緬甸罌粟非法種植與替代發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)探析

李云鵬 阮世祝 冷 寧

(云南警官學院，云南·昆明 650223)

2018年，緬甸國內罌粟非法種植面積約為3.73萬公頃，與2017年相比略有減少，延續(xù)了2014年以來的下降態(tài)勢，但2018年緬甸撣邦(Shan)地區(qū)的農戶中約九分之一直接參與當?shù)氐睦浰诜欠ǚN植，這意味著罌粟非法種植仍然是緬甸撣邦地區(qū)經(jīng)濟的重要來源。為有效減少“金三角”地區(qū)罌粟的非法種植，中國政府和緬甸中央政府通力合作，在緬甸國內大力開展替代發(fā)展合作。現(xiàn)階段，由于緬甸政府僅依靠國家強制手段禁止罌粟的非法種植并開展替代發(fā)展，導致緬甸國內只能短暫或小范圍控制罌粟非法種植的蔓延趨勢，緬甸國內替代發(fā)展的成效未達到預期。為進一步通過替代發(fā)展減少緬甸國內罌粟的非法種植，遏制緬甸國內毒品問題，對緬甸國內替代發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)進行分析，探究緬甸國內罌粟非法種植對替代發(fā)展的影響，具有重要意義。

一、緬甸國內罌粟非法種植現(xiàn)狀

1996年，緬甸國內有超過16萬公頃的土地非法種植罌粟，使緬甸成為當時世界上非法種植罌粟最多的國家。此后的十年間，緬甸國內罌粟非法種植的面積明顯減少，2006年達到了2萬公頃的歷史最低點。2007～2014年，緬甸罌粟非法種植面積再次增加，2014年達到近6萬公頃。2017年，緬甸罌粟非法種植面積約為4.1萬公頃，比2015年的5.5萬公頃下降了大約25%。2018年，緬甸罌粟非法種植面積約為3.73萬公頃，與2017年相比略有減少，延續(xù)了2014年以來的下降態(tài)勢(1)《2018年緬甸鴉片調查》。(見圖1)。在緬甸撣邦地區(qū)和克欽邦地區(qū)(Kachin)兩個最主要的罌粟非法產(chǎn)區(qū)，罌粟非法種植面積從2017年的4.1萬公頃下降到2018年的3.61萬公頃，下降了大約11.95%(2)《2018年緬甸鴉片調查》。(見圖2)。

圖1 1996～2018年緬甸罌粟非法種植情況

圖2 2018年緬甸罌粟非法種植區(qū)域分布

2018年，緬甸國內罌粟非法種植面積持續(xù)減少，約為3.73萬公頃，近88%的罌粟非法種植在撣邦地區(qū)，克欽邦罌粟非法種植的區(qū)域占緬甸國內罌粟非法種植總面積的9%。在緬甸政府軍控制的轄區(qū)內，罌粟非法種植的面積大幅度下降，然而，在緬甸國內沖突問題較為嚴重的撣邦地區(qū)和克欽邦地區(qū)，罌粟非法種植情況持續(xù)高發(fā)并高度集中(見圖3)。

圖3 2013～2018年緬甸罌粟非法種植趨勢

緬甸撣邦地區(qū)非法種植罌粟的村寨多位于撣邦地區(qū)的南部和東部。在撣邦地區(qū)的南部和東部地區(qū)，大約有三分之一的村寨非法種植有罌粟；而在撣邦地區(qū)的北部區(qū)域，非法種植罌粟的村寨的比例不到十分之一(3)《Evidence for enhancing resilience to opium poppy cultivation in Shan State, Myanmar》.。

通過2018年UNODC對緬甸國內罌粟非法種植情況的調查發(fā)現(xiàn)，緬甸國內毒品經(jīng)濟在當前緬甸國民經(jīng)濟中所占比例較高，毒品經(jīng)濟占緬甸GDP的1.5%～3.3%不等；在緬甸撣邦和克欽邦，毒品經(jīng)濟在當?shù)氐慕?jīng)濟中占絕對主導地位，從而也使得撣邦和克欽邦地區(qū)經(jīng)濟受惡性競爭、非法收入、腐敗等現(xiàn)象的影響而容易出現(xiàn)扭曲。毒品經(jīng)濟與緬甸國內沖突問題有著直接的關聯(lián)性，毒品經(jīng)濟支撐著緬甸的國內沖突，反過來緬甸國內沖突又直接促進了毒品經(jīng)濟的發(fā)展。罌粟非法種植、毒品生產(chǎn)、毒品販運等一系列毒品問題是緬甸和平進程與緬甸社會長治久安需要重點考慮的問題。

二、緬甸國內替代發(fā)展概況

(一)替代發(fā)展概述

替代發(fā)展(Alternative Development，AD)，是在持續(xù)的國民經(jīng)濟增長和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的背景之下，通過制定符合毒源地區(qū)實際的發(fā)展措施，防止和清除違禁農作物種植的一個過程(4)《鏟除毒品作物的國際合作和替代發(fā)展計劃》.。替代發(fā)展是以相關國家(/地區(qū))及組織的長期的政治、經(jīng)濟承諾為前提條件，針對毒品作物種植區(qū)域的貧困人群，借助因地制宜的經(jīng)濟發(fā)展方式推動地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，從而根除毒品作物種植以及毒品經(jīng)濟賴以存續(xù)的基礎。替代發(fā)展是一種以可持續(xù)的合法經(jīng)濟代替毒品經(jīng)濟的長期發(fā)展戰(zhàn)略，是社會發(fā)展歷程中一個需要不斷探索與積極實踐的過程。

2013年《聯(lián)合國替代發(fā)展指導原則》重申，毒品問題是全球共同的責任，需要國際社會通力合作，采取綜合和平衡的方式來實施減少毒品供給戰(zhàn)略。在減少毒品供給方面，各國政府認識到將替代發(fā)展作為藥物管制政策的一個重要組成部分。根據(jù)《聯(lián)合國替代發(fā)展指導原則》，替代發(fā)展包括具體側重于解決貧困和向當?shù)厣鐓^(qū)提供非法作物經(jīng)濟以外的謀生機會的政策?！堵?lián)合國替代發(fā)展指導原則》鼓勵成員國應用廣泛的社會經(jīng)濟指標和環(huán)境指標，監(jiān)測和確保當前和未來的替代發(fā)展干預措施符合國家和國際發(fā)展目標，同時也包括可持續(xù)發(fā)展的目標。(見圖4)

圖4 替代發(fā)展實施效果圖

(二)緬甸國內替代發(fā)展概況

二十世紀80年代，緬甸國內開展禁毒工作，由于國內政治局勢較為復雜、緬北地區(qū)民族地方武裝(以下簡稱“民地武”)林立，加之罌粟非法種植面積居高不下由此產(chǎn)生諸多政治、經(jīng)濟利益，緬甸中央政府的禁毒工作成效甚微。

截至1997年，緬甸中央政府與多支“民地武”簽署了國內?；饏f(xié)議，并且保持了相對和平。在?；饏f(xié)議的影響下，緬甸撣邦西北部的罌粟非法種植區(qū)域逐漸減小，“金三角”地區(qū)的重心也隨之轉移到緬甸北部的撣邦東北部區(qū)域。中國政府在借鑒泰國替代發(fā)展領域成功經(jīng)驗的基礎上，于二十世紀90年代初與緬甸中央政府合作在緬甸境內開展替代發(fā)展項目，借助中緬邊境貿易、農業(yè)技術援助、罌粟替代種植、替代投資等多種形式，用高附加值的經(jīng)濟作物代替罌粟非法種植，幫助緬甸國內罌粟非法種植者提高家庭人均收入，通過替代發(fā)展項目逐步削弱對罌粟非法種植的依賴，最終用可持續(xù)發(fā)展的合法經(jīng)濟代替毒品經(jīng)濟。在中國政府與緬甸中央政府的大力支持下，中國云南省與緬甸開展的替代發(fā)展項目主要涉及云南省怒江州、德宏州、保山市、臨滄市、普洱市、西雙版納州及緬甸的克欽邦第一特區(qū)(5)緬甸克欽邦第一特區(qū)，位于緬甸東北部，控制著恩梅開江以東大部分地區(qū)，與中國云南省貢山、福貢、六庫、騰沖、盈江接壤。(NDAK)、克欽邦第二特區(qū)(6)緬甸克欽邦第二特區(qū)為原克欽獨立組織和克欽獨立軍的駐地，轄區(qū)位于克欽邦東北部，與中國云南省及印度的阿薩姆邦接壤。、撣邦東部第四特區(qū)(7)緬甸撣邦東部第四特區(qū)，位于緬甸撣邦東部邊陲，北與中國云南省西雙版納州接壤，東與老撾相鄰，西與緬甸撣邦第二特區(qū)(佤邦)相連。等地區(qū)。通過在緬甸境內實施替代種植，緬甸北部地區(qū)的罌粟非法種植面積從1998年的248萬畝下降到2013年的60萬畝，罌粟替代種植在緬甸境內初見成效(8)劉新.中國與金三角周邊國家禁毒合作研究[D].武漢：華中師范大學，2015.。截止到2015年6月底，有23家中國云南省普洱市的企業(yè)在緬甸北部地區(qū)開展替代種植項目，種植面積達69萬畝，種植的經(jīng)濟作物主要有茶葉、甘蔗、橡膠等(9)保躍平，胡夢奇.罌粟“替代種植”的實踐困境與反思——基于緬甸視角的分析[J].東南亞縱橫，2018(4).。在“一帶一路”倡議之下，中國企業(yè)在緬甸北部地區(qū)開展的替代種植項目已初步探索出了一條具有中國特色的禁毒國際合作之路，為緬甸國內罌粟替代發(fā)展的良性發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗。

從1999年開始，聯(lián)合國就與緬甸中央政府開始了“禁毒替代種植”的合作。聯(lián)合國禁毒開發(fā)署于2000～2006年間在緬甸撣邦第二特區(qū)投入2.5億美元，扶持該地區(qū)的替代種植項目。2013～2017年，聯(lián)合國在緬甸境內共實施了6個替代發(fā)展項目，其中有5個替代發(fā)展項目位于緬甸罌粟種植面積最多的撣邦地區(qū)；緬甸的馬圭(Magway)地區(qū)有1個替代發(fā)展項目，主要是作為緬甸替代發(fā)展項目工作人員的培訓區(qū)；而對于罌粟種植面積相對較少的克欽邦、欽邦(Chin)、克耶邦(Kayah)地區(qū)，其轄區(qū)內無任何替代發(fā)展項目(10)《全球替代發(fā)展概覽(2013～2017)》。。

緬甸中央政府自1976年起就接受國際組織對替代種植計劃的援助，目前，聯(lián)合國計劃發(fā)展署、聯(lián)合國糧農組織等國際組織都在幫助緬甸中央政府在緬境內進行罌粟替代種植工作。

三、緬甸國內替代發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

(一)緬甸對華態(tài)度存疑，制約中方在緬替代發(fā)展的實施

中國與緬甸山水相連，是鄰居、是朋友、更是“一帶一路”的天然合作伙伴。長期以來，中緬關系較為復雜，緬甸中央政府對中國一直存在的擔憂，既來自歷史原因也來自緬甸實際地理環(huán)境因素影響。

首先，歷史上，中國曾輸出過革命到緬甸，并支持過緬甸共產(chǎn)黨及其武裝力量?，F(xiàn)今，雖然緬共已解體不復存在，并且中國政府近年來都一直公開支持緬甸中央政府，但是，緬甸國內對中國仍存有疑慮，歷史記憶仍然揮之不去。

其次，自中國1978年改革開放以來，中國的科技、經(jīng)濟發(fā)展日新月異，國力日益強盛，而緬甸則徘徊不前，兩者之間形成了巨大的反差。而此時，美日等國大肆宣揚“中國威脅論”，加之印度也為了抵消中國對緬甸的影響而不斷散布“中國南下威脅論”。在這種情況之下，緬甸中央政府在處理中緬雙邊關系時也就更加謹慎和小心，特別是在對大國的外交中搞平衡，實施大國等距離外交、中立外交的策略。

再者，在中國與緬甸兩國的經(jīng)貿過程中，中方的一些企業(yè)或個人對緬甸自然資源的開發(fā)一定程度上破壞了緬甸當?shù)氐淖匀画h(huán)境和自然資源，給中緬兩國的合作造成了一定的影響。

由于中緬兩國關系的復雜性，緬甸國內對華態(tài)度一直未進入“蜜月期”，從而也就使得中緬兩國共同合作開展的罌粟替代發(fā)展項目在實施過程中存在一定的難度與挑戰(zhàn)。

(二)緬甸國內和平問題嚴重制約替代發(fā)展的順利開展

2009年的果敢“八八事件”以后，緬甸中央政府為進一步遏制緬北地區(qū)各“民地武”的勢力發(fā)展，采取政治瓦解、經(jīng)濟封鎖、軍事威懾的策略，大力擠壓緬北地區(qū)各“民地武”的生存空間。而緬北地區(qū)的各“民地武”為不斷增強與緬甸中央政府抗衡的實力，紛紛加大“以毒養(yǎng)軍，以軍護毒”策略的運行力度。2016年緬甸新政府上臺后，多支“民地武”與緬甸中央政府簽訂了和平協(xié)議。截至2018年7月，緬甸國內已有10支“民地武”(勃歐民族解放組織、克倫民族同盟、新孟邦黨、克倫民族解放軍、若開解放黨、民主克倫佛教軍、全緬學生民主陣線、欽民族陣線、撣邦重建委員會、拉祜民主聯(lián)盟)與緬甸中央政府簽署了全國?；饏f(xié)議，為緬甸國內的和平發(fā)展作出了貢獻。但2019年以來，緬甸中央政府與緬北“民地武”之間的沖突持續(xù)不斷，果敢、德昂、若開等“民地武”與緬甸政府軍在緬北地區(qū)持續(xù)發(fā)生交火事件，給中緬邊境地區(qū)的民眾帶來了巨大的安全隱患。中方在緬甸的替代發(fā)展項目很多位于緬北地區(qū)，因而到緬北地區(qū)開展替代發(fā)展項目的中國企業(yè)不可避免會被卷入緬北“民地武”與緬甸中央政府的利益沖突中，給中方在緬甸國內替代發(fā)展項目的順利開展帶來了一定程度的威脅。

(三)緬甸國內替代發(fā)展與罌粟種植者生存之間的矛盾

毒品問題是一個綜合性的社會問題，它的實質是社會經(jīng)濟發(fā)展問題。緬甸罌粟的非法種植使罌粟非法種植區(qū)域更加貧困、落后和封閉；相反，貧困、落后和封閉又使罌粟種植者對非法種植產(chǎn)生心理和經(jīng)濟上的依賴。

從緬甸國內罌粟種植者的角度來看，緬甸國內罌粟非法種植的主體主要是緬甸國內的少數(shù)民族。這些少數(shù)民族自從被英法殖民者統(tǒng)治開始，便將種植罌粟、收割鴉片、提煉鴉片作為唯一維持生計的來源。由于種植罌粟的經(jīng)濟收益遠高于種植其他農作物，致使緬甸國內的罌粟種植者不愿放棄罌粟的非法種植；緬甸國內的罌粟種植者長期以來只擅長種植罌粟，如讓其改種其他農作物或經(jīng)濟作物，由于缺乏應有的種植技術及經(jīng)驗，極易出現(xiàn)農作物收成不好的情形，導致收入銳減，難以維持正常的生計。在緬甸北部的山區(qū)之中，由于農業(yè)生產(chǎn)力極其落后、生存資源極為匱乏，雖然當?shù)氐睦浰诜N植者也知道罌粟本身具有的危害，當面對個人或家庭的生計問題，雖然明知有巨大的危害，但為了養(yǎng)家糊口只能繼續(xù)種植罌粟。目前，緬甸國內替代發(fā)展的實施與罌粟種植者生計之間的矛盾問題十分突出。

緬甸國內的醫(yī)療衛(wèi)生條件長期以來都十分有限，盡管近年來有了較大程度的提高和改善，但由于其發(fā)展起點低，再者由于醫(yī)務人員缺乏、藥品和醫(yī)療經(jīng)費緊張、交通網(wǎng)不發(fā)達等原因，緬甸國內的醫(yī)療衛(wèi)生水平遠遠落后于世界平均水平，特別是那些地處河谷、叢林濕熱地帶的少數(shù)民族村寨，疫病高發(fā)的情況更為突出。緬甸國內由于普遍缺醫(yī)少藥，因而在不少罌粟種植區(qū)，當?shù)孛癖娨坏┤居屑膊?，除了求神驅鬼外，往往便不得不借助包括鴉片在內的民間偏方治療疾病。鴉片有一定的止咳、鎮(zhèn)痛、止瀉、安神等功效，所以，緬甸國內很多民眾便用鴉片來做藥。久而久之，不僅是中老年人的陳年頑疾、青年人的外傷，甚至是襁褓中的嬰兒、家養(yǎng)牲畜的疾病，都用鴉片來治療。

(四)緬甸國內替代發(fā)展項目的產(chǎn)品的技術含量較低

由于緬甸撣邦地區(qū)的工業(yè)基礎設施較為薄弱，加工工藝落后，撣邦地區(qū)的橡膠加工廠出廠的橡膠僅僅相當于中國國內所加工的二、三級橡膠的水平，并且緬甸中央政府嚴格限制撣邦地區(qū)的農產(chǎn)品向緬甸腹地進行銷售，因此，緬甸撣邦地區(qū)替代發(fā)展項目的產(chǎn)品只能大量返銷回中國國內進行再次深加工。通過對緬深入調研后發(fā)現(xiàn)，有的替代發(fā)展項目的產(chǎn)品急需深加工來提升其產(chǎn)品質量，以獲得更大的經(jīng)濟效益。

(五)緬甸國內替代發(fā)展項目的可持續(xù)性不足

替代發(fā)展的一個顯著特征就是可持續(xù)性。當前，中國眾多企業(yè)不斷進入緬北地區(qū)開展替代發(fā)展項目，幫助緬甸國內減少罌粟的非法種植，但部分進入緬甸開展替代發(fā)展項目的中方企業(yè)在開展替代發(fā)展項目的過程中不能完全做到“授之于漁”； 部分中方企業(yè)傾向于在緬北地區(qū)種植高利潤的經(jīng)濟作物，而對緬甸國內急需的糧食作物的種植投入不足。

近年來，在緬北地區(qū)開展罌粟替代發(fā)展項目的企業(yè)多為中方邊境地區(qū)的一些公司和企業(yè)，其實施替代發(fā)展項目的規(guī)模較小。由于中方邊境地區(qū)的這些企業(yè)、公司對緬甸國內政治、經(jīng)濟、文化等情況和自身所具備的條件缺乏深入的了解，項目的實施帶有一定的盲從性和隨意性，給經(jīng)濟造成一定虧損。

(六)緬北地區(qū)化學合成類毒品的制造對替代發(fā)展沖擊較大

《全球苯丙胺類合成毒品評估報告(2011年)》顯示，東亞地區(qū)和東南亞地區(qū)現(xiàn)已成為包括冰毒晶體、冰毒片劑(“麻古”片劑)、“搖頭丸”在內的苯丙胺類毒品的重災區(qū)。2007～2017年期間，東亞地區(qū)和東南亞地區(qū)緝獲的甲基苯丙胺的數(shù)量增加了8倍以上，達到了82噸，占全球緝獲總量的45%(11)《2019年世界毒品問題報告》。。2018年，中國警方共繳獲來自“金三角”地區(qū)的各類毒品29.6噸，其中，晶體冰毒4.6噸、氯胺酮1.4噸，分別占兩類毒品中國總繳獲的43.6%和23.9%(12)《2018年中國毒品形勢報告》。。緬北地區(qū)長期形成的“以毒養(yǎng)軍，以軍護毒”的政策并未有所改變，緬北地區(qū)仍然是東亞和東南亞地區(qū)最大的化學合成類毒品的產(chǎn)地，化學合成類毒品的生產(chǎn)已成為緬北地區(qū)多支“民地武”的支柱產(chǎn)業(yè)和主要財政、軍費來源。近年來，緬北地區(qū)的制販毒集團利用化學合成的方法大肆制造晶體冰毒、冰毒片劑及氯胺酮，其出售后的獲利遠遠大于利用罌粟制造的海洛因，因此，緬北地區(qū)之前參與替代發(fā)展項目的民眾開始轉投參與化學合成類毒品的制販活動，以從中更快地獲得較大的利潤。面對緬北地區(qū)化學合成類毒品的制販活動，在緬北地區(qū)所開展的替代發(fā)展項目受其沖擊較大，替代發(fā)展無法真正做到良性實施。

結語

作為一項長期發(fā)展的戰(zhàn)略，替代發(fā)展是推動緬甸國內禁止罌粟種植的一條不可替代的路徑。緬甸國內替代發(fā)展的實施必將對緬北地區(qū)的跨境少數(shù)民族的社會轉型與生計帶來深刻的影響；并且在中國“一帶一路”倡議下，緬甸國內替代發(fā)展的實效在一定程度上也對中國面向西南對外開放戰(zhàn)略的組織與實施產(chǎn)生了影響，因此，緬甸國內應從國家宏觀層面重新定位替代發(fā)展的目標與價值取向，從國際國內禁毒政策、國內和平問題、國內經(jīng)濟發(fā)展、緬北地區(qū)民眾生計等方面綜合平衡并調整替代發(fā)展的策略，實現(xiàn)替代發(fā)展的良性實施與循環(huán)。