、能力和實踐”，區(qū)別之前版本的“流程和程序”，強調將風險管理嵌入企業(yè)管理和核心價值鏈，強調風險管理是為了價值創(chuàng)造和增值（舒?zhèn)サ龋?018）?；诖?，本文認為PPP 項目風險管理目標為：公共部門和私人部門為實現PPP 項目公共效益而賴以進行管理風險的文化、能力和實踐。

此內涵需要說明的是，PPP 項目風險管理的總目標為實現公共效益。公共部門和社會資本若對PPP項目風險管理的目標無法達成共識，則其風險管理各自為政，不僅影響PPP 項目的績效，甚至導致項目失敗。PPP 是通過引進社會資本與政府合作共同承擔國家責任，一旦社會資本做出決策參與投標PPP項目，便需要合理設定風險容量并承擔相應公共責任。因此從PPP 項目提供產品或服務的特性，以及從最終所有權人角度出發(fā)，PPP 項目的風險管理的最終目標應當為最大化公共利益，需要注意的是，實現公共效益是PPP 項目風險管理的總目標，是公私部門合作的前提和基礎。落實到全生命周期的不同環(huán)節(jié)，需要實事求是細化目標以更具操作性。如項目建設階段更多面臨的環(huán)境風險、技術風險等，更加強調私人部門提出更具專業(yè)性目標。

三、城市基礎設施PPP 項目風險管理的現狀和問題分析

筆者認為，城市基礎設施PPP項目風險管理存在的問題包括：

（一）公私部門目標函數不一致。

公私部門之間目標函數的不一致是當前PPP 項目風險管理存在問題的直接原因。社會資本參與PPP 項目的要是基于政府信用保障，通過參與城市基礎設施項目而獲得相對穩(wěn)定的投資收益，后期不論是使用者付費取得收益，或政府的可行性補貼。政府也可能存在履約失信和尋租行為。這會產生原先風險機制或者體系之外的不確定性。實際中在社會資本自身利益和維護人民群眾利益之間存在的張力，因此如何使得社會資本參與PPP 項目時明確其可承受風險容量，使得社會資本與政府部門具有相同的風險管理目標是關鍵。

（二）公私部門之間信息不對稱。

PPP 項目投資規(guī)模大，周期長，其體量和時間維度使得對信息關聯掌握難度增加，而政府和社會資本不同主體之間信息的溝通、報告機制也存在一定天然障礙。此外，不論政府或者社會資本均有其出于某種目的而保密的信息，公私部門之間信任度問題、以及博弈談判所耗費的時間，將嚴重影響項目風險管理的及時性和有效性。

（三）政府權力優(yōu)勢影響利益分配。

權責利統(tǒng)一是風險管理的原則，而政府由于其權力優(yōu)勢使得社會資本話語權不足。尤其后期合同的再談判和彈性調整環(huán)節(jié)中，社會資本處于弱勢地位而無法獲得其原有利益。在利益分配失調情況下，嚴重影響社會資本參與PPP 項目的積極性，則風險管理機制可能也因此失效。

四、城市基礎設施PPP 項目風險管理的優(yōu)化對策

（一）不斷完善相關政策制度。

PPP 項目風險管理需要強化制度保障，制度不完善容易引起實務操作的爭議和糾紛。在制度上可建立以公共利益出發(fā)的相關規(guī)定，奠定風險管理的基礎。關于風險管理的框架、原則、流程等也應當在規(guī)章政策層面明確，使PPP 項目風險管理活動合法化、規(guī)章化。政策制度的健全可規(guī)范政府和社會資本行為，營造良好的法治環(huán)境。

（二）強化風險管理意識。

PPP 項目風險管理強調與項目相關的專業(yè)知識，需要構建專業(yè)的、專職的風險管理部門去管控不確定性。風險管理應當包含技術、法律、財務等方面的專業(yè)人員，以及時、高效識別風險，并有能力在風險管理這一層上采取應對措施。此外，專業(yè)專職的風險管理部門，并不意味著業(yè)務部門不需要進行風險管理。一線業(yè)務部門是風險管理的第一道防線，而PPP 項目的周期長、多部門合作伙伴關系的特點更是加劇其不確定性，更加強調一線業(yè)務部門的風險管理意識和責任意識。

（三）界定公私部門責任邊界，落實責任到個人。

合理界定公私部門責任邊界，可實現權責利統(tǒng)一，風險分擔與責任承擔才可將風險管理落實到實處。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔。進一步落實到實務中，可將風險管理與績效管理相結合，將責任明確分配到個人，強化風險和責任意識而全面提高績效。此外在理論或者政策之外，需要注意實際情況的復雜性，即存在無法劃分邊界的風險。此種情況下，基于合作伙伴關系和實現公眾利益的總目標，公私部門之間需要做好相互協助和配合。

（四）信息公開透明化與社會群眾獨立第三方監(jiān)督。

在PPP 項目風險管理中，政府機構往往壟斷公共信息，而社會資本也擁有更加專業(yè)化的、關于項目設計建設運營等一線信息，目前兩者之間信息或客觀上缺乏溝通報告機制或基于各自利益而進行主觀隱瞞。優(yōu)化PPP 項目風險管理需要在參與方之間完善“信息、溝通和報告”機制。

PPP 項目中“信息、溝通和報告”機制的獨特性在于，不僅僅是公私部門之間的信息溝通，同時需要保障社會公眾的知情權。公私部門之間基于目標認同的合作伙伴關系為基礎，完善信息溝通與報告；另一方面，需要向社會公眾公開信息，利用大眾媒體、民間其他社群組織，從而使得PPP 項目風險管理有獨立的第三方的監(jiān)督。

（五）創(chuàng)新風險管理技術。

將大數據、云計算、區(qū)塊鏈等新技術創(chuàng)新應用到風險管理中，不僅有利于提高PPP 項目全生命周期的風險管理效能，也為政府、社會資本和社會公眾三方參與風險管理提供技術基礎。王要武等（2007）提出專家系統(tǒng)以應對可能存在的技術風險、市場風險等問題，“專家系統(tǒng)是集多領域、多專家知識的計算機系統(tǒng)，是解決非線性和不確定性問題的強有力工具”，在強調專業(yè)知識的風險管理領域，基于信息技術的支持背景，此專家系統(tǒng)的構建可有效彌補不同環(huán)境和特定項目下，風險管理可能缺乏某方面專業(yè)技能的缺陷。同時，健全信息公開機制、暢通信息溝通渠道，將公眾監(jiān)督納入風險管理，將實現風險管理質的飛躍。

五、研究結論

政府和社會資本合作模式（PPP）是混合所有制改革大背景下的制度化合作方式，是目前經濟下行壓力下實現“穩(wěn)增長、調結構”的重要方式之一。PPP 項目風險是PPP項目全生命周期中不確定性對公眾效益最大化的影響。當下尤其需要關注政治風險、自然環(huán)境風險、不可抗力風險和需求量風險，這幾類風險由于無法準確預測而被忽視，一旦發(fā)生后未及時采取有效的風險管理措施將對PPP 項目的政府部門、社會資本以及公眾三方造成巨大損失，應當引起注意。PPP 項目風險管理的目標是公眾效益最大化，而目前存在問題的原因包括公私部門之間未就風險管理總目標達成一致、信息不對稱、以及政府權力影響利益分配。本文基于此提出進一步完善法律規(guī)章制度、強化風險管理意識、界定公私部門責任邊界、信息公開透明與加強社會公眾第三方獨立監(jiān)督以及創(chuàng)新風險管理技術五條風險管理優(yōu)化對策。