WTO背景下改革補(bǔ)貼政策研究

韓永文　梁云鳳　郭迎鋒　崔璨

摘要：近年來，國際社會(huì)對(duì)我國政府補(bǔ)貼的質(zhì)疑甚囂塵上，政府補(bǔ)貼特別是對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼，在世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則下面臨變革。黨的十九大明確提出，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定及做法。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)政府補(bǔ)貼提出了進(jìn)一步規(guī)范的要求。本文通過梳理分析世界主要經(jīng)濟(jì)體的補(bǔ)貼情況，從理論和實(shí)踐角度討論補(bǔ)貼在國際范圍內(nèi)所具有的客觀性和普遍性，得出補(bǔ)貼是政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)市場活力的重要政策工具。對(duì)我國政府補(bǔ)貼和對(duì)國有企業(yè)補(bǔ)貼的情況進(jìn)行梳理研究，結(jié)合國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索符合WTO規(guī)則的，促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的補(bǔ)貼政策體系，并針對(duì)補(bǔ)貼中存在的問題提出深化改革的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：WTO改革 政府補(bǔ)貼 補(bǔ)貼政策體系

作者簡介：

韓永文，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長;

梁云鳳，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部研究員;

郭迎鋒，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部副研究員;

崔 璨，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部助理研究員。

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)全球化、世界多極化加速推進(jìn)，世界經(jīng)濟(jì)格局正發(fā)生深刻變化，國際秩序正處于轉(zhuǎn)型期，國際規(guī)則面臨一系列重大挑戰(zhàn)和不確定性。在這些變化中，最突出的是美國的單邊主義，以及其逐步加強(qiáng)的對(duì)中國的遏制和打壓行為。特朗普政府上臺(tái)以來美國經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生重大變化，執(zhí)行“美國優(yōu)先”的單邊主義政策，與世界主要國家摩擦不斷，一系列“退群”行動(dòng)對(duì)多邊主義造成嚴(yán)重?fù)p害。特別是其引導(dǎo)的對(duì)中國發(fā)展的“質(zhì)疑”和補(bǔ)貼政策的“詬病”，將世界主要經(jīng)濟(jì)體和國際組織的目光聚集到我國補(bǔ)貼政策及對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼問題上，引發(fā)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家貿(mào)易公平問題爭端。從國內(nèi)看，我國正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始從高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷劇烈而深刻的變革。黨的十九大明確提出，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。因此，對(duì)我國補(bǔ)貼情況進(jìn)行梳理研究，對(duì)國有企業(yè)補(bǔ)貼問題進(jìn)行深入分析，改革現(xiàn)有補(bǔ)貼政策，探索符合國際規(guī)則的促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的補(bǔ)貼政策體系，既是有效應(yīng)對(duì)國際貿(mào)易爭端和積極參與經(jīng)濟(jì)全球化的外部需求，更是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、WTO背景下補(bǔ)貼問題成為焦點(diǎn)

近年來，國際社會(huì)對(duì)我國政府補(bǔ)貼的質(zhì)疑甚囂塵上。政府補(bǔ)貼，特別是對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼，在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則下面臨變革。另一方面，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)政府補(bǔ)貼提出了進(jìn)一步規(guī)范的要求。對(duì)改革補(bǔ)貼政策的研究，正是基于這一背景展開的。

（一）從國際上來看，補(bǔ)貼日益成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則爭論焦點(diǎn)

2001年12月11日中國正式加入WTO，成為該組織第143個(gè)成員，《中國加入世貿(mào)組織議定書》正式生效。入世18年來，中國為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化起到了顯著的推動(dòng)作用。但是，一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在獲得我國入世給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)正效益的同時(shí)，對(duì)我國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策和國有企業(yè)補(bǔ)貼橫加指責(zé)，認(rèn)為補(bǔ)貼扭曲了市場，造成不公平競爭。美國自20世紀(jì)90年代起，就啟動(dòng)了對(duì)進(jìn)口我國產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。在2007年3月，宣布對(duì)我國公司應(yīng)用反補(bǔ)貼法;2018年5月，美歐日貿(mào)易部長發(fā)布聯(lián)合聲明，提出針對(duì)第三國的國有企業(yè)補(bǔ)貼所造成的市場扭曲要制定新的貿(mào)易規(guī)則;2019年7月，美國再次就發(fā)展中國家在WTO享受更優(yōu)惠差別待遇發(fā)難，引發(fā)新一輪WTO改革辯論高潮。我國的政府補(bǔ)貼，特別是對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼，日益成為國際貿(mào)易和國際投資往來中的爭論焦點(diǎn)。

1.WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》

《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下簡稱《反補(bǔ)貼協(xié)議》）是WTO管轄下的一項(xiàng)多邊貿(mào)易協(xié)議，是對(duì)關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條“反補(bǔ)貼稅和反傾銷稅條款”、第16條“一般補(bǔ)貼條款”內(nèi)容的具體化。按照WTO《反補(bǔ)貼協(xié)議》第2.1條的規(guī)定，凡屬對(duì)授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)、一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼即屬專向性補(bǔ)貼。具體包括法律上的專向性、事實(shí)上的專向性、地區(qū)專向性和推定專向性（禁止性補(bǔ)貼被視為具有專向性）。專向性補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是指那些僅提供給“有限范圍的企業(yè)和/或產(chǎn)業(yè)”的補(bǔ)貼。專向性標(biāo)準(zhǔn)的目的在于區(qū)分政府的正當(dāng)功能與那些不公平的或有貿(mào)易扭曲效果的功能。WTO認(rèn)為，普遍適用的補(bǔ)貼政策對(duì)正常經(jīng)濟(jì)秩序和國際貿(mào)易的扭曲作用較小，而針對(duì)特定企業(yè)、部門或行業(yè)的補(bǔ)貼則會(huì)干擾資源配置的合理分配，嚴(yán)重扭曲競爭和市場導(dǎo)向以及正常的經(jīng)濟(jì)秩序，造成國際貿(mào)易中的不公平。存在專向性補(bǔ)貼并不意味著違反WTO規(guī)則，只有在專向性補(bǔ)貼對(duì)其他成員造成不利影響時(shí)才被認(rèn)為是違反WTO規(guī)則。但是，由于對(duì)是否造成不利影響的判斷往往是在其他成員采取反補(bǔ)貼措施或在WTO爭端解決程序中才會(huì)做出，補(bǔ)貼是否具有專向性，成為是否符合《反補(bǔ)貼協(xié)議》的首要關(guān)注點(diǎn)。就我國國有企業(yè)補(bǔ)貼政策來說，專向性補(bǔ)貼廣泛存在，有違反WTO規(guī)則的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.美歐日《關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼、市場導(dǎo)向（市場扭曲）、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的三方聯(lián)合聲明》

2018年，美國、歐盟和日本聯(lián)合簽署了《關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼、市場導(dǎo)向（市場扭曲）、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的三方聯(lián)合聲明》（以下簡稱《三方聯(lián)合聲明》）。《三方聯(lián)合聲明》旨在建立以美歐日三方為核心的國際貿(mào)易新秩序、新體系，包括第三國非市場化政策、第三國對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼、第三國強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù)和改革WTO等內(nèi)容?！度铰?lián)合聲明》強(qiáng)調(diào)，以市場為導(dǎo)向是建立一個(gè)公平、互利的全球貿(mào)易體系的關(guān)鍵?！肮健笔窃撀暶饕辉購?qiáng)調(diào)的全球貿(mào)易的原則。其認(rèn)為，國有企業(yè)獲取大量的補(bǔ)貼使得西方企業(yè)面臨著“不公平”的競爭。近年來，美國、英國和歐盟等國家領(lǐng)導(dǎo)人和政府官員在談到我國“非市場經(jīng)濟(jì)國家”相關(guān)問題時(shí)，將焦點(diǎn)從國際貿(mào)易的“自由”轉(zhuǎn)向了“公平”問題。

3.美日在對(duì)中國反傾銷調(diào)查中超期沿用“替代國”標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《中國加入世貿(mào)組織議定書》第15條的規(guī)定，在無法證明具備“市場經(jīng)濟(jì)”的產(chǎn)品領(lǐng)域，某一WTO成員可以使用“替代國”標(biāo)準(zhǔn)，來判斷中國的生產(chǎn)者是否存在傾銷行為。但這種做法的過渡期是15年。2016年12月11日到期之后，WTO成員不能再采用第三國價(jià)格來計(jì)算傾銷幅度。因此，2016年12月11日之后，再針對(duì)中國展開反傾銷調(diào)查使用“替代國”標(biāo)準(zhǔn)的做法即失去多邊框架下的法律支撐。

但是，2016年12月11日之后，美國和日本依然繼續(xù)采用“替代國”做法，對(duì)中國實(shí)行“歧視性”的貿(mào)易政策。2017年10月美國商務(wù)部依據(jù)《1930年關(guān)稅法》中有關(guān)反傾銷的“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布報(bào)告稱，中國是非市場經(jīng)濟(jì)體，因?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)并沒有以市場原則為基礎(chǔ)運(yùn)行，目前不應(yīng)賦予中國“市場經(jīng)濟(jì)地位”，因此將維持對(duì)華反傾銷的“替代國”做法。（中國商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局：《美方：中國尚未達(dá)到“市場經(jīng)濟(jì)國家”標(biāo)準(zhǔn)》，http：//gpj.mofcom. gov.cn/article/zuixindt/201711/20171102666543.shtml。）日本在2016年12月提出中國依然是“非市場經(jīng)濟(jì)國家”，原因在于中國尚未解決國有企業(yè)等產(chǎn)能過剩問題，日本將維持對(duì)不當(dāng)傾銷征收高關(guān)稅的“反傾銷稅”機(jī)制。

4.歐盟“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)和新貿(mào)易防御規(guī)則

歐盟采用“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)和新貿(mào)易防御規(guī)則對(duì)中國實(shí)行“歧視性”貿(mào)易政策。歐盟委員會(huì)在2016年11月9日向歐洲議會(huì)及歐洲理事會(huì)正式提交修改其反傾銷法律制度的提案，后經(jīng)28個(gè)歐盟成員國達(dá)成一致。該提案不再默認(rèn)中國為“非市場經(jīng)濟(jì)國家”，但對(duì)反傾銷提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，即“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)不再區(qū)分市場經(jīng)濟(jì)體或者非市場經(jīng)濟(jì)體，認(rèn)定只要存在由國家干預(yù)所導(dǎo)致的“市場扭曲”，就可以進(jìn)行反傾銷訴訟。事實(shí)上，這是用新標(biāo)準(zhǔn)來代替“非市場經(jīng)濟(jì)”國家標(biāo)準(zhǔn)，變相延用原有做法。

2017年12月20日，歐盟委員會(huì)在正式發(fā)布反傾銷法律制度提案的同時(shí)，發(fā)布了認(rèn)為中國存在“市場扭曲”的報(bào)告。該報(bào)告從三個(gè)方面對(duì)“中國市場的重大扭曲現(xiàn)象”進(jìn)行了分析，認(rèn)為“各種生產(chǎn)要素的配置和定價(jià)受國家的影響非常明顯”。

2018年6月8日歐盟新的貿(mào)易防御規(guī)則正式生效。所有在此日或之后啟動(dòng)的新反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查都根據(jù)新規(guī)則來進(jìn)行。該規(guī)則在某些方面使得歐盟能對(duì)傾銷產(chǎn)品征收更高關(guān)稅，其中“取消‘低稅率原則”，規(guī)定在存在原材料扭曲的情況下取消低稅率原則。結(jié)合歐盟“市場扭曲”標(biāo)準(zhǔn)和涉及中國的相關(guān)報(bào)告，可以看出這一新規(guī)則針對(duì)中國的意圖較為明顯。

5.在中美貿(mào)易摩擦中，國有企業(yè)補(bǔ)貼問題是重要爭論點(diǎn)

近兩年來，中國面臨的國際環(huán)境發(fā)生深刻變化，中美貿(mào)易摩擦愈演愈烈，美國對(duì)華戰(zhàn)略由“接觸”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案偁帯币殉啥ň?，遏制中國崛起已成為美國共和黨和民主黨的共識(shí)。特朗普主政以來高舉“美國優(yōu)先”、單邊主義、孤立主義大旗，在全球頻繁挑起貿(mào)易摩擦。從2018年3月開始，陸續(xù)發(fā)起對(duì)華“貿(mào)易戰(zhàn)”“企業(yè)戰(zhàn)”“人才戰(zhàn)”等，矛頭直指中國高科技行業(yè)，企圖遏制中國經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家中也不乏美國的追隨者，與中國在貿(mào)易、科技領(lǐng)域的沖突以及是否公平對(duì)待不同所有制企業(yè)的規(guī)則之爭頻繁出現(xiàn)。在已經(jīng)舉行的數(shù)輪經(jīng)貿(mào)高級(jí)別磋商中，競爭中性原則是中美貿(mào)易談判中雙方重要關(guān)切點(diǎn)之一。

（二）推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展迫切需要進(jìn)一步界定和規(guī)范補(bǔ)貼

伴隨中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國對(duì)外開放新格局建設(shè)也有了新的內(nèi)涵。應(yīng)對(duì)全球化逆流為世界經(jīng)濟(jì)帶來更多不確定性時(shí)，我國從積極融入走向參與引領(lǐng)，倡導(dǎo)建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)全球化進(jìn)入合作、包容、普惠的新階段。我國面臨的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)與以往已有很大不同，要實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，改革補(bǔ)貼政策、深入推進(jìn)國有企業(yè)改革是需要深入研究的重大課題。

1.我國正逐步形成全面開放新格局

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始進(jìn)入增速換檔、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的新常態(tài)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來我國對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長的平均貢獻(xiàn)率每年達(dá)到30%以上，超過美國、歐元區(qū)和日本貢獻(xiàn)率的總和，居世界第一位，成為世界經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿υ春头€(wěn)定器。我國進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展迅速，在國際貿(mào)易格局中占有重要地位。根據(jù)海關(guān)總署的統(tǒng)計(jì)，2018年，我國外貿(mào)進(jìn)出口總值30.51萬億元人民幣，比2017年增長9.7%，是1978年的859倍。在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后全球貿(mào)易額增長率長期處于低位的背景下，中國進(jìn)出口貿(mào)易相對(duì)穩(wěn)定的增長態(tài)勢為全球貿(mào)易的穩(wěn)定增長做出了積極貢獻(xiàn)。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）2019年8月發(fā)布的2018年全球外資限制指數(shù)（FDI Regulatory Restrictiveness Index）顯示，中國2018年對(duì)外資限制大幅放松，對(duì)外資開放程度進(jìn)一步提升。世界銀行2019年11月發(fā)布的《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，由于大力推進(jìn)改革議程，我國已經(jīng)連續(xù)兩年躋身全球營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟(jì)體排名前十，并且在總排名中繼續(xù)獲得大幅提升——由2018年的46位上升至31位，位列東亞太平洋地區(qū)第7位，僅次于日本。此外，自2016年10月1日起，人民幣正式被納入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權(quán)（SDR）新的貨幣籃子，獲得國際主要貨幣的地位。

2.產(chǎn)業(yè)政策正積極融入國際經(jīng)濟(jì)格局

我國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)內(nèi)服務(wù)于從產(chǎn)業(yè)大國向產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國跨越的目標(biāo)，以改善營商環(huán)境為核心，結(jié)合對(duì)特定產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、對(duì)象的結(jié)構(gòu)性安排，消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的制約因素，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)資源配置效率和社會(huì)福利水平的提升。對(duì)外積極把握國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，在全球范圍內(nèi)配置資源，促進(jìn)國際產(chǎn)業(yè)分工與合作。這就要求政府補(bǔ)貼政策，一方面要重視有關(guān)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的國際標(biāo)準(zhǔn)，積極應(yīng)對(duì)國際社會(huì)相關(guān)責(zé)難，完善制度設(shè)計(jì)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);另一方面要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的國際協(xié)調(diào)，立足于提升我國產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈中的地位，主動(dòng)參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。

3.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正持續(xù)推進(jìn)

近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長下行明顯，長期內(nèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整面臨重重困難。在此背景下，為主動(dòng)適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，迎接新的挑戰(zhàn)，習(xí)近平總書記在2015年11月提出實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一重大政策主張。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)是增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，讓新的需求不斷催生新的供給，讓新的供給創(chuàng)造新的需求，使供給與需求在互相推動(dòng)中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在這個(gè)過程中，推動(dòng)國有企業(yè)積極落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，持續(xù)推進(jìn)聯(lián)合重組、去產(chǎn)能，扎實(shí)開展“處僵治困”“降杠桿”和“壓減”工作，有效提升國有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率。

二、理論和實(shí)踐：補(bǔ)貼的客觀性和普遍性

補(bǔ)貼屬于政府與市場的關(guān)系問題，從理論和國際歷史實(shí)踐看，政府利用補(bǔ)貼形式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有客觀性和普遍性。

（一）從理論上來看，補(bǔ)貼是政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策工具

1.WTO界定的補(bǔ)貼概念

國際上對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼（或財(cái)政補(bǔ)貼）的定義較為權(quán)威的是WTO。為了維護(hù)世界貿(mào)易中非歧視、自由透明和公平競爭的秩序，WTO《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施協(xié)議》將其定義為：一成員政府或任何公共機(jī)構(gòu)向某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)助或?qū)r(jià)格或收入的支持，結(jié)果直接或間接增加從其領(lǐng)土輸出某種產(chǎn)品或減少向其領(lǐng)土內(nèi)輸入某種產(chǎn)品，或者因此對(duì)其他成員利益造成損害的政府性行為或措施，是一種促進(jìn)出口限制進(jìn)口的國際貿(mào)易手段。

2.補(bǔ)貼的背景——市場機(jī)制存在固有缺陷

在處理政府與市場關(guān)系的過程中，市場機(jī)制有其固有的缺陷。首先，表現(xiàn)在公共物品產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的市場失靈上。公共物品具有外部性，具有消費(fèi)上的非排他性和獲利上的非競爭性，會(huì)導(dǎo)致公共物品的私人供給不足以及“搭便車”現(xiàn)象。其次，市場競爭會(huì)形成壟斷，造成不充分競爭。第三，信息不充分和不對(duì)稱。產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，影響市場的公平競爭。政府需要通過制度建設(shè)和政策制定來規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)。第四，收入分配不公和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。收入差距的拉大會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定進(jìn)而影響市場效率。政府可以通過對(duì)財(cái)政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)調(diào)整來維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

3.補(bǔ)貼的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)以來各學(xué)派圍繞政府與市場的關(guān)系展開了激烈的詰難和論戰(zhàn)。20世紀(jì)30年代以前的學(xué)派觀點(diǎn)更傾向于自由放任，這主要是因?yàn)?0 世紀(jì)30 年代以前這段歷史時(shí)期是資本主義原始積累的重要階段，資本主義的發(fā)展迫切需要自由流通、完全競爭以及靈活配置的經(jīng)濟(jì)環(huán)境;20世紀(jì)30年代至70年代的學(xué)派觀點(diǎn)更傾向于政府干預(yù)，這是由于1929—1933年的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露出自由經(jīng)濟(jì)模式下的諸多弊端，如壟斷、信息不對(duì)稱以及負(fù)外部性等，政府必須采取一些必要的干預(yù)手段引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)回歸到正確的運(yùn)行方向上來;20世紀(jì)70年代以后的學(xué)派觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府與市場關(guān)系的嵌入和融合，這一時(shí)期新凱恩斯主義學(xué)派、后凱恩斯主義學(xué)派占據(jù)主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)通過積極發(fā)揮政府的作用，尋求能促使政府與市場共生互補(bǔ)、協(xié)同創(chuàng)新的突破性策略。

隨著以政府干預(yù)為基礎(chǔ)的凱恩斯主義學(xué)派占據(jù)主導(dǎo)地位，補(bǔ)貼政策也逐漸被廣泛運(yùn)用，且力度不斷增強(qiáng)。較為典型的是庇古補(bǔ)貼理論。庇古提出，在存在正外部性的情況下，政府應(yīng)通過補(bǔ)貼來還原市場的激勵(lì)功能，從而使正外部性的供給達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平?！翱赡懿扇〉墓膭?lì)與限制的最顯著的形式當(dāng)然是補(bǔ)貼與稅收?！逼駷橹?，庇古的這種思路仍然指導(dǎo)著很多國家政府政策的制定，如對(duì)正外部性的制造者提供支持，具體為對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的研究活動(dòng)給予補(bǔ)貼等。

（二）從實(shí)踐上來看，世界各國普遍存在政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持與補(bǔ)貼

在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，補(bǔ)貼在世界各國的應(yīng)用越來越廣泛，補(bǔ)貼形式也日趨多樣。從宏觀層面看，政府干預(yù)方式由傳統(tǒng)的以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健全社會(huì)保障體系為主的需求管理政策，演化為集價(jià)格政策、就業(yè)政策、貨幣政策、信貸政策等于一體的調(diào)節(jié)政策;從產(chǎn)業(yè)與企業(yè)層面看，世界各國的補(bǔ)貼方式由最初的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等舉措，不斷豐富完善，發(fā)展到通過贈(zèng)與、合約、稅收減讓等形式對(duì)航空航天、農(nóng)業(yè)、汽車、化學(xué)能源等行業(yè)提供補(bǔ)貼，有的國家還對(duì)出口融資提供支持計(jì)劃、技術(shù)研發(fā)。20世紀(jì)70年代以來，發(fā)達(dá)的資本主義國家對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行了私有化改造。目前雖然沒有了“國有企業(yè)”，但一些有政府背景的企業(yè)類似于國有企業(yè)，承擔(dān)一定的公共任務(wù)，政府對(duì)這些企業(yè)也有專門的補(bǔ)貼。

1.美國對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的概況

美國對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼，除了軍事安全方面外，其他多集中于運(yùn)輸、航空、港口和電訊等基礎(chǔ)行業(yè)。美國政府對(duì)科研的重視及投資程度較高，其補(bǔ)貼方式多體現(xiàn)為研發(fā)投入，基本上政府對(duì)科研的投入占到了社會(huì)全部科研投入的60%以上。

對(duì)承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)，美國政府除了補(bǔ)貼，還會(huì)有其他的支持手段。如在資本市場為企業(yè)提供政府擔(dān)保、創(chuàng)辦銀行貸款和資本市場連接環(huán)節(jié)的二級(jí)市場金融機(jī)構(gòu)（如房地美、房利美等）、稅收優(yōu)惠、提供信用額度、業(yè)務(wù)特許證和低風(fēng)險(xiǎn)債券，甚至隱形的債務(wù)擔(dān)保，以支持企業(yè)的市場化運(yùn)營。

2.英國對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的概況

在英國，企業(yè)補(bǔ)貼資金來源主要有四個(gè)方面：國家貸款基金、向國內(nèi)外資本市場發(fā)行債券、發(fā)行“公共紅利資本”、企業(yè)留利等。

英國國有經(jīng)濟(jì)具有較為悠久的歷史，第一次世界大戰(zhàn)之后，因戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的需要和凱恩斯主義的盛行，類似國有的企業(yè)有了進(jìn)一步的發(fā)展，中央電力局、倫敦客運(yùn)局、海外航空公司等都是這一時(shí)期的產(chǎn)物。大規(guī)模的國有化不僅促進(jìn)了英國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)定，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且這些承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)在緩解經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)、確保財(cái)政收入增長、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、抑制物價(jià)上漲、維護(hù)社會(huì)安定等方面也發(fā)揮了巨大的作用。第二次世界大戰(zhàn)之后，英國的國有資產(chǎn)管理政策多變，呈現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)大起大落的現(xiàn)象。二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)80年代期間國有化企業(yè)一度有較大的發(fā)展，之后企業(yè)產(chǎn)權(quán)以私有化為主。

3.德國對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的概況

在德國，財(cái)政補(bǔ)貼是重要的財(cái)政政策工具。國家采取聯(lián)邦與地方州的聯(lián)合財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。

從補(bǔ)貼方式來看，德國政府是通過影響再生產(chǎn)過程的國家財(cái)政資助實(shí)現(xiàn)的。聯(lián)邦、州和地方支出的救濟(jì)金、低息貸款和稅收優(yōu)惠等是德國對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的主要方式。盡管德國是市場經(jīng)濟(jì)國家，但是德國政府同樣會(huì)出臺(tái)相關(guān)的補(bǔ)貼政策來彌補(bǔ)市場失靈。這些補(bǔ)貼政策不僅包括長期補(bǔ)貼，也包括短期補(bǔ)貼。長期補(bǔ)貼指住房補(bǔ)貼、國家投資建房補(bǔ)貼、貧困家庭住房補(bǔ)貼等。短期補(bǔ)貼一般基于政治原因，針對(duì)某些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而出臺(tái)，包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、采掘業(yè)補(bǔ)貼和鐵路補(bǔ)貼等。多年來，德國政府的短期補(bǔ)貼呈現(xiàn)了不降反升的趨勢，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可忽視的因素。

對(duì)承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)，財(cái)政補(bǔ)貼范圍較廣，不僅包括給予投資、信貸補(bǔ)助，而且還有抵償聯(lián)邦鐵路經(jīng)營中的政策性虧損等措施。德國的財(cái)政補(bǔ)貼政策對(duì)承擔(dān)公共任務(wù)企業(yè)的發(fā)展和保護(hù)環(huán)境都具有重大的意義。在環(huán)境保護(hù)方面，政府制訂了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投資補(bǔ)貼以及利用特別折舊法等具體措施，為承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)提供環(huán)境保護(hù)投資補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，并重點(diǎn)關(guān)注與環(huán)境保護(hù)工作緊密聯(lián)系的木材加工、鑄造、化工和塑料等具體行業(yè)。政府對(duì)興建環(huán)保設(shè)施承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼和貸款優(yōu)惠，補(bǔ)貼數(shù)額相當(dāng)于投資總額的1%，貸款利率低于市場利率，償還條件也優(yōu)于市場條件;對(duì)企業(yè)建造節(jié)能設(shè)施所耗費(fèi)用，按其費(fèi)用的25%給予補(bǔ)貼，并設(shè)立專項(xiàng)資金，提供優(yōu)惠貸款。

為了確保補(bǔ)貼資金使用符合目標(biāo)和避免低效益，德國對(duì)補(bǔ)貼的監(jiān)督也非常重視。對(duì)于接受補(bǔ)貼的單位，貸款銀行對(duì)企業(yè)資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督，以監(jiān)督企業(yè)是否將資金用于補(bǔ)貼的項(xiàng)目。政府還專門規(guī)定了具體的補(bǔ)貼資金使用限制。比如投資補(bǔ)貼，規(guī)定只有20%的補(bǔ)貼可用于購買設(shè)備或者其他固定資產(chǎn)。購買固定資產(chǎn)的貸款只能夠通過銀行匯款到設(shè)備供貨商，接受資助的企業(yè)得到的僅僅是設(shè)備。對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼中最大的部分為一般性補(bǔ)貼，占26.1%，一般性補(bǔ)貼是指不區(qū)分企業(yè)產(chǎn)業(yè)類型的適用于所有企業(yè)的補(bǔ)貼，基本上是對(duì)中小企業(yè)的補(bǔ)貼;其次是對(duì)礦業(yè)補(bǔ)貼，占10%;第三位的是地區(qū)結(jié)構(gòu)性補(bǔ)貼，占8%;其余項(xiàng)目為合理利用能源和再生能源補(bǔ)貼，技術(shù)更新補(bǔ)貼、對(duì)特定的工業(yè)部門的補(bǔ)貼。

4.日本對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的概況

日本政府對(duì)企業(yè)提供的補(bǔ)貼具體有以下幾方面：對(duì)企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)的利用能源設(shè)備予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額的上限為2億日元，補(bǔ)貼率高達(dá)30%以上;對(duì)廢棄物再利用的化工設(shè)備生產(chǎn)者給予其相當(dāng)于生產(chǎn)、實(shí)驗(yàn)費(fèi)用的補(bǔ)助;對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)，由于其投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，日本政府設(shè)立了專項(xiàng)基金，并利用非營利性的金融機(jī)構(gòu)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)提供優(yōu)惠利率的中長期貸款;為了鼓勵(lì)企業(yè)從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)的研究與投資，日本在《廢棄物處理與清潔法》中規(guī)定，對(duì)修建廢棄物處理設(shè)施提供財(cái)政補(bǔ)貼等。

全球金融危機(jī)之后，日本分別在2013年、2015年、2016年和2017年制定了《日本復(fù)興戰(zhàn)略》《機(jī)器人新戰(zhàn)略》《第五期科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃（2016—2020）》等相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和《人工智能發(fā)展路線圖》。其中，2013年的《日本復(fù)興戰(zhàn)略》提出“產(chǎn)業(yè)投資立國計(jì)劃”，計(jì)劃投入13.1萬億日元為刺激方案提供啟動(dòng)資金。成立了兩支基金，其中一支用于鼓勵(lì)日本企業(yè)開發(fā)新科技以及新業(yè)務(wù)合作的基金，規(guī)模大概1500億日元;一支用于鼓勵(lì)日本企業(yè)海外并購的基金，規(guī)模大概2000億日元，同時(shí)，對(duì)相關(guān)的3D打印技術(shù)在研發(fā)端和需求端進(jìn)行了補(bǔ)貼?！兜谖迤诳茖W(xué)技術(shù)基本計(jì)劃（2016—2020）》的最大亮點(diǎn)是首次提出“超智能社會(huì)5.0”這一概念，在整個(gè)日本政府的科技總概算9538億日元中，冠以“社會(huì)5.0”名稱的政府預(yù)算共1148億日元。其中，“實(shí)現(xiàn)新型經(jīng)濟(jì)社會(huì)‘社會(huì)5.0的平臺(tái)”方向預(yù)算462億日元;“‘社會(huì)5.0基礎(chǔ)技術(shù)的強(qiáng)化”方向預(yù)算686億日元。

5.北歐國家對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的概況

瑞典等北歐四國以高端制造業(yè)和國際價(jià)值鏈頂端分工體系而備受各國推崇。其經(jīng)濟(jì)發(fā)展被統(tǒng)稱為民主社會(huì)主義模式。政府對(duì)企業(yè)的支持主要是以下幾個(gè)方面。

（1）政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并適時(shí)調(diào)整。

瑞典的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)行業(yè)有機(jī)械制造、汽車、化工、通訊等，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)有生物、信息通訊、航天、醫(yī)藥等。政府對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，在政府的支持下瑞典成為這些領(lǐng)域的世界高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)國之一。

（2）政府強(qiáng)力打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

一方面采取創(chuàng)建科技園區(qū)推進(jìn)科技與生產(chǎn)結(jié)合的方式，支持中小公司的創(chuàng)新研發(fā)，這使瑞典成為全球研發(fā)（R&D）投入最大的國家之一。同時(shí)也有效發(fā)展了現(xiàn)代高新產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。另一方面為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)。瑞典有專門的政府機(jī)構(gòu)為企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)，為企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)預(yù)測，并研究科技的發(fā)展如何對(duì)企業(yè)產(chǎn)生影響。

（3）國有企業(yè)參與正常競爭。

不同于德國的不以財(cái)務(wù)收益為目的，瑞典的國有企業(yè)要完全平等地參與到市場競爭。瑞典法律嚴(yán)格規(guī)定政府和官員不得直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。國有企業(yè)管理局派出董事會(huì)代表，通過董事會(huì)參與和決策企業(yè)的重大事項(xiàng)。

（4）對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼從直接給予企業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造良好的外部條件。

20世紀(jì)70年代，瑞典政府對(duì)競爭能力下降的造船、鋼鐵等傳統(tǒng)優(yōu)勢部門給予補(bǔ)貼或收歸國有管理，以提高其競爭力，但后來證明這種直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的行為是無效的。20世紀(jì)80年代以后，政府改為提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如建造先進(jìn)的交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造良好的研究開發(fā)條件，讓企業(yè)自由發(fā)展，而不再采取傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策。并關(guān)閉了一些不符合市場競爭優(yōu)勢和社會(huì)發(fā)展的老、舊企業(yè)，保證新的企業(yè)和新的有競爭力的產(chǎn)品的發(fā)展。

（三）從國際上來看，政府補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果較為顯著

一個(gè)國家的補(bǔ)貼政策是否合理，在學(xué)界和政界歷來存在一定的爭議。但不可否認(rèn)的是，無論是美國、歐洲還是日本和韓國都有指向清晰的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的重要作用已經(jīng)被歷史反復(fù)驗(yàn)證。發(fā)生于1929年的經(jīng)濟(jì)大蕭條、2008年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)均表明，單純依靠市場的力量無法保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，政府在適當(dāng)范圍內(nèi)的干預(yù)有助于抵御市場失靈、維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。大量的實(shí)踐結(jié)果也表明，政府補(bǔ)貼不僅能夠顯著提升企業(yè)的生存率，同時(shí)也有助于企業(yè)進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張。此外，政府補(bǔ)貼還是重要的戰(zhàn)略競爭手段，政府針對(duì)某一特定產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼還有助于其在世界范圍內(nèi)迅速取得領(lǐng)先優(yōu)勢。如美國在20世紀(jì)90年代的興建“信息高速公路”計(jì)劃，專注于因特網(wǎng)的改進(jìn)和普及，保持了美國長期領(lǐng)跑世界經(jīng)濟(jì)。在東亞，韓國和日本政府通過加大對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)、新興電子產(chǎn)業(yè)的扶持，使其在激烈的競爭中占據(jù)有利位置。在德國，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于德國改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高了就業(yè)率。

世界金融危機(jī)之后以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家均制訂了配套措施完備的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，其中用政府采購預(yù)算等措施來推進(jìn)“再工業(yè)化”等新型國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略實(shí)施。在這些政策的實(shí)施過程中，發(fā)達(dá)國家的“國有企業(yè)”發(fā)揮著不可替代的作用，尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期或初始產(chǎn)業(yè)的培育過程中，以及公共服務(wù)領(lǐng)域，其作用都是不可或缺的。

（四）發(fā)達(dá)國家對(duì)企業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)和啟示

理論和國際歷史實(shí)踐證明，補(bǔ)貼是政府處理與市場關(guān)系，彌補(bǔ)市場失靈，激勵(lì)市場恢復(fù)的一種政策手段。國際社會(huì)普遍存在對(duì)承擔(dān)公共職能的企業(yè)的專門補(bǔ)貼。發(fā)達(dá)國家對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼對(duì)象、方式以及機(jī)制，可為我國進(jìn)一步規(guī)范對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼規(guī)范方式、提高補(bǔ)貼使用效率、減少貿(mào)易摩擦提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.補(bǔ)貼對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了重要作用

（1）發(fā)達(dá)國家對(duì)制造業(yè)以產(chǎn)業(yè)政策為核心。

發(fā)達(dá)國家支持實(shí)體產(chǎn)業(yè)的普遍經(jīng)驗(yàn)是：制定適合本國的產(chǎn)業(yè)政策，在相關(guān)配套機(jī)制和法律法規(guī)的保障下，通過市場化的資源配置方式，促進(jìn)資金向這些產(chǎn)業(yè)投資，不斷培育并壯大這些產(chǎn)業(yè)。金融危機(jī)后這些國家明確新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)突破，加快培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的同時(shí)努力搶占全球科技產(chǎn)業(yè)競爭制高點(diǎn)、培育新動(dòng)能，紛紛出臺(tái)國家層面的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。

（2）工業(yè)制造領(lǐng)域的做大做強(qiáng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

德國、瑞典是發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)并保持經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展的代表。美國以金融業(yè)及房地產(chǎn)為代表，但美國“再工業(yè)化”戰(zhàn)略如果能順利實(shí)施，會(huì)推動(dòng)新一輪以新技術(shù)為特征的制造業(yè)發(fā)展，形成美國實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)新的平衡關(guān)系。

（3）良好的營商環(huán)境是工業(yè)制造領(lǐng)域發(fā)展的重要支撐。

一是有完善制度與法律環(huán)境。美國《美國復(fù)蘇和再投資法案》和《制造業(yè)促進(jìn)法案》推進(jìn)了美國實(shí)體經(jīng)濟(jì)回歸;德國《國家高技術(shù)戰(zhàn)略2020》推動(dòng)“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略落實(shí)到具體實(shí)施計(jì)劃。二是完善的基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，也是加快實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“潤滑劑”。三是政府角色要適應(yīng)新的發(fā)展環(huán)境。金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國家開始重視構(gòu)建創(chuàng)新型政府和社會(huì)環(huán)境，開始運(yùn)用新思維、新方法支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略（2015）》把創(chuàng)新型政府建設(shè)作為主題，德國提出“創(chuàng)新德國”理想藍(lán)圖。

2.對(duì)承擔(dān)公共任務(wù)的企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼

（1）制度環(huán)境尤其重要，對(duì)承擔(dān)公共任務(wù)企業(yè)的補(bǔ)貼需要立法先行。

發(fā)達(dá)國家對(duì)承擔(dān)公共任務(wù)企業(yè)的補(bǔ)貼通常要通過立法的形式確定，而較少依靠行政命令。一方面可以保證這些企業(yè)所承擔(dān)的公共任務(wù)，以及其所代表的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期性，給企業(yè)形成穩(wěn)定的預(yù)期;另一方面明確專項(xiàng)補(bǔ)貼的規(guī)模、申請(qǐng)程序、補(bǔ)貼方式等具體細(xì)則，從而避免實(shí)施過程中的隨意性，減少甚至避免尋租行為。

（2）金融危機(jī)后戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是補(bǔ)貼的重點(diǎn)領(lǐng)域。

高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域是發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的又一重要領(lǐng)域。雖然這些領(lǐng)域較少存在國有企業(yè)，但會(huì)以承擔(dān)公共任務(wù)的屬性，對(duì)這些企業(yè)實(shí)行與國有企業(yè)相類似的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼。由于新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)科學(xué)研究和共性技術(shù)具有公共物品的性質(zhì)，因而會(huì)產(chǎn)生顯著的正外部性，兼之新興產(chǎn)業(yè)市場潛力巨大，直接影響一國產(chǎn)業(yè)競爭力，因此成為各國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的重點(diǎn)。

（3）主要采取普遍性補(bǔ)貼方式。

發(fā)達(dá)國家對(duì)承擔(dān)公共任務(wù)企業(yè)的補(bǔ)貼往往是普遍性的補(bǔ)貼，較多采用價(jià)格補(bǔ)貼的方式。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼只選定需要支持的產(chǎn)業(yè)，政府并不會(huì)替代市場選定被補(bǔ)貼的企業(yè)，也不幫助企業(yè)設(shè)定具體的技術(shù)路線。近年來，發(fā)達(dá)國家在光伏、風(fēng)電新能源領(lǐng)域主要針對(duì)最終消費(fèi)者進(jìn)行直接補(bǔ)貼，而非重點(diǎn)支持新能源企業(yè)。通過政府投入引導(dǎo)新能源消費(fèi)，加快終端市場形成，從而為新能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供市場支持。這些產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策不僅具有普遍性，而且也更加公平透明。

（4）金融危機(jī)后補(bǔ)貼力度增強(qiáng)，西方國家的國有經(jīng)濟(jì)成分有所增長。

國際金融危機(jī)爆發(fā)后，發(fā)達(dá)國家重新審視實(shí)體經(jīng)濟(jì)的地位。美國等國家相繼提出了“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，并對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的作用進(jìn)行反思?！叭ヌ摂M化”的思路引發(fā)了世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)用新一輪熱潮，主要發(fā)達(dá)國家紛紛加大對(duì)科技創(chuàng)新的投入，加快對(duì)新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局，搶占新一輪經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。在“再工業(yè)化”“低碳經(jīng)濟(jì)”與“智慧地球”等新型國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略推動(dòng)下，發(fā)達(dá)國家大力扶持以新能源、新材料、高端制造、網(wǎng)絡(luò)信息、生物醫(yī)藥、航空航天等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在這些新興領(lǐng)域，政府干預(yù)普遍有所增強(qiáng)。

三、中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)補(bǔ)貼

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一個(gè)國家在國際產(chǎn)業(yè)競爭格局中依據(jù)本國實(shí)際情況，科學(xué)設(shè)計(jì)并正確實(shí)施補(bǔ)貼政策是其獲得成功的關(guān)鍵。國企補(bǔ)貼本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，符合中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，具有歷史必然性和客觀性，其對(duì)中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

（一）我國對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的概況

由于財(cái)政支出數(shù)據(jù)披露的缺失，我國財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模暫時(shí)沒有權(quán)威統(tǒng)計(jì)。隨著會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的完善，上市公司對(duì)政府補(bǔ)助數(shù)據(jù)的披露日益規(guī)范，可以利用上市公司數(shù)據(jù)對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼情況進(jìn)行簡要的了解。截至2018年12月，滬深兩市上市公司總數(shù)為3666家，其中，上市A股3567家，上市B股99家，總市值434924.02億元。獲得政府補(bǔ)助的公司共3612個(gè)，總額1551.09億元。按照萬德的行業(yè)分類口徑，政府補(bǔ)助金額前十的行業(yè)依次是資本貨物，技術(shù)硬件與設(shè)備，材料，汽車與汽車零部件，能源，制藥、生物科技與生命科學(xué)，耐用消費(fèi)品與服裝，運(yùn)輸，食品、飲料與煙草，多元金融行業(yè);從獲得政府補(bǔ)助的上市公司數(shù)量來看，前十行業(yè)依次為資本貨物，材料，技術(shù)硬件與設(shè)備，制藥、生物科技與生命科學(xué)，軟件與服務(wù)，耐用消費(fèi)品與服裝，食品、飲料與煙草，汽車與汽車零部件，房地產(chǎn)，運(yùn)輸。

（二）我國補(bǔ)貼政策特點(diǎn)

1.中央與地方兩級(jí)體系

當(dāng)前我國的補(bǔ)貼政策由中央和地方兩級(jí)構(gòu)成。中央補(bǔ)貼政策由國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布，國家發(fā)展改革委在項(xiàng)目補(bǔ)貼、工信部在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、科技部在研發(fā)投入補(bǔ)貼等方面具有審批權(quán)，財(cái)政部通過專項(xiàng)資金的方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。地方性補(bǔ)貼政策由地方政府部門根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況制定，除了落實(shí)中央相關(guān)部門的補(bǔ)貼政策之外，招商引資促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出臺(tái)相應(yīng)補(bǔ)貼政策。

2.補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)不存在所有制傾斜

我國補(bǔ)貼政策主要從產(chǎn)業(yè)角度出發(fā)，對(duì)同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)補(bǔ)貼政策相同，不存在所有制傾斜。以《中國制造2025》的9大類產(chǎn)業(yè)政策為例，其中沒有針對(duì)國有企業(yè)的特殊照顧。

3.特殊時(shí)期對(duì)企業(yè)的解困扶持，對(duì)象主要是國有企業(yè)

1995—2000年，涉及1.8萬億元資金的企業(yè)解困和壞賬核銷主要針對(duì)國有企業(yè)，包含5000億元的壞賬核銷和債務(wù)剝離，以及1300億元的債轉(zhuǎn)股。

4.在執(zhí)行層面存在偏好國有企業(yè)的現(xiàn)象

補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)雖然未對(duì)國有企業(yè)有所傾斜，但在具體執(zhí)行過程中相關(guān)主體存在偏好國有企業(yè)的情況。如銀行傾向?qū)衅髽I(yè)發(fā)放更多的貸款，以降低風(fēng)險(xiǎn)。

（三）我國國有企業(yè)補(bǔ)貼存在的問題

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，國有企業(yè)是中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”。新中國成立70年來，國有企業(yè)承擔(dān)著保障地方就業(yè)、提供地方性公共物品等公共任務(wù)，是發(fā)揮政府作用、彌補(bǔ)市場失靈的重要媒介，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用，也背負(fù)了較大的資金負(fù)擔(dān)，需要政府給予一定補(bǔ)貼。

1.對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的方式

（1）國家直接給予國有企業(yè)補(bǔ)貼。

為穩(wěn)定基本物價(jià)，國有企業(yè)產(chǎn)出價(jià)格多低于市場價(jià)格，生產(chǎn)成本難以彌補(bǔ)，長期存在虧損?；趪衅髽I(yè)在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中發(fā)揮的特殊作用，為了彌補(bǔ)國有企業(yè)虧損，促使其繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮公共職能，政府長期對(duì)國有企業(yè)直接進(jìn)行不同類別的補(bǔ)貼。加入WTO之后，中國政府根據(jù)協(xié)議取消了虧損補(bǔ)貼。

（2）國有企業(yè)享受一定優(yōu)惠的稅負(fù)。

雖然國有企業(yè)繳納稅收的總額一直處于增長狀態(tài)，但是相對(duì)于其享受的國家政策和有利條件，其稅負(fù)水平仍然偏低。

（3）國有企業(yè)享受較低的資源租金。

從很多國有企業(yè)的發(fā)展歷程來看，其享受的較低的土地租金在很大程度上降低了國有企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)。多年以來，在國家給予國有企業(yè)的租賃費(fèi)用偏低的情況下，國有企業(yè)應(yīng)交未交的土地租金數(shù)額一路攀升。其他資源也是如此，如石油、天然氣等稅率較低。

（4）國有企業(yè)融資成本較低。

國有企業(yè)可以獲得更為優(yōu)惠的實(shí)際利息。國有企業(yè)不僅可以享受較低的貸款利率，而且更容易獲得金融機(jī)構(gòu)貸款。在通貨膨脹率高過利率的情況下，國有企業(yè)實(shí)際上享受的是“負(fù)利率”式的補(bǔ)貼，這種低利率和容易獲得貸款本身就是政府對(duì)國有企業(yè)的一種補(bǔ)貼。國有企業(yè)不僅少支付了利息費(fèi)用，而且會(huì)通過這種利息優(yōu)惠將資源所有者的收益轉(zhuǎn)移到國有企業(yè)中來。

（5）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和國家產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。

政府引導(dǎo)基金作為目前政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作的方式，借鑒了西方國家的風(fēng)險(xiǎn)投資產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作模式，在聚焦培育新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、緊密結(jié)合發(fā)展新動(dòng)能方面正逐步發(fā)揮作用。通過早期投入，大力支持重要領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過補(bǔ)短板的方式，把市場和政府需求結(jié)合起來，并吸引其他社會(huì)資本進(jìn)入，切實(shí)解決融資難問題。經(jīng)調(diào)研，目前中央政府層面的基金有17支，總量已超過8000億元;全國有1000多支基金，總規(guī)模預(yù)計(jì)超3萬億元。

2.國有企業(yè)補(bǔ)貼存在的問題

從總體上看，我國對(duì)國有企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，無論是政策制定和實(shí)施本身，還是補(bǔ)貼對(duì)象、內(nèi)容和形式等，都存在一定的問題，對(duì)資源配置效率、公平競爭和參與全球經(jīng)濟(jì)治理造成了一定的影響。

（1）國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則銜接不夠。

近十幾年來，中國是全球遭“雙反”調(diào)查最多的國家，這既有地區(qū)貿(mào)易保護(hù)主義的因素，也有國內(nèi)政策特別是產(chǎn)業(yè)政策與WTO相關(guān)規(guī)則銜接不到位的問題。政府部門、企業(yè)、專家學(xué)者對(duì)學(xué)習(xí)研究國際規(guī)則的認(rèn)識(shí)和投入不足，部分政策制定未考慮WTO規(guī)則，產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策“兩張皮”現(xiàn)象愈發(fā)突出。

（2）部門間政策協(xié)同性不足，缺乏整體規(guī)劃和政策統(tǒng)籌。

國有企業(yè)補(bǔ)貼交叉重復(fù)現(xiàn)象較為突出，降低了補(bǔ)貼效率。一方面，中央和地方政府補(bǔ)貼政策不協(xié)調(diào)。許多國有企業(yè)的項(xiàng)目往往既享受中央財(cái)政資助，又從地方政府獲取補(bǔ)貼。相較于中央補(bǔ)貼，地方補(bǔ)貼較為散亂，片面追求招商引資，補(bǔ)貼政策不規(guī)范。另一方面，部門在制定補(bǔ)貼政策時(shí)，都認(rèn)為自己管理的領(lǐng)域是短板，都傾向于擴(kuò)大所管轄補(bǔ)貼規(guī)模。部門制定政策時(shí)往往各自為政，缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)，存在政策“打架”、補(bǔ)貼“疊羅漢”的情況。

（3）政策制定缺乏科學(xué)論證，預(yù)期管理不足。

有些補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)不科學(xué)，為什么補(bǔ)、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少、補(bǔ)給誰、補(bǔ)多久，缺少充分論證和科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致許多補(bǔ)貼政策剛一出臺(tái)，眾多企業(yè)“一哄而上”，國有企業(yè)利用自身的資源優(yōu)勢迅速獲取財(cái)政補(bǔ)貼。而政策退坡或取消時(shí)，則“一哄而散”，不利于行業(yè)長期健康發(fā)展。政策實(shí)施缺乏預(yù)期管理，未給市場預(yù)留必要緩沖期。有些主管部門重補(bǔ)貼發(fā)放輕評(píng)估監(jiān)管，專注于補(bǔ)給誰、何時(shí)補(bǔ)，而忽視補(bǔ)貼對(duì)象是否具備資格、補(bǔ)貼資金使用是否合規(guī)等。

（4）對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼的覆蓋面過寬，資源配置效率低下。

補(bǔ)貼對(duì)象主要集中在能源、電力、汽車、電子信息、航空等工業(yè)領(lǐng)域，國有企業(yè)在這些領(lǐng)域都有涉及。政府補(bǔ)貼增強(qiáng)了受益企業(yè)的競爭優(yōu)勢，但也使得不少經(jīng)營效率低下、長期虧損甚至瀕臨破產(chǎn)的“僵尸”企業(yè)，在政府補(bǔ)貼的蔭庇下，仍能繼續(xù)生存，降低了資源配置效率。

（5）國有企業(yè)占據(jù)更多資源，有損市場公平競爭。

據(jù)證券市場披露信息，每年獲取政府補(bǔ)貼較多的主要是國有企業(yè)，民營、外資企業(yè)則較少。財(cái)政補(bǔ)貼過度向國有企業(yè)傾斜，疊加其在準(zhǔn)入、融資、權(quán)益保護(hù)等方面的優(yōu)惠待遇，無疑增強(qiáng)了其在國內(nèi)市場的競爭力，民營、外資企業(yè)難以與國有企業(yè)展開公平競爭。另一方面，政府補(bǔ)貼以及其他優(yōu)惠政策，弱化了國有企業(yè)面臨的外在市場壓力，助長了其粗放經(jīng)營行為，造成創(chuàng)新意識(shí)和動(dòng)力明顯不足。

（6）補(bǔ)貼方式不科學(xué)，偏離預(yù)期目標(biāo)。

這是財(cái)政補(bǔ)貼在我國的共性問題，既包括對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼，也包括對(duì)相關(guān)民營企業(yè)的補(bǔ)貼。補(bǔ)貼主要針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的中間部分，即商品和服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)兩端的設(shè)計(jì)研發(fā)和市場培育投入不夠，政策外溢效應(yīng)差。對(duì)第三方主體利用不夠，如公共研發(fā)平臺(tái)、社會(huì)組織、金融機(jī)構(gòu)等。補(bǔ)貼政策缺乏明確的路線圖，導(dǎo)致一些行業(yè)和企業(yè)不追求創(chuàng)新發(fā)展，把工夫主要用在了如何爭取政府補(bǔ)貼上。一些補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和條件設(shè)置不合理，不適應(yīng)行業(yè)發(fā)展規(guī)律;補(bǔ)貼對(duì)象過于分散，有限資金撒胡椒面，補(bǔ)貼效果偏離政策預(yù)期。

（7）政策宣傳存在偏差，引起國際社會(huì)誤解與指責(zé)。

有些部門和地方政府為提振行業(yè)熱情和彰顯政績，出臺(tái)政策脫離客觀實(shí)際，拔高優(yōu)惠政策預(yù)期，宣傳過度，但實(shí)際執(zhí)行卻經(jīng)常雷聲大、雨點(diǎn)小。有些補(bǔ)貼因?yàn)榕稒C(jī)制不合理，給人造成認(rèn)識(shí)錯(cuò)覺。比如，根據(jù)滬深交易所規(guī)定，上市公司從入選政府補(bǔ)貼名錄到實(shí)際拿到資金，需要進(jìn)行多次披露，很容易造成重復(fù)計(jì)算。一些不當(dāng)宣傳和解讀，引發(fā)了國際社會(huì)對(duì)中國政府過度補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)的誤解和擔(dān)憂。

四、完善我國國有企業(yè)補(bǔ)貼的對(duì)策建議

應(yīng)對(duì)WTO規(guī)則和美國對(duì)我國政府補(bǔ)貼相關(guān)質(zhì)疑，需立足于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)大前提。既要認(rèn)清政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼在國際上的客觀性和普遍性，又要認(rèn)清西方國家針對(duì)我國以補(bǔ)貼為由進(jìn)行貿(mào)易摩擦是為了抑制我國發(fā)展這一實(shí)質(zhì)。全面深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，主動(dòng)順應(yīng)國際慣例和國際規(guī)范并積極參與國際規(guī)則改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，加快改革和調(diào)整相關(guān)國有企業(yè)補(bǔ)貼政策及實(shí)施方式，形成既能適應(yīng)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要，又能與國際通行規(guī)則相協(xié)調(diào)的補(bǔ)貼政策。

（一）完善國有企業(yè)補(bǔ)貼及相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策的基本原則

對(duì)我國國有企業(yè)補(bǔ)貼及相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行改革是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段過程中的必要內(nèi)容，但也應(yīng)該看到，這些改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌規(guī)劃。

1.堅(jiān)持競爭中性原則，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不應(yīng)在所有制上有所傾斜。凡是市場能夠有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，以及能用經(jīng)濟(jì)杠桿手段調(diào)節(jié)的，不應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)貼;對(duì)缺乏核心技術(shù)的領(lǐng)域，可在一定時(shí)期內(nèi)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，以助力企業(yè)的技術(shù)研發(fā);對(duì)不能完全依靠市場機(jī)制的領(lǐng)域，比如公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，可按市場化的原則給予一定補(bǔ)貼支持。

2.堅(jiān)持法治原則，對(duì)國有企業(yè)補(bǔ)貼全流程做到有法可依

加快制度建設(shè)步伐，對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼要實(shí)現(xiàn)政策制定和實(shí)施都有法可依，補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少、補(bǔ)多久、怎么補(bǔ)等都要由制度說了算，避免拍腦袋決策，杜絕人情補(bǔ)貼。對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼要依法加強(qiáng)監(jiān)管，確保補(bǔ)貼實(shí)施落實(shí)到位。定期對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼政策進(jìn)行評(píng)估，不斷完善國有企業(yè)的補(bǔ)貼政策，提高補(bǔ)貼效率。

3.堅(jiān)持公開公平公正原則，避免出現(xiàn)歧視性補(bǔ)貼政策

公開就是把補(bǔ)貼的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)條件、實(shí)施進(jìn)展、效果評(píng)估等都公開透明。公平就是對(duì)不同所有制企業(yè)一視同仁，無論是國有企業(yè)，還是民營企業(yè)、外資企業(yè)，禁止歧視性、選擇性規(guī)定。公正就是要求國有企業(yè)和民營企業(yè)的補(bǔ)貼政策實(shí)施要堅(jiān)持程序正義，對(duì)所有市場主體的合法權(quán)益做到應(yīng)保盡保。

4.堅(jiān)持與國際通行規(guī)則銜接的原則，樹立負(fù)責(zé)任的大國形象

盡快建立健全與國有企業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼政策的WTO規(guī)則審查機(jī)制，將合規(guī)要求融入補(bǔ)貼政策制定和實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)，確保與國際規(guī)則不發(fā)生原則性沖突。努力對(duì)接“競爭中性”原則，主動(dòng)作為，在WTO改革中發(fā)出中國聲音。

5.堅(jiān)持有所為有所不為的原則，采取合理有效的方式對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼

對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼要注意平衡和協(xié)調(diào)，不能撒胡椒面，應(yīng)瞄準(zhǔn)發(fā)展短板、具有較強(qiáng)正外部性、核心技術(shù)、人才培養(yǎng)和公共產(chǎn)品及服務(wù)等領(lǐng)域，集中有限資源支持重點(diǎn)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。這些做法，是發(fā)達(dá)國家長期實(shí)踐證明了的有效經(jīng)驗(yàn)，符合現(xiàn)行國際慣例。

6.堅(jiān)持一般性與特殊性相統(tǒng)一的原則，對(duì)不同類型的國有企業(yè)采取不同的補(bǔ)貼方式

一般而言，在工業(yè)制造領(lǐng)域，首先，要在制度設(shè)計(jì)上避免給予國有企業(yè)額外補(bǔ)助，確保民營企業(yè)與國有企業(yè)具有同等待遇;其次，在中央與地方的兩級(jí)體系上，對(duì)國有企業(yè)和民營企業(yè)的補(bǔ)貼要保持一致性;第三，要逐步糾正在減稅降費(fèi)與融資等領(lǐng)域執(zhí)行層面出現(xiàn)的向國有企業(yè)傾斜的情況。在特殊性上，一方面要注意對(duì)承擔(dān)一定公共職能國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的合理性，要有政策依據(jù)，且保證全流程信息透明;另一方面，在特殊時(shí)期，對(duì)個(gè)別國有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營性虧損補(bǔ)貼，可借鑒我國1995—2000年的企業(yè)解困和壞賬核銷過程中相關(guān)做法，如當(dāng)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能中解決僵尸企業(yè)問題等。

（二）我國國有企業(yè)補(bǔ)貼改革措施建議

發(fā)達(dá)國家從是否新興產(chǎn)業(yè)、是否提供公共服務(wù)、是否承擔(dān)公共任務(wù)等方面對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行不同程度的補(bǔ)貼，大多已形成相對(duì)穩(wěn)定的符合國際規(guī)定的補(bǔ)貼體系，對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定作用。我國可吸取相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國基本國情，針對(duì)補(bǔ)貼存在的范圍不清、力度不足、方式不規(guī)范和資金效益不明確等問題，從以下幾方面進(jìn)一步完善補(bǔ)貼政策。

1.改革方向

加強(qiáng)與國際規(guī)則銜接。在WTO改革勢在必行背景下，我國應(yīng)該主動(dòng)作為，深化補(bǔ)貼改革，釋放中國善意，從最大發(fā)展中國家的定位出發(fā)，堅(jiān)持公平競爭、平等互利原則，推動(dòng)構(gòu)建公平貿(mào)易關(guān)系的WTO規(guī)則，提升我國在WTO改革中的話語權(quán)。對(duì)標(biāo)WTO規(guī)則相關(guān)規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策做出適當(dāng)調(diào)整。加強(qiáng)WTO規(guī)則的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，加快培養(yǎng)精通國際規(guī)則的人才。建立新設(shè)補(bǔ)貼政策WTO規(guī)則合規(guī)性審查機(jī)制，在補(bǔ)貼領(lǐng)域、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼規(guī)模等方面與WTO等國際規(guī)則銜接。對(duì)那些國際規(guī)則不允許補(bǔ)貼，但出于國家戰(zhàn)略考慮需要補(bǔ)短板的領(lǐng)域，學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)，特別是美國經(jīng)驗(yàn)和模式，采取靈活方式，實(shí)行間接補(bǔ)貼。此外，上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼披露應(yīng)與國際規(guī)則接軌，避免造成誤解。

統(tǒng)籌財(cái)政補(bǔ)貼政策的制定與實(shí)施。建議由國家發(fā)展改革委牽頭，各相關(guān)部門配合，統(tǒng)籌制定財(cái)政補(bǔ)貼的整體規(guī)劃，盡快建立財(cái)政補(bǔ)貼的“正面清單”，確定補(bǔ)貼領(lǐng)域、條件、內(nèi)容、期限、方式等。清單應(yīng)集中在那些有利于解決區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)行業(yè)公平競爭、支持綠色低碳發(fā)展、提高關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)能力的領(lǐng)域。禁止各級(jí)政府對(duì)清單外的任何項(xiàng)目實(shí)施財(cái)政支持。部門分工上，發(fā)展改革委負(fù)責(zé)抓總，有關(guān)行業(yè)主管部門配合實(shí)施，財(cái)政部門專司資金的撥付和跟蹤評(píng)估。逐步建立新的財(cái)政補(bǔ)貼辦法和規(guī)章制度。同時(shí)，加快推進(jìn)預(yù)算體制改革。完善預(yù)算編制體制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性。加強(qiáng)財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行職能，做好資金的撥付和跟蹤評(píng)估。健全全方位、多層次的監(jiān)督體系，確保預(yù)算執(zhí)行合法合規(guī)。加強(qiáng)預(yù)算公開，打造“透明錢柜”。增強(qiáng)預(yù)算完整性，將政府所有收入鎖進(jìn)預(yù)算的籠子。

突出市場性、公共性、時(shí)效性、普惠性和通用性。市場性，就是強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼政策要以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為前提，補(bǔ)貼的實(shí)施以不扭曲市場、不影響競爭為準(zhǔn)則。公共性，就是突出補(bǔ)貼的目的是彌補(bǔ)市場自身的不足，維護(hù)公共利益，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。時(shí)效性，就是明確補(bǔ)貼具有臨時(shí)性，不是固定和長期不變的，要避免形成壟斷，待市場發(fā)育比較充分、形成競爭態(tài)勢后，及時(shí)縮減和退出。普惠性，就是要宣示補(bǔ)貼政策適用于所有符合條件和標(biāo)準(zhǔn)的主體，不分所有制類型，不存在任何差別和歧視性待遇。通用性，就是明確補(bǔ)貼政策符合國際通行規(guī)則，不尋求形成不合理的國際競爭優(yōu)勢。

增強(qiáng)中央與地方補(bǔ)貼的互補(bǔ)性及協(xié)同性。中央補(bǔ)貼要著眼全局，聚焦建立統(tǒng)一公平的市場競爭環(huán)境，支持國防軍工產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)事關(guān)全局的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究領(lǐng)域的關(guān)鍵共性技術(shù)取得突破等。地方補(bǔ)貼要考慮地方發(fā)展實(shí)際和能力，更多是補(bǔ)短板，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的水平和質(zhì)量，為企業(yè)減輕發(fā)展壓力。各地補(bǔ)貼政策應(yīng)盡快規(guī)范化、透明化，按照既定規(guī)則和程序使用補(bǔ)貼，地區(qū)間不得惡意競爭，造成資源浪費(fèi)。地方政府要加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼的審計(jì)、監(jiān)督和評(píng)估，提高補(bǔ)貼資金使用效率。

完善國有補(bǔ)貼的第三方評(píng)估體系。建議由財(cái)政部門牽頭，加快建立健全財(cái)政補(bǔ)貼政策的第三方評(píng)估體系，包括對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼政策本身的事前評(píng)估、財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施過程的中期評(píng)估和最終效果的事后評(píng)估，依托外部力量促進(jìn)補(bǔ)貼政策的制定和實(shí)施不斷完善。建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)庫。根據(jù)評(píng)估任務(wù)差異，選擇合適的評(píng)估機(jī)構(gòu)，保證評(píng)估工作的獨(dú)立性。

2.調(diào)整補(bǔ)貼對(duì)象

對(duì)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。對(duì)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)實(shí)施必要的補(bǔ)貼是國際通行做法。比如，國際社會(huì)普遍對(duì)本國農(nóng)業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼，以助其克服自然和市場風(fēng)險(xiǎn)。新興產(chǎn)業(yè)一方面存在技術(shù)發(fā)展路線和技術(shù)攻關(guān)的不確定性，另一方面市場規(guī)模小且不成熟。這種技術(shù)和市場的雙重風(fēng)險(xiǎn)，僅靠市場的力量發(fā)展較慢，需要政府給予企業(yè)在研發(fā)環(huán)節(jié)或者市場采購方面進(jìn)行支持。

對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼。采用軍民融合、以軍促民的途徑：一是對(duì)成熟的國防軍工技術(shù)，通過適當(dāng)方式轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，促進(jìn)民用產(chǎn)業(yè)技術(shù)加快進(jìn)步;二是通過以高于市場的價(jià)格，大量采購民用產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)，尤其是對(duì)創(chuàng)辦初期的高技術(shù)企業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，增強(qiáng)其持續(xù)發(fā)展的能力。具體而言，對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)可以分成國家戰(zhàn)略投入領(lǐng)域和市場化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分別予以補(bǔ)貼。軍工類的國家戰(zhàn)略投入領(lǐng)域本身就是政府補(bǔ)貼;開放性的市場化競爭領(lǐng)域，既有國有企業(yè)也有民營企業(yè)，通過政府采購方式實(shí)行同等待遇的補(bǔ)貼。

對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)的投資與運(yùn)營。規(guī)范政府的投資行為，既有政府的基建投資，也有民營經(jīng)濟(jì)的參與。為吸引投資，發(fā)達(dá)國家通常會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施方面給予企業(yè)支持，如提供低價(jià)或零價(jià)格土地、免費(fèi)的通用廠房以及便利的交通和水電氣供應(yīng)條件等，為企業(yè)節(jié)省大量投資，以更多地吸引企業(yè)入駐和經(jīng)營。

對(duì)公共服務(wù)的領(lǐng)域要補(bǔ)貼。對(duì)水電氣、甚至包括通訊等公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府可以補(bǔ)貼，對(duì)老百姓的收費(fèi)不宜過高，政府采購可以彌補(bǔ)企業(yè)成本，也是一種對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼。公共服務(wù)的企業(yè)既可以是國有的，也可以是民營的，也可以通過公私合作（PPP）的方式開展，實(shí)行同等國民待遇。

圍繞國有企業(yè)，對(duì)上下游的中小企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。中小企業(yè)競爭能力弱，但創(chuàng)新機(jī)制活、原創(chuàng)性發(fā)明多，吸納就業(yè)能力強(qiáng)。對(duì)中央或地方的國有企業(yè)上下游中小企業(yè)，政府應(yīng)實(shí)施普惠性的補(bǔ)貼政策，包括稅收減免、貸款貼息等，特別要重點(diǎn)支持那些產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“隱形冠軍”企業(yè)，鼓勵(lì)國有企業(yè)作為供應(yīng)鏈的核心企業(yè)對(duì)這些中小企業(yè)提供保理、擔(dān)保等融資服務(wù)。

對(duì)綠色產(chǎn)品與工藝進(jìn)行補(bǔ)貼。高質(zhì)量發(fā)展階段，綠色生態(tài)是永久的發(fā)展主題，但同時(shí)，綠色產(chǎn)品與生產(chǎn)工藝的成本支出壓力較大。因此，要加大對(duì)綠色技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化、綠色產(chǎn)品開發(fā)、綠色工藝、節(jié)能降耗改造、綠色消費(fèi)等領(lǐng)域的財(cái)政支持力度，使市場機(jī)制發(fā)揮正向激勵(lì)作用，引導(dǎo)市場主體綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)。

開列補(bǔ)貼的負(fù)面清單。凡是列入清單的名錄，無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)都不允許補(bǔ)貼。這個(gè)負(fù)面清單，一方面要基本符合自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）和WTO改革的要求，另一方面也要體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基本國情。

3.完善補(bǔ)貼方式

在進(jìn)一步深化國有企業(yè)補(bǔ)貼改革過程中，堅(jiān)持公平競爭、減少扭曲原則，在符合國際慣例的同時(shí)堅(jiān)持中國特色，在普惠基礎(chǔ)上把握好內(nèi)外有別分寸，在補(bǔ)貼方式方法上更多采用市場化手段，由以直接補(bǔ)貼為主改為以間接補(bǔ)貼為主。具體采取以下幾種方式。

更多采用減稅的方式。對(duì)重點(diǎn)扶持的新興產(chǎn)業(yè)、弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，采取普遍性和結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合的優(yōu)惠政策，對(duì)這些產(chǎn)業(yè)中的國有企業(yè)和民營企業(yè)一視同仁。這樣既有利于避免扭曲市場，讓真正有技術(shù)實(shí)力和市場前景的企業(yè)在競爭中脫穎而出，也可以減少稅收征繳和財(cái)政支出成本，壓縮補(bǔ)貼尋租空間。

合理推廣產(chǎn)業(yè)基金的方式。梳理各部委的科技進(jìn)步類（或產(chǎn)業(yè)政策類）補(bǔ)貼，整合為產(chǎn)業(yè)基金，對(duì)民企和國企同等待遇進(jìn)行產(chǎn)業(yè)注入式補(bǔ)貼。目前科技進(jìn)步類產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼雜、散、小，工信部和科技部等都有所涉及。協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委、工信部和科技部等部門，將這些補(bǔ)貼合并為產(chǎn)業(yè)基金，積少成多，對(duì)產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)的國有企業(yè)和民營企業(yè)執(zhí)行同等國民待遇的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼研發(fā)與消費(fèi)端。將直接補(bǔ)貼生產(chǎn)端改為對(duì)研發(fā)與消費(fèi)端的資金支持。一端是研發(fā)和設(shè)計(jì)。一方面，補(bǔ)貼直接用于支持企業(yè)加大研發(fā)投入;另一方面，建立符合公共需求——包括國有企業(yè)和民營企業(yè)的公共技術(shù)研發(fā)平臺(tái)、人才培訓(xùn)機(jī)制等。政府可直接支持國有企業(yè)成立公共技術(shù)研發(fā)平臺(tái)，再由這些研發(fā)平臺(tái)與相關(guān)的上下游企業(yè)開展合作，實(shí)現(xiàn)知識(shí)和技術(shù)成果共享;通過支持大學(xué)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，為國有企業(yè)提供免費(fèi)或低成本人才培訓(xùn);針對(duì)有關(guān)新興行業(yè)出臺(tái)貸款貼息、保險(xiǎn)費(fèi)減免等金融扶持政策，對(duì)國有企業(yè)和民營企業(yè)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);通過支持國防軍工行業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)民用產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。這些措施，既可以避免影響市場公平競爭，也符合國際慣例。另一端是消費(fèi)?？梢酝ㄟ^對(duì)使用特定產(chǎn)品的補(bǔ)貼，培育和引導(dǎo)市場需求，帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展;通過消費(fèi)者的自主選擇，可以避免直接補(bǔ)貼企業(yè)帶來的扭曲市場機(jī)制和“騙補(bǔ)”等問題。

發(fā)揮政府采購服務(wù)的積極作用。對(duì)需要扶持的企業(yè)，特別是那些技術(shù)和產(chǎn)品性能不成熟、尚未得到市場普遍認(rèn)可的創(chuàng)新型產(chǎn)品，應(yīng)采取靈活方式，發(fā)揮政府采購的積極作用。一方面，政府采購形成的龐大市場需求，能夠增加企業(yè)的資金實(shí)力;另一方面，通過政府用戶的試用和檢驗(yàn)，也有利于促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)產(chǎn)品性能和技術(shù)進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)：

1.張軍旗：《WTO補(bǔ)貼規(guī)則背景下我國產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的變革》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期。

2.魏際剛：《新時(shí)期中國產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整思路》，《北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第2期。

3.陳明明、張國勝、孫秀：《國有企業(yè)、政府補(bǔ)貼與企業(yè)創(chuàng)新供給——基于上市工業(yè)企業(yè)的實(shí)證研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2016年第10期。

4.王蓓：《國有企業(yè)補(bǔ)貼制度的變遷、困境和發(fā)展方向》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2013年第26期。

5.劉瑞明：《國有企業(yè)、隱形補(bǔ)貼與市場分割：理論與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《管理世界》2012年第4期。

6.邵敏、包群：《地方政府補(bǔ)貼企業(yè)行為分析：扶持強(qiáng)者還是保護(hù)弱者？》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2011年第1期。

7.查爾斯·沃爾夫：《市場， 還是政府：不完善的可選事物間的抉擇》，重慶出版社2007年版。

8.趙守日：《闖關(guān)：西方國有經(jīng)濟(jì)體制革命》，廣東經(jīng)濟(jì)出版社1999年版。

責(zé)任編輯：沈家文